中国农村妇女土地权益维护困境及协同治理模式探究

韩文静，张正峰

（1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2.香港城市大学人文与社会科学学院，香港 999077）

1 引言

随着城镇化进程对农村传统家庭劳动力分工模式的冲击，农业女性化已成为中国农村存在的客观现实，农村发展离不开作为主要劳动力的农村女性。土地不仅是农村妇女的主要经济来源，更直接影响其子女供养、养老保障、政治参与等各方面[1]。维护农村妇女的土地权益对促进妇女发展，提升农村劳动力水平，实现农村经济增长潜力有重要意义。农村妇女土地权益是妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等各项权利的总称（参见《中华人民共和国妇女权益保障法》第32 条）。全国妇联调查数据表明，自2000年以来，农村妇女土地权益投诉案件逐年上升，群体性上访事件频繁出现，引发了社会多重矛盾[2]。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》首次设专章规划“促进妇女全面发展”，强调要“保障农村妇女土地权益，提高妇女参与决策管理水平”。可以说，维护农村妇女土地权益是当前中国农村基层治理中的热点和难点问题之一。

然而，鉴于农村非正式制度约束的复杂性和多样性，相较于男性，农村妇女对她们土地的实际支配和控制权还面临着来自制度、法律、文化等方面的多重威胁，土地产权长期处于高风险、不稳定状态，土地权益易受侵害。基于此，探索农村妇女土地权益的维护之道对落实男女平等基本国策、保障妇女基本权利有重要意义。事实上，在中国长久以来的城乡二元体制下，农村妇女土地权益的维护面临着三大治理主体——乡镇政府、村级组织、农村妇女治理失灵的现实困境，亟需构建多元参与、规则一致、自组织间相互协作的网络治理结构。

农村妇女的土地权益问题一直以来备受国外学者关注。拥有完整清晰且持续稳定的土地产权已被国外学者们证明在提高妇女家庭地位[3-4]、促进妇女赋权及子女发展[5-7]、改善农业生产效率[8-10]等方面有重要作用。近年来，农村妇女土地权益问题逐渐受到国内学术界关注。国内学者们已从理论层面对农村妇女土地权益受侵的表现、原因、维护机制等方面进行了较为全面的解读。在农村妇女土地权益问题的治理研究方面，完善现有法律[1，11-12]、强化集体土地物权属性[13-14]、强化妇女土地财产权主体地位[15-17]、强化政府对村规村约的监督[14，16]、提高农村妇女土地维权的自觉性[1，18]、促进农村土地市场发育[19]等被学者们认为是有效维护农村妇女土地权益的方式，但尚未有学者从治理结构系统剖析维护农村妇女土地权益的实现路径。本文结合现实经验分析农村妇女土地权益受侵害的多重因素，剖析当前中国农村基层治理结构下，各主体在维护农村妇女土地权益过程中面临的治理困境，并尝试利用协同治理理论探究农村妇女土地权益问题治理模式，以为决策主体构建农村妇女土地权益问题治理结构提供借鉴。

2 农村妇女土地权益易受侵害的因素

一直以来，农村妇女的土地承包经营权受到来自国家、集体、家庭以及乡土文化等方面因素的多重干预，与农村男性相比，农村妇女的土地权益很容易受到侵害。就现实而言，加剧中国农村妇女土地权益受侵害现象的因素包括以下几种。

2.1 制度因素

这是由中国农村所实行的村民自治体制所决定的。在村民自治制度框架下，农村土地承包经营权分配及管理都属农村公共事务，土地产权制度的具体安排决策权在村集体。事实上，“村规村约”在村民社会中更有威信效力，其实际影响力甚至会超过国家正式法律和政策。基于产权安排的土地承包经营、入股分红、征收补偿分配等均属村民自治的内部事务，在具体制度的制定时，决策主体通常会忽视农村成员的非均质性，忽视“村规村约”与宪法及其他法律法规的衔接关系而做出侵害农村妇女土地权益的决议，比如，在集体成员资格的认定上，有些地方会把外村嫁入的“新媳妇”、嫁入外村的“出嫁女”、“丧偶女”等排除在集体成员之外。同时，基层政府对村民委员会的自治权缺乏有效约束监督，“村规村约”中对农村妇女土地权益歧视规则的制定也难以得到有效遏制[20]。

