国家自主创新示范区科技人才政策文本计量研究——以京汉沪三大自创区为例(2009-2018年)

解佳龙，李 雯，雷 殷

(1.中南民族大学 管理学院，湖北 武汉 430074；2.中共湖北省委机构编制委员会办公室，湖北 武汉 430071)

国家“火炬计划”的深入推进加速了高新区的队伍建设，形成了“168+1”的国家高新区空间布局，但随着改革全面进入“深水区”，国家为强化高新区在复杂试水环境中的创新驱动和内生增长作用，2009年以来国务院相继批复建设了19个国家自主创新示范区(简称“自创区”)，以期在区域经济结构调整和增长方式转变中先行示范。2018年3月，习近平总书记在“两会”上强调，“人才是第一资源”、“强起来要靠创新，创新要靠人才”，可见人才是自主创新的基础与关键，自创区建设必须优先实施人才战略。目前所有自创区都在探索“人才特区”建设，其中北京中关村、武汉光谷和上海张江利用“特殊政策、特殊机制、特事特办”方式形成了极具特色的人才政策体系，是我国获批最早、政策最活的典型区域。通过对京汉沪三大自创区科技人才政策演进脉络与特征的梳理，总结科技人才政策制定的成功经验并提出若干建议，对于自创区人才流动机制建立以及先行示范作用发挥意义重大。

一、研究综述

自创区是与我国高新技术产业集群发展现状相吻合的中国特色概念[1]，国外学者针对自创区的研究几近空白，仅有少数学者以中关村(Filatotchev等, 2011[2])、新竹(Sun等, 2009[3]; Chen等, 2013[4])等园区为例，探讨集群政策实施效果和人才流动的知识溢出效应。根据CNKI学术趋势显示国内针对自创区的学术关注始于2009年并持续升温，截至2018年6月数据库题名搜索文献496篇，主要集中在功能定位、效能测度和建设路径等领域，针对自创区人才政策的成果仅12篇，其中政策内容分析和实施成效评价是讨论的焦点。代表成果：孙智慧等(2013)和张波(2017)均以京汉沪三大自创区为例，前者通过案例分析对自创区高端人才策略进行归类比较[5]，后者在生态学理论范畴下对自创区人才政策环境展开系统评估与类型判定[6]；王磊等 (2010)[7]和李燕萍等2016)[8](分别采用模糊聚类法、内容分析法，对环渤海高新区和京汉自创区的人才政策体系进行量化评价；李锡元等(2014)[9]利用面板数据评估了自创区人才政策效能的投入产出表现与效果持久度，张俊芳等(2017)[10]和成群鹏 (2017)[11]则重点分析了中关村已推广政策的实施成效及政策落地中的主要障碍。此外，还有部分学者探讨了自创区人才政策的创业激励(肖潇等, 2015[12]; 董石桃等, 2017[13])、试验触发(白新杰等, 2017[14])与政策转移(程瑨等, 2017[15])等问题，拓展了自创区人才政策的研究视野。

已有研究在自创区人才政策分析框架与比较方法上做出了积极尝试，但政策理论探究明显滞后于自创区紧迫的人才现实需求，特别在日趋激烈的人才争夺下现有成果难以支撑自创区集聚人才和创新驱动的战略目标。一方面多数研究选取的人才政策颁布时间停留在四年前甚至更早，面对快速更迭的科技市场缺少对人才政策走势的研判；另一方面部分研究虽以多个自创区为例，但仍是在单案例分析基础上的归类总结，缺少横向多维度的特征比较，自创区间的人才政策差异无法完全反映。本文拟从文本计量分析多重视角比较京汉沪建设自创区以来科技人才政策的发展历程和主要特征，通过关键指标揭示的实施效果以探寻不同自创区科技人才政策体系的优势与不足，并基于此提出自创区科技人才政策创新建议，以期为提升政策试验质量提供信息参考。

二、分析框架与研究样本

(一)分析维度及方法

科技人才政策属于公共政策的重要内容，是政府和园区管委会调控和管理人才资源的规范与行动准则，而政策文本计量分析法是一种从公开资料中萃取秘密信息的方法，通过对政策文本内容的定量化语言分析来判断政策的内在事实及关联趋势[8]。本文借鉴已有学者在税收政策(黄萃等, 2011[16])、国际化政策(刘云等, 2014[17])和企业政策(赵筱媛等, 2017[18])等领域的文本计量框架，将颁布年度、适用范畴、政策工具与执行效力确定为政策文本计量分析的关键维度，各项分析重点及目的如表1。

