中国建设用地扩张与经济增长脱钩关系及管控策略

王宏玉，胡守庚，卢 静

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；3.自然资源部不动产登记中心，北京 100034）

1 引言

改革开放40年来，中国城市建设用地面积从1981年的6 720 km2增加至2016年的52 761 km2[1]，年均增长率为6.06%，呈现出快速增长和持续扩张的态势。与此同时，中国经济水平也经历着迅速的发展，国内生产总值以9.8%的平均年增长率稳步增加，一跃成为世界第二大经济体。可见，建设用地作为人类生产、居住和活动的主要场所，对促进中国城镇化水平提升和经济社会健康发展做出了重要贡献[2-3]。然而，建设用地扩张也带来了诸如交通拥堵、垃圾围城、城市“摊大饼”等各种城市病，引发了一系列社会经济和生态环境风险。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要注重转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。因此，只有科学、有序推进建设用地开发利用活动，才有望在提升城市功能及用地效率的同时，促成区域社会经济与生态环境的可持续和高质量发展。

此前，学术界围绕建设用地优化配置的理论研究众多，多从用地扩张机理[4-6]、集约利用管控[7-8]以及与社会经济[9]、承载力[10]、碳排放[11]之间关系等方面开展。这些研究前期主要聚焦城市建设用地[12]，近年来也越来越关注农村建设用地[13]。中国幅员辽阔，研究尺度也涉及全国[14]、省域[15]及典型城市[16]等，但是鉴于中国目前特有的土地供应政策，建设用地的规模和强度控制等工作与政府制定的年度或规划期供应计划有着密切的关系。《国土资源“十三五”规划纲要》明确提出，要实行建设用地总量和强度“双控”行动，逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度，确保单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%。在这样的背景和要求下，迫切需要围绕“十三五”期末的控制目标开展建设用地规模及强度的过程管控研究。当前学界探讨建设用地扩张与经济增长关系的研究方法较多，常见的有回归分析[17]、脱钩分析[18]和计量分析[19]等，其中脱钩理论近年来被认为是探讨两个要素之间关系的有效方法，并逐渐受到学者们的青睐。脱钩理论最早来源于物理学领域，是OECD针对阻断环境破坏与经济增长之间的相关性而提出来的[20]，后来被广泛应用于二者之间的关系研究。学者们利用脱钩模型测度了土地利用[21-22]、城市扩张[23]、能源排放[24-25]、环境污染[26]等与经济增长之间的脱钩关系，这些研究有效地观察了资源环境要素与经济增长之间的关联性，丰富了脱钩理论的研究领域，也为本研究的开展奠定了基础。弹性脱钩模型最早是针对交通与经济增长的脱钩关系提出来的[27-29]，运用弹性分析法能够较好地反映出变量之间的动态关系，经过诸多研究的实证表明，基于Tapio弹性脱钩模型的分析方法，不仅能够削减量纲变动的影响，克服其他脱钩模型在基期选择上的困难[30-31]，而且能够较好地甄别脱钩动态变化的过程，提高脱钩测度的准确度[32-34]，可以较好地适用于建设用地扩张与经济增长的脱钩研究领域。

鉴于此，本文拟采用Tapio弹性脱钩模型深入探讨“十二五”期间中国及各地区建设用地扩张与经济增长之间的关系，在此基础上对“十三五”期末中国及各地区建设用地规模及单位GDP建设用地使用面积下降情况作出预测，以期为政府等管理部门实行差别化地建设用地“双控”决策、促进新时期建设用地与经济社会发展的良性互动提供参考。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

选取中国大陆31个省（自治区、直辖市）作为研究单元（港澳台地区由于数据缺失，未列入研究范围）。地区生产总值（GDP）及价格指数来源于历年《中国统计年鉴》；建设用地面积（CLA）来源于历年《中国国土资源统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》；“十三五”时期经济预期增速从全国及各地区《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提取；2020年全国及各地区建设用地规模控制值来源于《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》）；2020年全国及各地区单位GDP建设用地使用面积下降目标来源于《国土资源部 国家发展改革委关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》（以下简称《意见》）。考虑价格因素的影响，本文将所有年份的经济数据以2005年为基期的不变价进行平减化处理。