2.2 法律因素

在农村土地集体所有的制度框架下，决定农村妇女是否享有受保护的土地权益之关键在于该妇女是否具有集体成员身份。然而，现有法律在最初设计时没有充分考虑婚嫁状态流动等现实条件对妇女土地产权的影响。以土地承包经营权来说，承包合同签订以“户”为单位，所登记的权利人通常为男性户主，农村妇女因而极易因婚嫁关系产生户籍变动而失去土地。按《土地管理法》规定，农村土地属集体所有；按《农村土地承包法》规定，妇女可享受其名下的承包地和宅基地权益。由于法律条文中的“集体”“其名下”界定不清晰，妇女作为集体成员的法律地位并未明确。除了缺乏社会性别视角外，现有法律文本还存在条文笼统、法规间矛盾冲突较多等问题[4]，无法有效解决现实问题。

2.3 政策因素

国家实行 “增人不增地，减人不减地”土地调整规则与土地承包期延长30年的长期化政策的目的在于稳定农民长期预期，促进农地的规模化经营，加速农村土地市场的发育，但却忽略了其对农村妇女土地产权安全所产生的隐性威胁。农村妇女受婚嫁状态影响，相比于男性，是家庭与村庄间流动性更强的群体。在承包期内“增人不增地，减人不减地”的政策约束下，在随婚姻关系发生户籍流动后，多数农村妇女不会分到新的承包地与宅基地，土地长期化政策无疑加剧了农村妇女的失地风险。

2.4 文化习俗因素

在农村，非正式制度安排由于内在的传统性和历史沉淀性[21]，可作为文化的一部分以抽象方式影响和制约土地正式制度的运行，主要表现形式为传统习俗、道德约束与意识形态等。中国长期传统农业社会形成的传统农村文化过分贬低了女性价值，形成了以男性为本位的宗法制。由其衍生出的“从夫居”婚姻习俗正是导致很多出嫁妇女及其子女长期无地的重要原因。农村妇女“从夫居”后，家庭成员承包的土地大多记录在户主（男方）名下，妇女对土地没有支配权。一旦婚姻关系破裂，以家庭为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体收益等家庭财产的分割非常不利于农村妇女[14]。

2.5 妇女自身制约因素

中国农村妇女普遍民主意识不高，权利意识淡薄，受教育水平较低。在乡村男权社会中，妇女受传统伦理道德、风俗习惯等影响，参政意识不强，在农村社会权力结构中一直处于被边缘化的地位。村集体在进行土地产权制度安排时，农村妇女没有足够的参与权与话语权。当她们的土地权益受到侵害时，囿于知识、资源水平有限，不能有效参与维权行动。

3 维护农村妇女土地权益所面临的治理困境

前述可知，农村妇女土地权益易受侵害既有法规政策条文及其衔接、执行等正式制度安排层面的原因，亦受农村传统观念和风俗习惯等非正式因素影响。显然，在维护农村妇女土地权益时，当前中国基层治理体系及土地制度安排下，依靠单一主体无法突破非正式制度约束带来的现实治理困境。因此，中国农村妇女土地权益维护体系的搭建过程应被视为一项多元主体参与的集体行动。然而，在维护农村妇女土地权益的治理过程中，中国长期以来的二元结构治理导致农村发展不充分，基层治理能力有限，治理过程中面临着三大主体——乡镇政府、村级组织、农村妇女治理失灵的现实困境。

3.1 政府治理缺位

在中国长期的传统小农社会发展中，农村主要依靠社会内在的力量进行自我治理[22]。1978年，家庭联产承包责任制的推行冲击了 “三级所有、队为基础”的人民公社体制，人民公社组织解体后，乡镇政府逐渐退出农村公共事务管理，村民自治体制登上历史舞台。

虽然村民自治一定程度上激发了中国广大农村群众的积极性与创造性，改善了农村的精神面貌，但农村基层的“乡（镇）——村”治理结构事实上仍延续了国家政体系的运行逻辑，抑制了乡村治理的内生动力，村级组织和村民的积极性无法充分发挥[23]。自村民自治体制正式实施以来，乡镇政府在村民自治实践中亦运行着矛盾的治理逻辑：一方面，随着乡镇政府事权分离、职能弱化，从制度逻辑上不再成为农村公共事务治理的第一主体；另一方面，乡镇政府作为国家政权系统的最基层单位，为提高农村自主治理能力和民主化程度，从功能性上又必须加强对乡村的行政控制与监督引导。目前来说，农村妇女土地权益问题的治理事务当属村民自治的管理范围。然而，依据《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律法规中对维护农村妇女土地权益的相关规定，在法律执行与政策制定的过程中，地方政府又需在维护农村妇女土地权益中承担着法律保障责任。但是，现行法律条文并未明确基层政府为农村妇女土地权益提供法律保障的具体方式，基层政府因而在农村妇女土地权益问题治理中表现出普遍缺位现象。