(1)“颁布年度”维。自2009年3月国务院批准中关村建设自创区以来，我国自创区开展人才管理改革试验已近十年，历年都有与园区科技人才相关政策颁布实施。为保证科技人才政策适用的时间效力，考虑光谷和张江的发展历程与中关村不同，故选取各自获批时间和当前作为政策颁布年度分析的始点和截点，即三大自创区政策颁布时间跨度分别为中关村(2009年3月～2018年6月)、光谷(2009年12月～2018年6月)、张江(2011年1月～2018年6月)。

(2)“适用范畴”维。根据科技人才政策适用对象的群体规模与特征，其适用范畴包括“综合型”和“专用型”两种[8,19]。其中，将针对自创区各类科技人才出台的宏观层面政策界定为“综合型”政策，如分红激励、人才服务和资金管理等政策；将只针对某一特定人群出台的专属性政策界定为“专用型”政策，如留学人员、外籍人才和领军人才等。

(3)“政策工具”维。政策制定与实施具有明显的功能指向性，依据《中国科技人才发展报告》[20]和《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020)》的分类标准，结合自创区科技人才政策内容，将政策归纳为六类：人才流动与吸引(出入境管理、人才引进)、人才选拔与使用(认定措施、分配管理)、人才激励(物质奖励、鼓励服务)、人才培养(培养意见、继续教育)、人才评价(业绩考核、职称评定)和人才保障(住房、医疗、教育等保障)，但某项科技人才政策或许是若干政策工具的组合。

(4)“执行效力”维。文种类型说明某项政策的管辖力度，发文机构级别反映各级各类管理机构对该工作的重视程度。考虑并非所有自创区管委会都为党政机关，其制定的科技人才政策应属于广义公文范畴，通过对研究样本整理可知，政策

表1 自创区科技人才政策分析框架及分析重点、目的

文种类型涵盖规章类、执行类和计划类三种注公文文种以夏海波编著的《公文写作与处理(全新修订版)》(2013)为依据，其大类划分具体参照《公文文种类型、特点及适用范围归纳》，包括贯彻执行、表彰批评、请示事项、报告记录、规章、计划、简报和建议等若干大类。，具体细分为办法、意见、通知、细则、规划、纲要、方案、措施和政策等；发文机构级别区分为“国家级”、“省市级”和“区级”三层。

(二)研究样本

京汉沪三大自创区是我国最早获批的建设单位，多年积累的科技人才政策经验对全体高新区乃至区域的人才政策体系完善极具参考价值。为保证获取的政策文件真实有效，政策样本均来源于正规媒体披露的公开信息，政策文本获取主要通过三种渠道，如表2。

表2 自创区科技人才政策文本获取渠道

考虑三大自创区科技人才政策零散冗杂且来源广泛，首先通过上述三种渠道初步收集了自创区建设以来与科技人才有一定关联的政策文本216份，并对这些政策文本进行初步梳理分类，随后邀请来自政府(湖北省科技厅政策法规处、上海市科学技术委员会人事教育处)、管委会(中关村科技园区朝阳园管理委员会组织人事处、东湖高新区管委会组织部)、高校(武汉大学、武汉理工大学)与企业(北京汉铭信通科技有限公司、华为技术有限公司武汉研究所)的8位专家组成访谈小组，这些专家均长期从事科技人才发展规划与资源配置的研究或管理工作。通过德尔菲法和隶属度分析对初步收集的政策文本进行逐条遴选，剔除部分相关度不高、针对性不强和仅体现政策态度的文本，最终得到有效政策文本102份，京汉沪三大自创区文本数量之比为41:30:31，发布机构均涉及国家、省市和自创区等多级主体，如表3。其中，《上海中长期科技人才发展规划纲要(2010～2020)》虽在张江自创区获批前出台，但专家组一致认为该政策对自创区科技人才影响深远，应纳入有效政策文本范畴。

