土地转出农户的权益保护研究：满意度及策略应对

高 静，王志章

(西南大学 经济管理学院,重庆 400715)

一、问题提出

农业规模经营是乡村振兴战略的着力点[1]，土地流转则是农业现代性规模经营的重要前提[2]。政府政策多次强调土地流转过程中，要保护农户利益，激发活力提升农民福祉，这不仅是民生建设的重要内容，更是公共治理的重要范畴。数据显示：2005-2016年，耕地流转率年均增加20.53%[注]根据农业部经管司编制的《全国农村经营管理情况统计资料》(2005-2016)中的相关数据计算得到。；2016年土地流转平均价格为920元/年·亩(S.D=772元/年·亩)[注]数据来自“土流网”。，转移性收入和财产性收入占农户可支配收入比例达到21.03%，农户的财产性收益显著增加；与此同时，土地弃耕、业主跑路、租金拖欠，生态破坏等严重损害了农户权益，土地转出农户的满意度并不高[3-5]，农户的自由选择权、收益权、知情权和参与权等多种权益受到损失[6]，那么如何保护农户的权益、提升土地转出农户的满意度具有紧迫的政策指向和现实意义。

已有研究中，一是采用农业政策的研究范式，从国家政策宗旨出发，界定土地转出农户的权益，如经济性权益，或者广义的社会保障权益，甚至政治性权益[7-8]，采用Likert量表测量并作为被解释变量，将农户特征、家庭特征、农户能力禀赋以及外界政策性性感知或政府功能等作为解释变量，采用实证研究，探索影响因素及边际效应[5，9-10]；二是采用法学研究视角，通过事实归纳和法理条文比对，采用规范研究范式提出土地流转中的农户权益保障措施[11-12]。

已有文献细分了农户的土地权益、流转的满意度、影响因素，并提出相应政策建议，这为本研究奠定了良好的研究基础。但依然有较多改进空间：一是，农业政策学的研究范式中，缺乏法理基础，会造成农户权益保护指向泛化，而法学界的研究缺乏数据支持，相应的政策建议操作性较低；二是，权益保护的测量主要采用单维Likert量表的事后评价，未能进行土地流转前后的期望对比，会造成满意度虚高假象；三是，对权益的保护并没有区分重点，缺乏保护策略的探讨。中共十八届四中全会已明确指出，“重大改革必须于法有据”，那么农户的土地权益保护必然要有法理法律支持。基于此，本文的研究问题有三，一是土地流转行为中，如何从法学和农业政策结合，界定农户土地权益诉求边界？农户的权益是否受损，程度如何？如何做出科学而可行的权益保护应对策略？因此，本文沿着“土地流转—农户土地权益—权益受损测度—保护策略”的依存链，聚焦农户土地权益保护研究，利用调研数据，采用IPA分析将质性和量化研究相结合，准确揭示土地转出农户的权益受损事实，并提出应对策略，以期通过保护农户的权益，提升土地流转农户的满意度，提升国家土地“三权分置”的政策绩效。

二、保护土地转出农户权益的理论分析框架

保护土地流转中农户权益是本研究的一个出发点，但要准确把握保护农户的何种土地权益？土地本身的经济属性、社会属性、生态属性甚至文化属性决定了土地权益主体和权益内容的错配，容易带来农户土地权益过载。因此，有必要再辨析这一概念的内涵与外延。

从法律来看，主要法律法规都对“土地承包经营权”、“土地流转”做了详细规定，但就“农户土地权益”而言，尚未形成一个法律概念。从学界研究看，部分文献中将其当作一个不言自明的概念[12-13]。部分文献根据研究问题，进行了细分(见表1)。概括来看，一是部分学者将其从物权体系内出发，将土地视为农户财产，农户的土地权益包括土地所有权、使用权、收益权和处分权等，每种权能实现都与经济利益密切相关，均以土地为载体，而与身份没有关联，属于典型的财产权[14]，所以土地之于农户的财产性权益明显，这一点也得到农经研究学者的大力支持[15-16]；二是从全域视角就中国制度情景考虑土地之于农民的功能，如经济功能、生存功能和发展功能[12]，特别强调中国农村社会保障体系不健全的条件下，土地之于农户的就业和社会保障功能[17]；从更广泛的意义上，将农户的土地权益划分为财产性权益、政治权益、社会权益等，是一组有机组合的权益束[18]。