2.2 研究方法

2.2.1 建设用地扩张与经济增长的弹性脱钩关系

本文采用刘琼等[35]改进的Tapio弹性脱钩模型进行建设用地扩张与经济增长的脱钩关系分析，公式如下：

式（1）中：t为建设用地扩张与经济增长脱钩系数；CLAn和CLAn-1分别为第n年和第n- 1年该地区建设用地总规模；GDPn和GDPn-1分别为第n年和第n- 1年的国内（地区）生产总值。考虑到中国经济持续快速增长的实际情况，只需考虑“ΔGDP＞0”的情况，根据图1，当ΔGDP＞0时，建设用地扩张与经济增长之间可能存在的弹性脱钩关系主要包括以下4种：

图1 建设用地扩张（ΔCLA）与经济增长（ΔGDP）之间的脱钩关系Fig.1 The decoupling relationship between the expansion of construction land (ΔCLA) and economic growth (ΔGDP)

（1）扩张性负脱钩。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，t＞1.2，说明建设用地和经济规模都在保持增长，而建设用地的扩张速度要稍快于经济规模的增速。

（2）扩张性耦合。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0.8＜t＜1.2，说明建设用地的扩张速度与经济规模的增速基本保持同步。

（3）弱脱钩。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0＜t＜0.8，说明建设用地和经济规模都在保持增长，而经济规模的增速要稍快于建设用地的扩张速度。

（4）强脱钩。ΔGDP＞0，ΔCLA＜0，t＜0，表明在经济规模增长的同时，建设用地规模出现了缩减的趋势。

2.2.2 建设用地规模及强度“双控”思路

图2 建设用地规模及强度预测流程Fig.2 Prediction route of construction land scale and intensity

本文基于Tapio脱钩模型，沿着“识别‘十二五’期间建设用地与经济增长脱钩关系→预测‘十三五’期末各地区建设用地规模→预测‘十三五’期末各地区建设用地强度→分析建设用地预测不确定性并提出差别化的建设用地规模及强度‘双控’策略”的思路展开（图2），依据划分得到的4类脱钩系数和强度下降情况等级，分别进行建设用地规模分区管控及建设用地强度分级管控，为努力促成“十三五”时期建设用地“双控”目标实现提供策略参考。具体预测流程如下：

（1）建设用地规模预测。首先根据“十三五”时期的经济预期增速VGDP和“十二五”期间建设用地扩张与经济增长之间的脱钩系数t得到“十三五”时期的建设用地预期扩张速度VCLA：

进而根据“十二五”期末的建设用地规模CLA2015和“十三五”时期的建设用地预期扩张速度VCLA得到“十三五”期末的建设用地规模CLA2020：

（2）建设用地强度预测。结合《意见》等文件精神，本文主要采用单位GDP建设用地使用面积这一核心指标来度量建设用地强度（CI），“十三五”期末的CI2020值通过2020年预测得到的GDP2020和CLA2020获取，进而得到在该情境下的“十三五”时期CI下降率R：

3 结果分析

3.1 中国建设用地扩张与经济增长概况

为了方便比较，运用Min-max方法对2009—2015年中国建设用地扩张与经济增长指标进行标准化处理，得到趋势线如图3。可以看出，建设用地面积从2009年的35.00万km2增加至2015年的38.59万km2，年均增长0.60万km2，年均增长率1.64%；而国内生产总值从2009年的349 081.4亿元增加至2015年的685 505.8亿元，年均增长56 070.73亿元，年均增长率11.90%；单位GDP建设用地规模则从2009年的1.003 km2/亿元下降至2015年的0.563 km2/亿元，年均降低0.073 km2/亿元，年均下降率为9.17%。

图3 2009—2015年中国建设用地扩张与经济增长状况Fig.3 Construction land expansion and economic growth from 2009 to 2015 in China

