土地资源审计所发现问题的研究

顾奋玲 杜冰青

一、引言

土地资源指的是己经被人们所开发利用的或者是在可预见的未来能够被人们利用的土地。它是自然属性和社会属性的统一体，是人类赖以生存与发展的最基础的资源，没有土地就没有人类活动的一切，没有高质量的土地资源就没有高质量的经济发展和人们生活的基础，尤其是在中国这样一个人口众多的大国，国土资源如何保护与合理开发利用尤为重要。

公共部门受托管理自然资源资产的目的是为了满足社会公众需要，由于自然资源资产相对于公共需要的稀缺性，政府及其部门、其他公共部门和组织，必须“负责任”地管理、使用自然资源资产。无论是土地的审批、转让、开发、利用，还是环境保护政策的落实，都需要领导干部的决策。领导干部特别是地方“一把手”的决策对土地资源的管理、使用和保护具有举足轻重的作用，相对应的责任也十分重大。

迄今为止，我国共开展了六次全国性的土地资源专项审计。对历次土地资源审计归纳总结发现，土地资源审计中土地问题突出，其中绝大部分的问题都与领导干部履责不当有关，从审计署网站公布的审计处理结果公告来看，土地资源违规违法案件中可以归于土地资源管理部门领导责任的案件占绝大多数。因此，加强土地资源领导干部责任审计是加强对权力制约和监督的客观需要，也是保护土地资源的必经之路。通过揭示土地资源管理使用中的决策失误、损失浪费和腐败等问题，增强领导干部的责任意识，促进建设责任政府。

二、我国土地资源审计开展情况及特征

（一）土地资源审计开展情况

土地资源审计以优化国土开发利用、保障耕地红线、维护国家利益为目标，以土地征收、供应、复垦以及土地出让收入等相关资金的征收管理使用为审计主线，反映和揭示土地资源管理中存在的机制、体制、政策、管理方面的成效与缺失，揭露和查处土地资源利用中的重大违法违规案件，加强土地资源审计对促进强化土地调控，推动经济发展方式转变具有重要作用。自2002年开始，国家审计署共实施了六次大规模的土地专项审计。2002年对3个城市国土专项资金实施了试点审计；2003年组织对10个城市国有土地使用权出让金的试点审计；2007年开展了对11个省（市）土地开发整理资金及省会城市国有土地使用权出让金的审计调查；2009年和2011年分别对11个省土地资源开展了专项资金审计调查；2014年审计署组织共审计了全国29个省本级、200个市本级和709个县，重点抽查了11.81万宗土地、1万多个农村土地整治项目，新疆、西藏和新疆生产建设兵团也按照要求自行组织开展了土地审计。总的来说，以往历次土地审计都有力地打击了土地违法犯罪行为，促进了土地资金效益和土地管理水平的不断提升，取得了较好的审计成效。

（二）土地资源特征

1. 审计涉及部门的广泛性

国土资源部及县级以上地方人民政府土地行政主管部门和用地单位是审计的主要对象，由于土地资源涉及领域广泛，审计范围还涉及财政、房产、建设、环保、住建、农业、林业等有关部门和项目所在地政府部门。

2.审计时间与涉及地域的不确定性

历次土地专项审计开展的时间并不确定也无规律可循，一般审计涵盖的时间范围是前后两次土地审计的间隔期；另外，土地审计所涉及的地域范围也充满了随机性，审计地点一般采取抽查的方式确定。

3.审计对象逐次增加

随着国家土地政策的出台，土地关注的重点问题也在不断变化。2007年之前将土地专项资金、土地出让金的征收管理与使用作为土地审计重点；随着对土地资源开发整理项目资金投入的比例增加，2007年之后开始将土地资源的开发整理项目资金使用与实施效果作为审计的一项重点工作；2011年政府经济责任审计作为一项审计内容出现在审计任务中。近年来，国家重点关注生态环境的保护与治理， 2014年土地专项审计的对象直指耕地保护和粮食安全问题，重点关注土地资源节约、环境保护、减少土地领域腐败。

4.审计机关审计目标进一步拓展

将六次土地资源专项审计依据审计目标划分成四个阶段，2002年和2003年两次土地资源审计为第一个阶段，这个阶段审计的主要目标是整治财经纪律，提升资金的使用效率；2007年、2009年两次土地资源审计为第二个阶段，这个阶段审计的主要目标是加强对土地资源开发整理项目的管理与监督，促进土地政策的落实；2011年的土地资源审计作为第三个阶段，主要目的是探索从宏观决策的角度评价地区土地资源管理情况；第四个阶段也就是最近一次即2014年的土地资源审计作为资源环境审计的先河，为未来土地资源离任审计拉开序幕。总而言之，土地资源审计目标顺应审计重点的变化而变化，伴随审计内容的扩展而扩展。