造成农户土地权益类型差异的主要根源在于农户成员权的权益边界弹性较大，由此会带来农户的土地权益存在过载情形[14]；进一步探究，则是成员权归属何种集体，集体经济组织还是集体自治组织[19]。从学理看，成员权是一种身份权，基于一定社会身份而对社团法人所有的权利，主要体现在参与社团业务的执行权及表决权[20]，所以不同的集体组织属性，集体成员获得的权益应该清晰有界。但实际村务治理中，基于地缘和村社认同，我们会将成员当作两种集体组织的合集，所以村集体成员获得的权益就是两种组织赋予权益的合集，既包括经济性事项，如承包经营权、宅基地分配权、征地补偿权、集体福利分配权等经济权利，也包括自治性事项，如参与管理权、投票权、选举与被选举权等民主管理权利[21]。依我国《农村土地承包法》第5条规定，土地承包权是指农村集体经济组织成员依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的一种资格；这就明晰了土地承包权是经济性事项，土地承包经营权或经营权的流转，应该保护的是农户经济性事项。如土地上的经济性收入(农业经营)、国家福利(农业补贴)以及农户劳作(就业)机会。这里回答了本文的第一个问题，界定了土地转出农户的权益内涵，避免农户土地权益泛化或过载现象。

三、研究设计

(一)研究方法

IPA(Importance-Performance Analysis)分析法由Martilla等于1977年提出[24]，评价汽车经销商的绩效，理论清晰、操作便捷、成本较低，因此广泛应用于服务性行业，主要包括服务满意度、地区竞争力、以及旅游地综合评价[25]。它以受访者对各项指标从“重要性—实效性”两个维度报告分值，如果关注的是满意度，则将实效性换成满意度，然后，以重要性均值和满意度均值的交点为坐标原点，重要性为纵轴，实效性为横轴，将平面空间分成四个部分(见图1)。第I象限是为高/高区域，即重要性高、表现满意度也高，相应的对策为继续保持(keep up the good work)；第II象限是高低区域，即重要性高，但表现差，相应的改进措施聚焦在这里，未来需要重点改进(concentrate here)；第III象限是低低区域，即满意度低，但重要性也低，建议列入低优先事项(low priority)缓慢改进；第IV象限为低/高区域，即重要性低、满意度高，相应的建议是在此不要投入过多的精力(possible overkill)，顺其自然。

表1 农户土地权益的细分

图1 IPA分析法

土地管理领域中，甘臣林区别了土地流转中的“整体满意、期望满意与理性满意”[26]，说明IPA方法在土地流转的研究中具有适用性。基于此，本文将采用IPA分析法，探索土地转出农户的权益保护满意度，并提出应对策略，既是方法应用的拓展，又丰富了土地流转过程中农户权益保护的理论框架。

(二)指标设计

前述文献梳理已经证明，土地流转行为中，农户的权益指向主要是土地的财产性权益。厘清保护内容之后，仍有必要就“权益”的内涵做一质性辨析，才能准确构建农户土地财产性权益的指标体系。

《现代汉语分类大词典》上规定“权益”是指公民或法人依法享受的、不容侵犯的权利和利益。从法理层面辨析，权益可以分解为“权”和“益”，“权”主要是指政治权利和民主权利，“益”则偏重于经济利益或物质利益，从两者关系看，“权”是实现“益”的路径或保障，“益”的内容决定“权”的维度[27]；那么，土地流转中要保护的就是流转后的经济性收益和实现收益应拥有的权利。田先红在土地产权配置中，也提出“产权不仅是一组权利的界定，还是一束权利的实践过程”[28]，如美国政策学者Allison认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的政策执行”[29]。由此，可以界定农户的土地权益应包含两个部分：一是，土地流转后的财产性收益；二是，获得此收益过程中应有的权能，包括流转前和流转后，特别是流转后的权利，因为有权利必然有救济，这是权利制度的重要组成[30]。在土地财产性权益文献梳理的基础上，结合调研材料和课题组讨论，农户的土地权益分为四个部分(见表2)：(1)地租收益。与土地流转收益直接相关的，如价格水平、支付等；(2)相关性收益。因土地转出后的相关性收益，但并不必然反映在地租之中，如国家补贴，合理的纠纷赔付等；(3)流转前权利。在签订土地流转合同之前应该拥有的一些权利，如知情权、参与权等；(4)流转后权利。主要是合同执行过程中，由于信息不对称产生的道德风险，所以要赋予农户地力恢复权、生态保育权、纠纷调解权等；最终形成14个因子构成的农户土地权益评价体系。在分析方法上，每个指标均采用Likert五点量表测度：如重要性程度，每个观察指标都采用从“1”到“5”，对应的重要性程度为“非常不重要”到“非常重要”，满意程度从“非常不满意”到“非常满意”。