分析发现，在2009—2015年间，中国建设用地的扩张与经济增长趋势基本吻合，建设用地扩张与经济增长呈现明显相关性，而这期间是中国“十二五”规划的重要发展时期，中国经济同步进入“新常态”的发展阶段，反映出建设用地有效供给对于中国经济高质量发展起到了积极作用。此外，单位GDP建设用地规模持续下降，表明经济增长对于建设用地的依赖程度有所降低，建设用地利用强度有所提升，这与“十二五”期间国土资源部门发布的政策密切相关，如原国土资源部在2014年发布《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》，强调要切实以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推进土地节约集约利用，促进了单位GDP建设用地强度提升。

3.2 “十三五”时期建设用地规模管控分析

为基于脱钩分析获得“十三五”期末各地区建设用地规模的预测值，首先根据式（1）对“十二五”期间中国各地区建设用地扩张与经济增长进行脱钩分析，选取其中最高值t高、平均值t中和最低值t低作为“十三五”时期发展的3种情况[29]；根据国家及各地区《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提取各地区GDP预期年均增速，从而得到“十三五”时期各地区经济发展预期增速VGDP及2020年GDP预测值GDP2020；进而根据式（2）中VGDP和3类脱钩系数，得到“十三五”时期建设用地预期增速VCLA高、VCLA中和VCLA低；最后根据式（3）以CLA2015获取“十三五”期末建设用地规模的预测值CLA2020。

各地区3类脱钩系数及对应的建设用地规模预测值、《调整方案》制定的2020年各地区建设用地控制指标如表1所示。结果显示，绝大部分地区在“十二五”期间建设用地与经济发展脱钩系数t都在0～0.8范围内，呈现显著的“弱脱钩”状态，说明在建设用地扩张和经济规模增长的同时，经济增长的速度要稍快于建设用地的扩张速度；只有青海省在2014年出现了脱钩系数t为负值的情况，建设用地与经济发展呈现出“强脱钩”的状态，这是由于2014年青海省的建设用地规模较2013年减少了2.21 km2所导致。普遍的“弱脱钩”现象表明“十二五”期间中国建设用地管控取得了实效，经济发展进入“新常态”以来，经济发展对建设用地的依赖程度进一步降低，经济增长也经历了从追求速度到质量的重要转变。

表1 建设用地扩张与经济增长脱钩系数及“十三五”期末CLA2020预测情况Tab.1 The decoupling coefficient between expansion of construction land and economic growth and CLA2020 at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

按照3类脱钩系数预测得到的3种建设用地规模，与《调整方案》制定的控制值进行对比，可以发现，为了使建设用地总规模不超标，各地在“十三五”时期应该采取何种脱钩系数进行发展。结果呈现出4种情况：（1）按照高脱钩系数发展不会超标，包括天津等5地区；（2）按照中脱钩系数发展不会超标，包括湖南等4地区；（3）按照低脱钩系数发展不会超标，包括北京等12地区；（4）无论按照哪种脱钩系数发展都会超标，表明该地区在未来发展中要进一步降低脱钩系数，包括河北等10地区。其结果如表2所示。

表2 “十三五”期末建设用地规模不超标与选择脱钩系数对应情况Tab.2 The corresponding situation between scale of construction land and decoupling coef fi cient of selection at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

对于按照3类脱钩系数发展，建设用地规模都将会超过控制目标的地区，首先，要坚决守住建设用地规模底线，倒逼土地利用方式和经济发展方式转型升级；其次，要制定并完善合理的土地供应政策，引导企业通过租赁等渠道取得土地使用权，逐步减少新增建设用地计划指标，着力腾退盘活存量低效建设用地；再次，要进一步降低建设用地扩张与经济增长脱钩系数，促成二者良性互动与可持续发展，从而确保在2020年末各地区建设用地规模不超过国家控制目标。对于建设用地规模可以稳定在目标范围的地区，各地区可结合自身情况选择相应的脱钩系数进行发展，促成区域建设用地总规模不超标、利用成效稳步提升。