3.2 村级组织治理失位

在村民自治系统中，具备公共事务治理能力的村级组织包括村级党组织及村级政权组织。中国现行《村民委员会组织法》规定，村党组织领导支持村民委员会行使职权，村委会工作在乡镇人民政府的指导下进行。虽然现有法律明确了村民自治的村庄内部公共事务治理地位，划定了“乡治”与“村治”各自的运作空间，但在具体农村公共事务治理中，由于村民自治制度设计中的很多条文缺乏实践可操作性，且在制裁及监督机制的设置上空泛，乡镇管理与村民自治之间存在权力界限不清、职责不明的情况，往往使村级组织在公共事务治理中暴露 “附属行政化”或“过度自治化”问题。具体到农村妇女土地产权安排的规则制定时，村集体很容易因忽视农村妇女主体地位而在“村规村约”的制定中纳入歧视规则，作为具体制度安排的决策主体在维护农村妇女土地权益过程中表现出失位现象。

除了村决策主体外，以妇代会为代表的村妇联组织往往也不能在维护农村妇女土地权益中发挥其社会职能。村妇联组织是代表农村妇女参与村务决策，帮助妇女表达与实现自己利益，发挥民主参与、管理及主监督作用的党群组织。但现实中，农村妇女对妇联在村级治理中的作用认同度不高[24]，农村妇联组织难以满足农村妇女日益多样化与复杂化的需求。以新一轮土地承包经营权确权登记工作的开展为例，为了切实保证农村妇女在登记册及土地承包经营权证书上的共有人身份，基层妇联组织应发挥其代表及维护妇女土地权益的职能，参与登记实施方案的制定及工作督导检查等工作。但在实践过程中，很多地方基层妇联组织没有认识到土地确权颁证在应对农村妇女土地产权风险中所发挥的重要作用，也没有加入到乡镇政府牵头成立的农村工作领导小组中来。

3.3 农村妇女治理“失语”

虽然村民自治制度及相关法律赋予了农村妇女的自治权利，明确了其在村庄公共事务治理中的与男性平等的地位，但农村妇女普遍对自己作为治理主体的认知不足，通过参与公共组织来影响村庄事务决策的积极性不高，在村庄自治中的影响力很低。在中国农村男性本位的传统性别观念影响下，农村妇女普遍对自己作为权益主体的认知不足，自我价值实现动力不足，对村委会选举、“村规村约”制定、执行监督等村民自治中的公共事务治理环节往往表现出漠视。同时，农村妇女普遍受教育程度较低，当土地权益受到侵害时，作为权益主体的农村妇女常常处于弱势地位，应对风险能力不足，不能运用法律手段来维权，很难参与到村庄治理体系中来。

4 协同治理：维护农村妇女土地权益问题的理论模型

由上述分析可知，在中国基层政府治理缺位与农村政治秩序失范的背景下，政府、村组织、农村妇女所面临的治理困境无法通过单一主体来突破，为发挥正式制度的权威性与规范性，以及非正式规范约束在法规政策实施层面低行政成本且有效约束组织成员行为的优势，亟待构建多元主体参与的协同治理框架来最大范围地调动社会资源，发挥各主体的协同作用。

协同治理理论的出现为创新农村治理体制、解决农村妇女土地权益问题提供了新思路。协同治理是指公共事务管理主体，包括政府部门、非政府部门或公民之间通过开展协同合作，把治理系统中相互间原本无规则、无秩序的要素，运用公共权威、管理规则等治理手段使治理系统中各要素形成具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，以实现管理公共事务目标的活动过程[25]。协同治理理论作为公共治理领域的一种新兴理论，自中共十八大提出探索多元协同互动的基层社会治理模式以来，学者们对该理论于农村基层治理领域的应用已了一定探讨。比如，李增元等总结了三个全国社区治理和服务创新实验区的基层实践探索经验，认为基于协同治理体系的“政社互动”模式、“社团化治理”模式、“治理体系及治理流程再造”模式均可为推动农村社区治理现代化提供有益经验[26]；张树旺等从诊断网格化管理用于基层社会治理所产生的问题出发，探讨了多元协同治理的实现路径[27]；刘建生等则以江西省安福县广丘村为例，将协同治理理论拓展应用到了空心村治理实践中[28]。本文尝试以协同治理理论来探究农村妇女土地权益问题的治理模式，为决策单位建构多元主体的协同治理框架提供借鉴。