5.审计覆盖面逐渐扩大

土地资源专项审计的审计规模从2002年的3个城市发展到2014年29个省，未来有望向国家全覆盖的土地资源专项审计转变，国家对土地资源审计的重视程度在不断加强。

表1 历次土地资源审计公告中涉及该问题的结果汇总

表3 历次土地资源审计公告中涉及此类问题的结果汇总

表4 2009年和2014年的土地资源审计公告中此类问题的结果汇总

鉴于我国人口众多，可利用土地资源日渐贫乏的国情，我国对土地资源的保护从未停止，在开展全国性的土地资源专项审计的同时，国家审计署还会定期或不定期对土地资源进行检查，以期全面了解土地管理方面采取的措施及其取得的成效，揭露和查处土地开发利用征收和使用资金等方面的违法违规问题，维护国有土地资源的安全完整、土地收益的真实合法、保障国家土地资源战略安全。

三、土地资源审计中发现的问题及原因分析

（一）土地资源管理中存在的问题——基于审计署审计结果公告

迄今为止，我国审计署共进行了六次土地专项审计，从六次审计结果公告看，土地资源管理中存在的问题主要涵盖以下方面：

1.国土专项资金与土地出让金征收、管理和使用不当

此类问题在六次土地资源专项审计中均有涉及，而且违规涉及金额在所审计总金额中占比相当重。2002年仅审计的三个城市中，该问题违规金额为67.5亿元；2007年就达到了2303.01亿元；2009年有所减少，为1114.45亿元；2011年该类问题涉及金额175.75亿元,；2014年土地审计时间跨度较大，审计地域范围较广，因此审计的问题也就相应地增多，涉及该类问题的金额达到27048.55亿元。

2.征地补偿安置和被征地农民社会保障政策落实不到位

未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度；征地补偿政策落实不到位、拖欠、出借征地补偿资金、低价补偿或截留挪用农民征地补偿费侵害农民利益等问题突出（表1）。

3.土地出让管理中违规现象严重

违规协议出让或违反招拍挂制度供地；通过事先确定土地使用者和土地价格、设置排他性条件等方式协议出让经营性用地；向禁止占用耕地的“主题公园”、低密度住宅项目供应耕地；开发区圈地狂潮（表2）。

4.土地储备贷款风险和违规使用问题突出

土地储备贷款抵押物不实；土地储备机构贷款金额过大而还贷能力不足；土地储备贷款被挪作他用。2007年审计发现，一些城市的土地储备机构将主要以贷款方式取得的土地储备资金共142.36亿元用于股权投资、出借和市政设施建设等。

5.土地整治项目落实不到位

土地整治项目不合格、耕地质量不达标或撂荒；违规、超计划或超规划审批建设用地；挤占、挪用土地整治资金等问题（表3）。

6.违规乱占耕地、虚增耕地问题严重

基本农田面积低于考核目标，划定非耕地为基本农田；虚增耕地、耕地质量不达标（表4）。

审计发现的这六大类土地管理中存在的问题，无论是土地专项资金的征收管理与使用，还是土地资源开发与保护，领导干部的所作所为在其中都会产生重要的影响。领导干部职责缺失或是滥用职权的直接后果就是国土资源的流失与,土地腐败。另外从土地问题涉及金额来看，也呈现上升的趋势，所造成的危害也越来越严重，因此对领导干部履职的审查与监督迫在眉睫。

（二）土地资源管理中存在问题的原因分析——基于审计处理结果公告

对2003年-2017年审计署网站上公布的15个审计处理结果公告整理发现，涉嫌违规违法处理案件达到478起，其中涉及土地资源的案件有42起，占比8.76%。在42起土地案件当中，有35起可以归因于领导干部个人的责任，占比高达83.3%，领导干部滥用职权谋取私利造成国土资源流失的现象相当严重。其中涉及的领导干部级别错综复杂，上至省部级领导，下至普通科员，可以说土地腐败问题基本上已经在领导干部中间实现了全覆盖。另外，由于土地问题的复杂性，土地资源涉案部门不仅仅只限于国土资源部这种专门的土地管理部门，林业局、财政部、税务部门、村镇政府等都有可能利用职权从土地问题中谋取利益。各部门领导之间相互勾结，滥用职权、违规操作、贪污受贿等都给国土资源造成了极大的危害。由此，可以从领导干部履责不当的角度来具体分析土地问题频发的原因。