3.3 “十三五”时期建设用地强度管控分析

实施建设用地强度管控是新时期破除资源环境瓶颈、建设资源节约型社会的重要举措。《意见》指出，到2020年末，确保实现全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标，各省（区、市）单位国内生产总值建设用地使用面积下降率要不低于《意见》设定的目标值。按照前面的分析，各地区应该以不超过2020年《调整方案》设定的控制值为底线，选取相应脱钩系数所对应的CLA2020作为2020年建设用地总规模，若均超过控制值则以《调整方案》设定的控制值作为2020年该地区建设用地总规模。根据式（5）和式（6）“十二五”期末单位GDP建设用地使用面积CI2015和“十三五”期末单位GDP建设用地使用面积CI预测值，得到“十三五”时期单位GDP建设用地使用面积下降率预测值R预测，结果如表3所示。其中，“十三五”下降率（目标）R目标是《意见》设定的目标值情况，完成情况依据预测值与目标值的差值ΔR进行设定：（1）若R预测-R目标＜0，用“-”表示，说明该地区2020年不能完成《意见》设定的目标；（2）若R预测-R目标＞0，用“+”表示，说明该地区2020年能够完成《意见》设定的目标。

可以看出，按照预测得到的“十三五”时期中国各地区单位GDP建设用地使用面积下降率R预测，大部分地区可以较好地完成《意见》设定的下降任务。将各地区的预测完成情况（ΔR）进行分级处理，分优、良、中和差4类，结果如表4所示。然而，根据规模预测得到的强度下降结果，也会受到经济发展战略、区域总体规划和产业经济转型等诸多不确定因素的影响，因此，在未来一个阶段的管控思路中，应注重结合此类因素的特点，提升建设用地“双控”成效，促进建设用地健康高质量发展。此外，考虑同区域中各省本底建设用地集约程度也不尽相同，按照1 km2/亿元的分界线将各省的本底集约程度进行区分，基于此，提出建设用地强度管控策略如下。

（1）预测完成情况为“优”和“良”的地区多集中分布在中国中部地区、西南地区和青藏地区。其中有7个行政区都位于长江经济带，占整个长江经济带行政区总数的63.64%，说明近年来长江经济带作为中国重要的经济增长极，在不断推进“长江大保护”战略和

区域协调发展的背景下，建设用地管控成效也日趋凸显。而青藏地区由于其特殊的生态安全屏障功能，在国家和地方政策的支持下，建设用地与经济发展也呈现良性互动的态势，这些地区按照预测情况均能够较好地完成“十三五”时期的强度下降任务。因此，对天津、重庆、陕西、辽宁、湖南和湖北等本底集约程度较高的省份，一是要保障项目建设用地需求，在符合区域土地利用总体规划的要求下，可适当给予增加建设用地供应指标；二是要引导城乡建设用地内部结构调整和合理流动，促进城镇用地规模增加与吸纳农业转移人口相挂钩。对江西、贵州、云南、安徽、西藏和青海等本底集约程度较低的省份，一是要坚持绿色发展理念，注重建设用地开发利用对生态环境的影响，严格限制“三高”企业用地门槛，强化生态红线划定和土地监察巡查工作；二是要注重建设用地开发与经济增长的协调性，进一步强化集约用地和优化经济结构，避免区域发展遇到的“资源诅咒”问题；三是要充分保障这些省份脱贫攻坚用地需求，尤其是对深度贫困地区脱贫攻坚项目建设用地要实行精准保障、及时审查报批用地、强化供后监管。

表3 “十三五”时期单位GDP建设用地使用面积下降预测完成情况Tab.3 The completion prediction of the decrease in the area of construction land use per unit of GDP during “The 13th Five-Year Plan” period

表4 “十三五”时期中国各地区建设用地强度下降预测完成情况等级Tab.4 The completion prediction levels of the decreasing intensity of construction land in various regions of China during“The 13th Five-Year Plan” period