为了更充分地了解每一个模块的综合值，文中又设置了“土地流转权益总体性评价”：主要是对土地收益价格公平、相关性收益合理、流转前充分尊重农户、流转后拥有土地控制权。依然采用Likert五点量表测量，从“1”到“5”，对应着“非常不满意”到“非常满意”。

表2 土地转出农户的权益保护体系

(三)数据获取

本文使用的数据来自国家社科基金重大项目(NO.15ZDA023)调研获得。调研方法采用分层等距抽样、样本访谈和会议座谈三种方式。分层标准中，根据“农业资源禀赋、区域经济发展和33个土地流转试点区”分出样本区县，再从区县中，根据收入水平、流转比率确定样本村，最后从村民花名册中选出土地转出户，每三户中抽取一户，如果这一户当时不在，则通过临近农户替代。调研分两个阶段，第一阶段是2016年10月在扬州、重庆、贵阳三个地区试调，根据搜集的80份数据修正后确定最终问卷；第二阶段是正式调研，2016年11-12月，主要在东部省份开展；2017年3-8月，项目首席专家和子课题负责人带队亲自下乡入户调研，最后数据涉及全国11个省(含直辖市)，21个市，35个县(含有区)，76个乡镇，121个村；数据获取方式主要包括土地转出农户的结构式问卷访谈，村级负责人的访谈，以及当地区县级农业部门负责人的会议座谈。这一调研方式，能够多层次反映与反馈农户权益的诉求，增加研究结论的现实解释力。收回的数据经过三轮复核后确定有效问卷，如表3所示，发放1500份问卷，最终获得有效问卷1030份，样本区域占比合理，能够较好地反映土地流转实际情况，为研究提供了可靠的数据支持。

通过SPSS24.0对问卷的信度和效度检验。结果显示，Cronbach’α系数在0.706-0.823之间，均大于0.700，表明内部一致性良好；组合信度采用CR值检验，所有变量的CR值在0.641-0.753之间，均高于门槛值0.600；表现出良好的信度；效度检验主要采用AVE值和因子载荷值来衡量，也均通过检验，篇幅所限，从略。

四、IPA分析结果

(一)土地转出农户权益满意度总体评价

首先对土地转出农户的整体满意度分析(见表4)，统计结果显示：总体满意度达到59%，不是十分满意，应该存在权益受损现象。在四个模块中，对“相关性收益”评价最高，满意度为73%，主要是因为土地转出后，农业综合补贴依然发放到农户手中；“土地收益”评价良好，满意度达到60.2%，调研数据显示，土地流转均价达到11107元/hm2，略高于杜挺(2018)测算的全国均值(9537.58元/hm2)但具有可比性[31]，说明样本代表性良好。调研中，62%的农户评价土地转出租金合理，与此对应的是，79%的业主评价租金偏高。流转权利的两个模块中，流转前权利，农户评价良好，满意度为69.2%，相反，流转后农户权利满意度却只有51.2%，其中“非常不同意”的占比最高，达到32%；造成这一强烈反差，可能有两点原因：一是，国家政策偏倚与土地流转前的管理，如“坚持尊重农民流转意愿”、“签订合同”等；而关于流转后的管理，却少有提及；二是，土地转出后，业主和农户之间的信息不对称产生了败德行为，导致农户发现受损时，事后维权成本极高，即便维权顺利也并非能够挽回损失。学理上分析，国家生态文明建设的战略实施引致农户的生态理性逐步凸显，或者农户对土地的非经济性依赖通过主张村域公共利益(保护农村生态、土地质量)，凸显承包权权能[32]，但由于这一权益主张缺乏有效的救济制度，所以农户感受到权利受损。