1.对领导干部责任界定不清

土地资源涉及的领域复杂，土地问题涉及的人员众多，领导人员责任的界定就显得尤为重要。但是在实践工作中存在很多的问题，首先，党政领导干部职责范围不同，执政方式不一；其二，集体决策，责任扩散，难以确定单一主体或主要责任主体；其三，任职时间不同步，前后任领导干部责任难以划分，这些都是领导干部责任的界定比较困难的原因。对领导干部责任界定不清，无法对领导干部准确定责，从而土地腐败问题也变得越来越严重。2006年至2011年，河北省国土资源厅违规批准原所属河北省永兴房地产开发公司的26个耕地开垦项目，并帮助该公司通过转让耕地占补平衡指标，获取巨额不正当利益。该案例涉嫌人员55人，55人的责任如何界定是一个至关重要的问题，问题归责不清，处罚未免有失偏驳，从而也不利于问题的解决。

2.领导干部“内控”工作不到位

土地资源在管理和使用过程中存在很多的风险，包括环境风险和经济风险，土地资源管理部门因自身能力受限不能及时识别并采取措施防范风险，只会让土地问题进一步加剧，从而产生更大的危害，也为后期的治理带来更大的难度。领导干部自身专业素质的高低直接决定了土地政策的制定与执行以及对相关问题的整改情况。审计处理结果中发现，在42起查处的土地问题中，有13项是属于领导干部“内控工作不到位，占比达到31%，其中比较严重的有两起。”2000年至2014年，四川、黑龙江、重庆、辽宁、宁夏等地10个部门单位有关公职人员在工程建设、征地拆迁、土地整理等工作中，因自身能力和态度问题造成国土资金被骗等问题。2013年，淄博市高新技术产业开发区规划建设土地局在城市棚户区财政补助资金发放中，对申请资料审核把关不严，被南石和魏家2个社区骗取棚改资金。土地资源内部管理系统不完善，领导干部自身素质不达标、态度不端正成为土地案件发生的温床。

3.领导干部环境责任意识薄弱

土地收入是地方财政的一个重要的来源，以牺牲环境来达到追求政绩的目的屡见不鲜。在以往土地审计中，为招商引资违规审批土地的案例比比皆是。2011年—2012年，大庆市政府在推动大庆石油管理局与民营企业“以土地换项目”过程中，违规以毛地、负地价等方式出让土地，导致国有权益损失。2013年，李贵平、廖晓波等人在处置赤水市天竹纸业有限公司原工业用地过程中，忽视纸业属于污染管制行业，违规决策返还土地出让收入，造成国土资源流失和环境污染问题严峻。

4.对违规违法人员处罚力度弱

从审计署公告违规案件的处理结果上看，将违法违规案件移送处理之后，对涉案领导干部进行处罚，首当其冲没收涉案财产，对相关损失进行赔偿，尽量减少案件造成的损害。另外，按照案件的恶劣程度，当事人承担一定的行政处分或是刑事处罚，行政处分主要包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职、党纪政纪处分。情节严重的将接受刑事处罚。2002年至2005年，原资兴市国土局局长陈志强等人指使资兴市国土资源局、财政局，通过虚构工程项目、伪造资料等方式，骗取该市万亩良田土地开发整理资金1374万元，没收其受贿款757131元、1000美元上缴国库，以滥用职权罪和受贿罪，合并判处陈志强有期徒刑3年。涉案金额达千万之多，仅获3年有期徒刑，不免让人质疑，这样的惩罚力度未免过轻，违规成本低。当然这并不是个案，重案轻罚的现象在审计处理结果公告中比比皆是。据统计，目前为止，最长的有期徒刑为15年。很明显，如果因违法违规带来的利要大于接受的惩处，那么这样的惩罚力度并不能从根本上对涉案人员以及其他领导干部起到任何的惩戒作用。

四、加强土地资源管理——开展领导干部责任审计

近年来，为适应我国全面依法治国和全面从严治党的方针政策，我国现代审计制度不断创新，责任审计应运而生，且重要程度日益加深。2014年7月由中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，其中对领导干部经济责任审计概念作了明确界定：经济责任审计，是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为”。该《实施细则》不仅对领导干部经济责任审计的审计客体和审计对象做了相关说明，同时也强调了自然资源以及生态环境的开发利用与保护也要成为领导干部经济责任审计的内容之一。

十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对自然资源资产的保护做了相关规定:“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”因此，对领导干部进行责任审计不仅仅只关注财政管理等问题，也更加关注领导干部在任期间以及离任时对资源环境保护职能的履行。随着环境问题的进一步恶化，对我国领导干部辖区内环境的破坏以及资源的浪费等情况进行追责问责是目前审计工作发展的一个重要方向。土地资源管理亦是如此，开展领导干部任前、任中、离任责任审计成为现代审计的一项重点内容。目前开展领导干部土地资源责任审计中，着重要解决下述几方面问题。