4.1 协同治理主体

多元化的治理主体应是实现协同治理的前提。在治理结构上，政府、村组织及农村妇女在治理结构中都需拥有必要的权力、能力和责任，从而形成权力与责任对等的多元治理结构。由于各主体掌握不同的社会资源，其价值判断与利益需求亦不同，各参与主体需共同遵守集体行动规则进行协商合作与资源交换，以实现各子系统的协同治理。

在维护农村妇女土地权益的治理网络结构中，由于政府能力受到合法性限制，村级组织应被视为协同治理的主导主体。政府掌握着无可替代的权力资源，在确定集体行动规则、引导形成一致的治理目标方面起着决定性作用。在土地分配、调整或补偿收益分红等公共事务的执行过程中，还存在着规则制定透明度差、执行过程缺乏协商、缺乏有效监督等问题，为提升协同治理的民主化程度，农村妇女应以主张民主权利，维护自身土地权益为目标，发挥微观参与主体的作用。此外，大众传媒在风险治理结构中可以发挥独特作用，其宣传督导的扩散力量不可替代，通过对治理过程及治理结果进行监督，对村组织或政府的违法治理手段进行舆论压制，以避免群体性冲突事件的发生。

图1 农村妇女土地权益问题协同治理主体及目标Fig.1 The governance subjects and objectives of rural women’s land property rights

4.2 协同治理程序

协同治理程序可被视为各行为主体都认可的行动规则的制定与执行过程。学者ANSELL和GASH通过对137个来自不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”，提出了SFIC模型，为协同治理程序的构建提供了经典演绎框架[29]。

在SFIC模型中，协同治理程序由起始条件S（Starting Conditions）、催化领导F（Facilitative Leadership）、制度设计I（Institutional Design）、协同过程C（Collaborative Process）4个关键变量组成。其中，协同过程被视为协同治理程序的核心变量，对协同治理结果影响最大。起始条件表示协同治理开始前信任、冲突及社会资本的初始水平；制度设计即协同过程中所设定的基本规则；催化领导为协作过程提供必要的调解和便利，对制定基本规则、建立信任、促进对话、探索共同利益至关重要。

图2 基于SFIC模型的协同治理过程演绎框架Tab.2 The deductive framework for collaborative governance process based on SFIC model

初始条件水平决定了参与主体间信任程度。在农村妇女土地权益问题的治理网络结构中，政府、村组织、农村妇女及大众媒体间所拥有的权力与资源是不对等的，这种不对等会降低治理主体间的信任程度及处于劣势地位主体的投入热情，进而影响治理效率与治理结果。为让各主体能自愿参与协同治理过程，了解各方的治理动机及其激励因素是必要的，只有当各主体意识到与其他主体是高度相互依赖的关系时，协同治理才会起作用。此外，各主体间存在的合作或纠纷史会对协同进程产生较大影响，一般来说，若各主体之前有过较成功的合作经历，彼此间会更容易建立信任关系，促进协同治理进程，反之亦然。

4.3 协同治理机制

通过基于SFIC模型的协同治理程序分析可知，信任机制是实现协同治理的维持机制，激励机制、监督机制、利益调解及表达机制对取得良好的治理效果亦十分重要。

（1）信任机制。显然，信任关系是协同治理过程的起点。农村妇女土地权益问题治理的系统情境在农村，农村信任关系是建立在地缘、血缘等为核心的“熟人社会”关系基础上的，制度化的信任机制反而会造成信任断裂。因此，如何建立政府、村组织及妇女个体间的有效信任机制成为重要环节。一方面，政府具备足够的治理权威与公信力，以确保治理系统的基准信任水平，为各参与主体间，特别是村集体与农村妇女间信任关系的建立提供制度与政策保障。村组织则需要在现行法律框架内设定基于性别平等的土地分配、调整及收益规则，利用地缘、血缘纽带引导农村妇女参与沟通、监督等治理环节，促进彼此间信任关系的建立。此外，提高农村妇女的治理地位对提升她们参与治理的热情程度、表达个人利益、维护土地权益也十分重要。因此，在制度上明确农村妇女主体治理地位的同时，开展必要的普法宣传与教育培训也意义重大。