表3 数据获取结果与样本统计性描述(n=1030)

表4 土地流转总体满意度分析

注：土地总体满意度不能采用其余四项构成板块求均值，会产生合成谬误。

(二)农户土地权益因子重要性和满意度排序

农户对土地权益的重要性期望(I)和满意度评价(P)均值计算排序见表5.在14个土地权益指标体系中，重要性指标分值在3.431-4.412之间，均值为3.951，说明农户对土地权益极为看重，但也出现分化与变化，其中重要性排前三的分别是“非法用地拒绝权、地租价格合理、尊重流转意愿”，主要是权利维度，似乎农户对土地流转的关注开始从经济收益转向对土地权利主张拓展，非常关注对土地流转纠纷后救济(排序第五)，可能的学理解释是，中国农户先天的“恋地”偏好，以及由此衍生的农地人格化财产特征较为明显，他们试图通过产权控制意识来表达[32]。

相应分析土地权益满意度分值在2.056-4.116之间，均值3.141，满意度不高，满意度排在前三位的分别是“尊重流转意愿、流转知情权、保留国家农业补贴”，这主要得益于国家在“三农”领域的战略部署和政策制定中，特别强调农民的主体地位，具体到土地流转中，各级政府政策将“尊重农民土地流转意愿”列为土地流转的基本原则。具体执行中，主要通过“开群众会、流转动员会、三次公示”方式，让农户充分知晓流转信息，对于连片流转中，确实有不愿流转的农户，一般通过调地方式解决；流转后，农业综合补贴依然是保留到户的；相反满意度排名倒数三位的分别是“流转纠纷救济权、非农户原因的违约赔付、地力损坏恢复权”，可见土地流转后侵权行为较为严重，初步判断土地流转过程中，“重流转、轻管理”现象较为普遍，并且尚未建立有效的侵权救助机制。

(三) P-I值与配对样本t检验

为了深入分析土地流转前重要性评价和流转后的实际满意度之间是否存在显著差异，本文计算了评价指标体系中的“P-I”值，并对相应结果进行t 检验(见表5)。结果显示，除Q7、Q9外，其余指标体系均存在显著差异。根据“P-I”值的符号可以将结果分为两类：第一类，满意度低于重要性的指标，包括“Y1、Y2、Y5、Y6、Q8、Q10、Q11、Q12、Q13和Q14”十个子项，其中五项指标的差值绝对差值大于1，分别是Y1、Y6、Q12、Q13、Q14五个子项，简而言之，71.42%的农户权益事项存在可能受损，其中50%的受损程度严重；从权益指标内容看，主要是受损后的权益主张和地租价格合理性。第二类，满意度高于重要性的指标，包括Y3、Y4两项指标，且差值均低于1。 所以，基本判断，农户土地转出过程中，依然存在较为明显的权益受损，且受损的权益指向从经济维度向事后权益主张和土地生态方面(Q11、Q12)扩展。

至此，回答了本文提出的第二个问题。

(四)IPA分析结果

构建农户土地权益的IPA分析的步骤如下，根据I的均值3.951，P的均值3.141，以两者均值的交点确定为原点，I为纵轴、P为横轴，绘制出四个象限(见图2)，通过散点图将所有测量指标定位在四个象限中，对应四个象限相应解释如下。

表5 因子差异显著性分析

图2 转出土地农户的土地权益IPA分析

第I象限为继续保持努力区域。该象限所包含的指标重要性和满意度均较高，有五个指标落入其中，分别是Y2、Q7、Q8、Q9、Q10，这是土地流转过程中，农户的土地权益保障较好的区域，但其满意度依然低于重要性，且Y2、Q8、Q10的差异明显，所以，土地流转中依然要注意地租收入的可靠性，农户非常注重“落袋为安”；必须秉持“尊重农户流转意愿”的原则，让转出农户充分参与到土地流转的整个过程，透明化土地流转过程，避免村级组织双重代理人身份带来的越权，更不能以“高地价”为诱导，获得流转率为主的政策绩效。