（一）领导干部责任界定

在土地资源审计工作中领导干部责任的界定是一个复杂且有难度的过程，在这个过程中不仅需要审计人员的努力，更需要被审计人员的配合。在责任界定的审计取证阶段，通过审查土地资源部门领导干部签署的相关决定、会议记录以及职责分工等文件来获取书面证据或是口头证据，然后结合收集的证据核实总结领导干部的业绩、查清领导干部在履行职责中存在的主要问题，最后参考经济责任审计的责任界定方法，界定直接责任、间接责任；领导责任、主管责任等相关责任的类型，即领导干部在判断土地资源重大决策的部署执行情况、相关决策失误带来的危害程度、违规审批土地资源、为招商引资低价出让土地、领导干部贪污受贿等违法违纪问题、内部控制制度建设是否有效，内部经济管理是否规范等方面的责任。

（二）问责主体多元化、加快建立联席会议制度

土地审计揭露的土地问题复杂且严重，不仅涉及土地专项资金的管理与使用，而且涉及土地资源环境的节约与保护，这就需要审计主体对领导干部全方位的问责。但是，根据目前我国党委职责划分的现状来看，我国环境监管、环保项目资金管理、纪律管理、干部管理、审计监督权分散在各个不同部门，审计机关作为单一的审计主体显然已经不能满足责任审计的需要，因此对领导干部进行土地资源的审计需要多个部门的协助，加快建立联席会议制度。将多元问责主体与问责体系相结合，土地资源环境审计报告交由环境监管部门，对相关责任人依法予以追究；土地资源审计中的经济责任则交由纪检监察机关依纪依法查处；组织部门则将审计结果作为衡量、考核、聘任、晋升的依据来源；审计机关要严格履行自己的职责，对涉嫌违纪违法的领导干部予以揭露与处罚；新闻媒体作为一种外部监督力量，将土地资源领导干部问责结果定期对外公布，以便随时接受民众监督。这样多部门协同配合，共同完善土地资源领导干部问责体系，既提高了审计效率又完善了土地资源管理。

（三）加快完善土地资源管理部门“内控”建设

对土地资源相关部门内部控制的设计和执行情况进行调查和测评，判断其内部控制是否健全合理，并对其有效性作出评价。提高领导干部自身的素质，对主动识别和防范风险、完善“内控”建设起到一定的积极作用。对土地资源管理部门进行内控测评，可以按照内部控制五要素来进行。首先，控制环境测评。主要测评土地资源管理部门相关领导干部对内部控制制度的态度和认识以及采取的措施。第二，风险评估测评。加强土地资源管理面临很多的风险，环境风险、经济风险等等，因此要测评土地资源管理部门是否已经识别风险，并已采取相应的防范措施。第三，控制活动测评。测评土地资源管理部门采取的控制活动是否能够实现内部控制的作用。第四，信息与沟通测评。测评领导干部的决策等是否能够清晰地在部门内以及部门外传达。第五，监督测评。即测评土地资源管理部门在制定内部控制之后是否对此进行了持续的监督，以确保得以执行。完善的内部控制制度，将土地问题扼杀在问题源头，从土地资源管理部门自身的角度真正做到“自我完善”。

（四）加强审计结果运用、加大领导干部追责力度。

审计结果是对土地资源审计情况最直接的反应，通过加强审计结果的运用，引起相关部门的足够重视，减少问题发生的频率，从而实现开展土地资源审计的意义。审计结果的利用同样需要多个部门的协同配合，监管部门、纪检部门以及审计部门要达成共识。要进一步完善相关法律法规，加大对土地资源违规违法的处罚力度，审计部门可以将审计报告交由监管部门，或者直接对涉嫌违规违法人员进行惩罚与追究责任，或者由具体的处理部门在处理案件的过程中，将处理的结果随时向审计机关进行通报，以便将审计结果落到实处，加大对领导干部责任的追究力度，使处理结果真正能够起到警示警戒相关人员的作用，真正做到审计有结论，结论可使用、使用有效果。

五、结语

土地资源是关系国计民生的重要资源，因而，土地资源的保护与利用一直是国家重点关注的领域。本文通过对国家审计机关近年来历次土地资源审计内容与问题的梳理，发现领导干部履职不当是土地资源问题屡禁不止的重要原因。领导干部作为土地资源政策的制定者、执行者以及土地资源的管理者，加强对其责任的规范与监督是解决土地资源问题、完善土地资源管理的一个重要举措。因此，开展领导干部土地资源责任审计作为现代审计制度的重要内容，在规范和监督领导干部履责，加强干部问责机制建设、促进土地资源的规范高效利用将会发挥越来越重要的作用。

本文为国家社科基金重大项目（项目号：15ZDB160）阶段性成果