三、政策文本计量分析

(一)政策出台频率呈阶段性波动

京汉沪三大自创区获批以来都极其重视人才特区建设，目前分别累计出台了41项、30项和31项科技人才政策，成为全国高新区强化科技人才队伍质量的标杆，但三大自创区科技人才政策阶段性波动显著，某些年份政策密集出台，如中关村最多一年出台7项有关政策，而某些年份几近产生了政策“空白”。根据图1可知，三大自创区科技人才政策历年出台数量在2012年和2017年出现两次同步波峰，前者是在人才特区若干意见发布与张江自创区建设启动的共同作用下猛然激增，奠定了三足鼎立的基本格局；后者与2015年国家加快自创区扩建步伐紧密相关，两年新晋的11家自创区致使人才争夺日趋白热化，带动原有自创区科技人才政策先行试水的示范频率。此外，尽管张江获批自创区晚于光谷，但持续较高的政策出台频率使其后来居上，相比之下中关村对科技人才政策工具的利用速度更为突出。

(二)政策适用范畴以综合型为主

通过对三大自创区科技人才政策适用对象的结构分析(见表4)可知，目前综合型政策仍占据主体地位(74项，72.55%)，张江的综合型政策比重相比中关村(68.29%)和光谷(63.33%)更高达87.10%，说明现阶段自创区的科技人才政策体系以综合性为导向，适用于园区内所有科技人才。在专用型政策中，中关村和光谷分别围绕“高聚工程”和“3551人才计划”连续稳定地出台了一系列

表3 京汉沪三大自创区科技人才政策文本基本信息(部分)

图1 三大自创区科技人才政策文本历年出台与累计数量

项目年份 北京中关村综合型(项)专用型数量(项)适用群体武汉光谷综合型(项)专用型数量(项)适用群体上海张江综合型(项)专用型数量(项)适用群体200922海外高层次人才;留学人员23行业领军人才;行业高层次人才;海外高层次人才---201052高端领军人才(认定&实施)30-10-201140-11高级人才(个人所得税)11高层次人才(评选)201231高端人才(创业)41行业领军人才;行业高层次人才60-201301高端领军人才(专业技术资格评价)20-30-201431高校科技人员&学生(科技创业)01行业领军人才;行业高层次人才32优秀人才(资助);重点领域人才201541高端领军人才(修订)22行业领军人才;行业高层次人才40-201622优秀人才;科技特派员20-60-201743科技新星;科技领军人才;种业人才23大学生(户籍&留汉创业就业)21外籍高层次人才(在华永久居留)201810-10-10-合计28139类人群19115类人群2744类人群

政策文件，尤其中关村已拥有13项专用型政策，覆盖了9类人群，这表明其科技人才政策正逐步由大水漫灌向精准滴灌的特定群体转变，而专用型政策适用群体的历年分布显示其政策条文“碎片化”严重，体系性缺乏，很少能基于人才需求特征在认定、培养和评价等方面做出系统性安排。同时，专用型政策适用对象层级呈高端化倾向，选聘人才标准从中端跃升至高端，海外高层次人才、行业领军人才成为各类政策关注的焦点。

(三)政策工具的应用领域不均衡

基于对三大自创区102项科技人才政策工具的分布梳理可见(如图2，圆点面积表示政策数量多少)，政策工具布局与三大自创区当时科技人才水平和需求状况基本吻合。其中，针对人才激励(81项，35.37%)和人才流动与吸引(45项，19.65%)的政策数量占比超过总量的1/2，主要借助资金扶持、税费减免和股权分红等方式实现，而人才评价、选拔与使用等政策工具明显不足，这种“重引不重用”政策分布特征从初创延续至今，反映自创区科技人才政策体系一直极为重视人才激励、流动与吸引，却忽视了科技人才价值的培养与开发。从图2(b)、(c)和(d)横向比较来看，光谷和张江科技人才政策工具强调人才流动与吸引、人才激励的应用，说明两大自创区人才引进政策力度之大；而中关村近年来在人才激励、人才培养、人才选拔与使用等多领域同时发力，政策工具年度分布渐趋平衡，说明营造公平优越的科技人才发展环境是“引用并举”政策体系建设的重要价值取向。

(四)多主体发文且应对型政策居多

京汉沪三大自创区科技人才政策的发文机构均以园区管委会为主，文本数量分别占总体的43.9%、46.7%和64.5%，足见国家给予自创区较大的自主探索空间，可结合园区定位与特征在科技人才领域先行先试，表现出较强的政策规范性与约束力。国家、省市及部委也出台了一定比例的人才政策，其中与政策属性紧密相关的部委集中在财政部、科技部和国家税务总局三个机构，而中关村凭借首都地域优势得到了部委政策的更多倾斜(9项)，也是部委与园区跨级联合制定政策的唯一园区。文种类型可反映科技人才政策的管辖力度，其特征表现在政策的规范性/约束性和指导性/可操作性两方面。通过对三大自创区政策文种统计发现(见表5)，尽管彼此各类文种数量存在差异，但分布趋势较一致，规章类和执行类科技人才政策相对集中，这两类政策的文种特征恰能双