第II现象为重点改进区。其重要性较高，但满意度较低，有四个指标落在此区域，分别是Y1、Q12、Q13、Q14，这是土地流转中受损严重的权益，需要重点关注。从指标值“P-I”看，Q14差值最大，主要是流转纠纷未得到良好解决。造成这一现象的可能原因有两点：一是，市场不确定性因素增加。以粮价为例，谷物类价格受到2016年政策和市场的双向调节，粮价降幅较大，尤其是玉米，首次试点“市场化收购+补贴”实施的第一年，价格跌幅在20%以上，所以业主经营普遍亏损，租金支付困难；二是，农户不知晓法律和政策。调研发现，52.55%的农户不熟悉法律，38%的农户不熟悉土地流转程序。所以，初步判断，当前的土地流转并非真正的市场，尚不具备相应的价格响应机制。所以，土地流转中的纠纷事项仍较多。因此加强土地流转后的权利救助应该是未来农户权益保护的政策指向。

第III象限是机会区。其重要性和满意度均不高，有3个指标落入该区域，分别是Y5、Y6、Q11，这些可作为次要性指标考虑，但从P-I值来看，满意度依然低于重要性，以优先获取农业内工作而言，一方面，农户并不将此作为重要权益，转出土地的农户多数具备离乡或离土的就业能力，不会将土地转出后的职业选择必然性嵌入到业主的经营规划中；另一方面，经营业主表示，转出土地的农户根本担当不了现代农业发展需要的专业性职业素养；对此，农户也表示理解，年龄大了或者文化程度低，只能就近赚些苦力钱。所以土地流转与农村劳动力转移并不具备必然的因果关系，这点也得到了朱文珏(2018)的研究结论证实；学理原因在于前者是“社会变迁+国家现代农业图景”的需要，后者基本是市场性行为。特别需要说明的是，农村生态保育权(Q11)落入此象限，并不单说明土地生态保育不重要，相反这是国家在农村生态治理有效的体现，如环保部、农业部制定了《畜禽养殖禁养区划定技术指南》；四川崇州地区，如果想成立养殖性合作社，必须流转相应规模的土地消化养殖废弃物。

第IV象限是顺其自然区域。其重要性不高，但满意度高。落入该区域的指标有2个，是Y3、Y4，可以看出：土地流转收入分配上合理，直接支付给农户，也有少量村经济组织在初次流转时向业主收取服务费用，但没有纳入地租计算，费用额度也较低；国家农业综合直补贴依然保留到原土地承包户，每户从几百到千元不等，差距不大，且占农户家庭收入比例较小，从执行情况看，80%的流转合同约定，农业补贴仍然归原承包户。

五、土地转出农户权益保护策略

综合而言，对农户的土地权益保障应该分清层次和主次，保障策略要兼具科学性和可行性。这就要求精准辨识权益保障内容、测度受损情况。根据前述理论阐释和定量刻画，本文给出分层的农户权益保障层级。重点关注的是：地租收益的合理性，土地流转后的纠纷处理、非法用地的拒绝和恢复土地生态；居于其次的是：土地收益的可靠性，农户流转意愿、知晓土地流转事实，参与土地流转；适当考虑的是：转出农户的就业问题，纠纷赔付主张以及农村生态保育；居于最末的是：农业综合补贴和地租收入的分配。其实，这些层次间具有关联性，如土地纠纷可能是基于地租收益问题，缺少非法用地拒绝权导致地力损坏严重，所以保护农户权益的措施应多维联动，据此，这里提出三种联动性的保护策略。

(一)市场机制建设与土地流转服务联动

价格确定和价格管理是市场机制建设的重要内容。在流转定价上，随行就市和双方协商(占比之和为76%)是主要方式，且农户对价格合理性的评价也较高，土地流转的市场定价逐步完善；但在土地流转后的价格管理环节，缺乏反馈机制，地租上行的幻想预期并不能对市场做出反馈，尤其是在国际农产品市场的渗透与国家粮食价格改革市场化进程的双重压力下，地租的上行刚性导致农户和业主博弈难以达成均衡，所以会有“弃耕”、“跑路”现象迸发。建议未来政策导向应加强流转价格管理和市场服务并重，从发布土地流转指导价、评估流转合约、披露业主经营绩效、规范业主竞争秩序等方面着手，在土地确权的基础上，形成以地为管理对象的工作思路，通过服务体系的完善，建立土地流转过程中“定价、晒价与监督”的长效机制。