（2）激励机制。奥尔森指出了选择性激励在克服集体行动中理性个体“搭便车行为”的必要性[30]。选择性激励即根据个人在参与集体行动中的贡献大小，提供相应的私人物品，形式包括社会激励、经济激励、心理激励等。针对农村妇女土地权益问题治理中存在的集体行动困境，需结合各主体的激励偏好和价值观，可从多角度出发制定激励策略：从社会激励角度提高村两委、村妇代会在农村妇女土地权益问题治理中的责任感；从行政激励角度将奖励与惩罚约束与治理结果相挂钩，如在为防范村组织制定歧视农村妇女的土地分配规则上，对农村妇女因土地权益纠纷上访次数多的行政村采取一定约束措施等；从心理激励的角度，调动广大农村妇女的学习积极性，提升个人维权觉悟，以应对性别风险。

（3）监督机制。对不同协同治理参与主体的行动进行监督与约束是保证治理效率，促进协同治理机制长久运行的前提。乡镇政府、村组织、农村妇女与大众媒体都应承担相应的监督角色，共同应对根植于农村社会土壤的道德风险可能对协同治理过程产生的多重威胁。基层政府可成立专门的监督审查小组，对村民代表会议的决议、执行规则等涉及农村妇女土地份额分配、集体经济收益分配等相关规定进行严查，对违反法律基本原则、侵犯农村妇女基本权利的内容予以纠正；村党组织应发挥在村组织内部治理中的领导作用，对村委会参与协同治理的行动进行监督，在土地承包与调整、征地补偿款分配、土地确权颁证等重要事项的安排中，按照设定的监督机制及时跟踪关注村级组织的治理结果，保证各项治理活动围绕协同目标有序进行；扩大民众监督渠道，使农村妇女充分参与到民主监督过程中以遏制村自治权的异化；大众媒体则能通过发挥舆论监督的作用，实现对政府与村决策组织权力的监督制约。

（4）利益调解及表达机制。多元主体协同治理程序强调公共性、有序性与参与性，为促进达成一致的协同目标，对治理对象及行动规则达成共识，避免趋异的利益主体在协同过程中为了实现个体利益最大化形成反方向的治理力量，利益协调及表达机制的构建非常关键。在农村妇女土地产权风险治理结构下，应当设立充当协调调解职能的组织机构，以对随时发生的行动分歧或利益纠纷进行调解。同时，为从根源上减少农村妇女土地权益纠纷的发生，应从规则制定阶段就构建起完善的利益表达机制，特别是让农村妇女能真正参与到治理行动中。比如，就集体经济组织成员资格认定、农村妇女土地份额分配、婚嫁后农村妇女土地产权处置等农村妇女普遍关心且意见不尽一致的问题举行公开听证会，广泛征求各方意见，保证各方利益主体，尤其是农村妇女群体平等、自主、充分的利益表达，促进共同利益价值取向与行动共识的形成。

5 结语

土地是农村妇女最基础的生产资料和经济来源，维护农村妇女土地权益是保障农村妇女基本权利的前提。然而，维护农村妇女土地权益的过程作为一项农村公共事务，长久以来低效的农村基层治理体系无法应对集体行动中面临的现实困境。为解决政府、村级组织及农村妇女治理失灵的问题，需构建行动一致的网络治理结构。基于多元主体参与的协同治理模式将是一个有益的选择，也是创新农村基层治理体制，提升农村社区治理能力、落实党的十九大报告中“实现国家治理体系和治理能力现代化”重要任务的有益尝试。

在协同治理网络结构中，村组织应被视为维护农村妇女土地权益协同治理结构的主导主体，基层政府在其中发挥制度法律保障及引导督察的职能，农村妇女则需扮演好利益主体的参与及监督角色，大众传媒在舆论监督及文化宣传方面亦发挥着重要作用。SFIC模型为协同治理程序提供了较好的演绎框架：应以构建参与主体间的信任机制为起点，协调各方价值取向与利益需求，明确各主体的权威空间与治理目标，就一致的集体行动规则与协同治理程序达成共识，在激励机制、监督机制、利益调解及表达机制的共同运行下，促进协同治理目标的实现。