图2 三大自创区科技人才政策工具年度分布

向互补，兼顾了政策的规范性/约束性与指导性/可操作性。然而，战略指向性的计划类政策文种短板突出，仅有中关村覆盖了规划(1项)、纲要(1项)和方案(2项)等不同领域，长期的“重应对，轻谋篇”容易导致科技人才政策的框架散乱甚至盲动，不利于政策目标的实现与执行效力的提升。

表5 三大自创区科技人才政策文种类型构成与特征

四、实施效果与政策启示

(一)实施效果比较

政策实施效果是判断政策质量的关键标准，为更好地揭示科技人才政策的优劣和明确政策体系的优化重点，本文选取了六项关键指标(见表6)用以反映政策的实施效果。其中，科技活动人员规模和留学归国与外籍常驻体现政策对群体总量(内部与外部)的影响；大专以上员工比重和中高级职称人员比重反映政策对人员结构(人力资本与熟练程度)的影响；人均企业科技活动经费内部支出和人均创造技术性收入说明政策对个体创新投入与产出的影响。

(1)三大自创区科技人才集聚规模稳步上升。科技活动人员规模是反映园区科技人才体量的重要指标，京汉沪三大自创区年均增速分别达10.83%、10.32%和16.78%(根据水平法求得，下文平均增速计算同理)，尤其张江在获批自创区实施科技人才政策后，科技人员规模极速上升，短短五年人才规模就翻数倍，这与其密集出台的科技人才政策息息相关。留学归国与外籍常驻是满足园区高层次人才和急需紧缺人才的重要外部渠道，近年来自创区在人才流动与吸引方面的政策倾斜力度逐渐加强，兼顾自培与外引同步推进，三大自创区留学归国与外籍常驻人员规模的年均增速基本维持在5%以上，特别是中关村依托北京首都区位优势、经济优势与人文优势，率先出台针对海外高层次人才和留学人员的专用型政策，近五年留学归国与外籍常驻人员规模年均增速达11.96%。然而，三大自创区的国际人才总量缺口仍然很大，国际人才密度(中关村1.50%、光谷1.05%、张江1.94%)相比硅谷(38%)差距甚远[注]自创区国际人才密度=留学归国与外籍常驻人员数÷年末从业人员数×100%，硅谷的国际人才密度来源于《国家高新区创新能力评价报告2017》，数据时间点均为2016年末。。

(2)人力资本加速积累但人员结构尚待优化。人力资本积累是园区增长动力转型的重要抓手，三大自创区大专以上员工占比均达70%左右，这一方面归因于我国高等教育大众化趋势和高新技术产业属性需求等客观条件，另一方面在于科技人才政策在诸多政策工具层面的效果日益显现，集聚了越来越多的高学历人才，自创区的集群人力资本高地优势愈发显著。特别是光谷由2009年的54.16%上升至2016年的71.66%，其中很重要的部分原因就是科技人才政策加速了科教大省优势的落地生根。然而，人力资本的快速积累并未完全促成人员结构的改善，如三大自创区中高级职称人员比重长期徘徊在1/4以下，这一方面是由于大量新进年轻人才对职称结构的稀释，另一方面也映射出人才政策评价与培养机制不够合理，自创区科技人才“量”的竞争优势仍未彻底内化为“质”的核心能力，但这不能完全归于科技人才政策体系的不完善，因为政策的消化与吸收具有一定时滞性和累积性[21]，要持续长期的稳步推进才能逐见成效。

(3)科技人员个体创新投入-产出效率提高。投入-产出效率是衡量员工价值的重要标准，三大自创区人均投入年均增速低于人均产出年均增速，说明个体创新投入-产出转化能力增强，这与科技人才政策对创新活动的支持力度和政策适用特征密不可分。尤其光谷在2009年自创区建设之初，其人均企业科技活动经费内部支出(13.38万元/人)较比中关村(17.72万元/人)和张江(25.42万元/人)存在规模劣势情况下，仍保持年均9.01%的领先增长态势逐步缩小个体投入差距，而光谷的人均创造技术性收入(188.82万元/人)更是远高于中关村(114.73万元/人)和张江(68.27万元/人)，年均增速达31.36%，足见光谷科技人才的创新转化能力极强，专用型人才政策实施效果显著。