(二)土地生态保育和土地产出率的考核联动

在生态文明的理念引导下，农户的生态保育意识逐渐增强，在土地流转中即表现为对非法用地和地力破坏行为的拒绝权。目前引导土地流转的政策中，多是以农业生产效率为导向的激励机制，缺乏以生态保育为标准的规制或惩罚机制。如流转大户补贴，四川崇州规定达到流转规模标准，则补贴500元/亩·年，连续补贴3年；其余地区也类似。进一步分析，土地生态破坏具有隐蔽性和不可逆性，如果到了农户可以感知的破坏程度，土地生态可能极难修复了。建议未来政策制定中，根据《土壤污染防治法》和《国家土壤环境监测网农产品产地土壤环境监测工作方案》生态标准，将地力生态考核纳入土地流转和农业经营主体培育政策中，通过生态保育机制促进农业高质量发展，农业的高质量发展也为生态养护提供了经济支持。因此，需要建立土地生态保育和土地产出率联合的考核机制，制定与土地产出率关联的土地生态阈值，借助第三方检测机构公布监测数据，据此确定奖惩标准，不仅能够减少土地流转后的纠纷，保护农户权利，更是农业生态发展、绿色发展的必然选择。

(三)救助渠道拓展与经济补偿落实联动

有权利必然有救济，这是法理学的基本逻辑。救助渠道不畅和农户权益主张意识薄弱形成了负向循环，与任何经济性行为一样，土地流转后由于信息不对称产生的败德行为是造成农户权益受损的要因，最为严重的就是非法用地或弃耕。调研中，废弃的大棚和尚未完工的加工房与绿野田畴极不匹配。虽然国家将土地纠纷纳入农村治理的范畴，但就损失严重的行为，农户仍然无法承担。建议拓宽农户的权利救助渠道，通过服务性中介组织的建立与完善，提升农户权益诉求的公平性。当然即便如此，也依然有诸多损失是农户无法承担的，建议再结合市场机制，转移风险损失，如四川成都推出的“农地租金保险”，巧妙地借力市场力量降低农户损失。

至此，这里回答了本研究的第三个问题。

六、结论与贡献

本文通过法理学和农业政策研究的范式结合，辨析了土地流转过程中权益边界，采用IPA分析法，利用1030份调研数据实证了农户权益受损情况，并提出相应改进策略。研究发现：(1)农户的权益主张从经济维度向权利主张拓展，与已有研究类似，农户土地流转中注重经济收益的同时，开始追求非生产性收益，但与已有研究不同的是，这种非生产性收益，是体现在生态保育方面的意识扩张，而非土地的就业和保障功能；(2)农户的权益受损极为明显。这点与已有研究中关于土地流转满意度较高不同，可能是双维量表的测量更为确切，并且受到损坏的权益中，有一半以上程度较为严重；(3)提出了农户土地权益保护的四个层次和三个维度的联合保护策略，将“市场机制建设与土地流转服务联动、土地生态和土地产出率的考核联动、救助渠道拓展与经济补偿落实联动”，促进土地流转与农户权益保护协同施策。

本研究的主要贡献体现在三个方面。(1)结合法理学的逻辑分析和农业政策学的实证范式，合理地界定了土地流转中的农户权益边界，成员权泛化带来的权益过载现象，有助于提升政策建议的可行性；(2)依据“权”和“益”的辨析，构建了14个指标构成的权益评价体系，采用双维量表测度，能将流转前的权益期望与流转后的满意绩效对比，能够更准确地刻画土地流转权益的受损情况；(3)基于权益保护的四个层次，提出了联动性保护策略，能够避免政策碎片导致的制度实施成本过高甚至矛盾的情况，提出了市场机制建设和流转服务建设的重点，并将土地生态保育纳入政策支持的考核范畴，避免事后地力破坏和生态破坏的不可逆性引发的纠纷，对于已经发生的权利受损事件，则通过救助渠道拓展和保险机制降低农户损失。