表6 科技人才政策影响下三大自创区人员规模与结构演变

资料来源：根据《中国火炬统计年鉴》(2010～2017)和《国家高新区创新能力评价报告》(2014～2017)整理得到相关原始数据，缺失数据主要由于三大自创区统计口径调整所致；留学归国与外籍常驻=留学归国人员数+外籍常驻人员数；大专以上员工比重=大专以上人员数÷年末从业人员数×100%；中高级职称人员比重=中高级职称人员数÷年末从业人员数×100%；人均企业科技活动经费内部支出=企业科技活动经费内部支出÷科技活动人员数；人均创造技术性收入=技术性收入÷科技活动人员数。

(二)政策启示

通过实施效果比较可见三大自创区科技人才政策已初见成效，为自创区乃至全国高新区的科技人才政策体系优化和政策红利切实落地生效提供些许参考，但政策体系完善是一项长期艰巨的探索性工程。结合京汉沪三大自创区现有政策文本的多维结构特征，本文认为可从政策框架、群体指向、工具体系与反馈机制等方面进行政策创新与优化。

首先，建立统一的政策框架是保证自创区科技人才政策质量的必要前提。合理选择联合制定部门并控制其数量，明确科技人才政策发布的核心部门，同时尽量协调不同政策文种类型的数量，兼顾政策的战略指向性与实践操作性，适当把握政策出台频率，确保政策的连续性与稳定性。其次，增强政策群体指向性是补足自创区急缺科技人才短板的有效途径。除了制定综合型科技人才政策外，应基于区域的禀赋特色开展专用型政策创新与实验，特别是加强针对自创区短期急缺科技人才和产业内领军级专家学者或团队方面的引进、激励与保障政策制定。再次，强化人才评价与激励是健全自创区科技人才政策工具体系的关键。建立基于目的与用途的科技人才评价体系，以识别人才为起点展开科技人才的“选育用”，对引进的科技人才进行实时评估和阶段性评估，并进一步强化激励机制和丰富激励方式，通过更新和推出激励政策以推动人才开发建设[22]。最后，实行持续的追踪评估是检验自创区科技人才政策成效的重要抓手。政府或管委会应建立动态的政策成效量化评估反馈机制，通过不断修正与调整形成政策更新的良性循环，并积极引入第三方评估机构，有效监督科技人才政策的贯彻执行情况。

五、研究结论

自创区创建的十年为我国高技术产业发展积累了宝贵经验，尤其最早获批的京汉沪三大自创区在推动人才结构优化的政策探索上更是先行示范，极大丰富了我国人才政策设计内容。本文基于颁布年度、适用范畴、政策工具和执行效力四个维度，对京汉沪三大自创区创立至今的科技人才政策进行了文本计量分析，总体呈现政策出台阶段性波动，综合型政策占主体，政策工具应用领域分布不均，多主体发文且应对型政策居多等文本特征。为更好地揭示科技人才政策优劣和明确政策体系优化重点，选取六项关键指标分析了科技人才政策对群体总量、人员结构及个体创新效率的实施效果，结果显示科技人才集聚规模稳步上升，人力资本加速积累且个体创新效率提高，但人员结构尚待优化。最后，结合政策文本的多维结构特征和实施效果，从政策框架、群体指向、工具体系和反馈机制等方面提出了相关政策启示。

当然，其他园区在借鉴京汉沪三大自创区科技人才政策示范经验基础上，还需综合考虑自身战略定位、产业基础与人才结构等实情，因地制宜地构建符合区域特征的科技人才政策体系，营造更加优越的科技人才创新创业软环境。在接下来的研究工作中，待近年新批复的16个自创区形成一定的科技人才政策体系之后，将对全体自创区实施政策文本的动态跟踪以及指标更全面的政策效果评价；同时，高端人才(团队)通常代表区域的最高科技水准，是自创区科技人才政策倾斜与关注的焦点，后续研究将结合国际知名园区在引育用高端人才(团队)上的成功经验，系统分析我国自创区高端人才政策的演变逻辑与未来走向。