（2）预测完成情况为“中”的地区多集中分布在中国北部大部分地区及南部沿海地区，占研究区行政区总数的一半，承接着中国“西部大开发”“中部崛起”等重大区域发展战略。数据表明，虽然这些地区能够按时完成“十三五”时期国家设定的强度下降率，但是仍需要继续转换经济增长动力、优化建设用地管控路径。因此，对上海、广东、福建、江苏、山东、河北、河南、吉林、山西和广西等本底集约程度较高的省份，一是要注重激发建设用地活力，积极探索可持续的城市有机更新模式；二是要针对不同省份的发展基础、开发强度和增长潜力，促成与资源环境承载力相适应的国土空间开发格局。对内蒙古、海南、甘肃、宁夏和新疆等本底集约程度较低的省份，一是要加大存量建设用地挖潜力度，积极盘活闲置用地并推进低效用地再开发、再利用；二是要转变经济增长动力，加快现代服务业和高新科技产业发展，围绕产业结构调整和经济转型升级，优先保障新型产业、促进产业用地空间优化，推动区域经济高质量发展；三是要推广节地新技术和新模式，积极探索用地取得、供地方式、土地价格等方面的新机制，加强部门协同和政策联动，促进节约集约用地。

（3）预测完成情况为“差”的地区显示其按照预测结果，顺利完成强度下降任务还存在一定难度，主要包括北京、四川、浙江和黑龙江等地区，这些地区在发展经济的同时要严格建设用地审批，部分地区要提高现有建设用地的利用效率，努力促成《意见》制定的下降目标。因此，对北京、浙江和四川等本底集约程度较高的省份，一是要创新建设用地管理和利用模式，推进城市建设用地多功能立体开发和复合利用，支持农村集体盘活存量建设用地；二是要进一步提高土地资源市场化配置程度，健全主体平等、规则一致、竞争有序的市场规制，充分释放土地资源空间和潜力；三是要加强高新科技产业在区域经济发展中的引领，以技术驱动促进区域经济高质量发展。对于黑龙江等本底集约程度较低的省份，一是要完善最严格的节约集约用地制度体系，进一步健全用地标准控制制度，推动区域建设用地利用方式转变；二是要加强建设用地总量控制力度，严格建设项目用地审批，适当减少新增建设用地供应指标，以总量控制倒逼强度提升；三是要严格落实建设用地利用动态巡查制度，加强建设用地供后开发利用全程监管，持续开展节地考核评价和监管考核。

4 结论与讨论

（1）弹性脱钩模型能够有效刻画建设用地扩张与经济增长间的动态关系。“十二五”期间中国各地区建设用地与经济发展脱钩关系主要呈现“弱脱钩”状态，中国经济发展迈入新常态阶段以来，经济增长对建设用地等资源要素的依赖程度降低，有效缓解了现阶段资源消耗与经济增长之间的矛盾。

（2）以不超过2020年建设用地规模控制值为目标，划分了4类脱钩系数对应的区域。结果显示，新时期要有机协调建设用地供应与经济发展之间的关系，努力促成二者发展“低脱钩”模式；对于预测规模会超标的地区要进一步降低脱钩系数进行发展，严格控制建设用地总量，并充分释放存量建设用地空间。

（3）研究划分了“优”、“良”、“中”和“差”4类不同等级的强度下降完成情况区域，提出了区域差别化的管控策略。在实际工作中，地方政府和自然资源管理部门要依据划分的等级情况，对各地经济发展状况、建设用地利用现状进行综合考量，寻找合理的管控模式及路径，因地制宜地推进强度管控工作。

本文立足现有最新数据，基于纯粹的脱钩分析对“十三五”时期中国各地区提出了差别化的建设用地管控策略，为区域决策提供参考。然而建设用地扩张与经济发展之间的关系较为复杂，受资源环境禀赋、国家宏观政策、外部市场环境等多重要素的制约，在建设用地“双控”工作中要充分把握好不同区域的不确定性因素，促进建设用地增长与经济社会协调、健康发展。另外，考虑建设用地与经济发展的关系每年变动可能较大，各地可结合现有最新数据开展对比分析，寻找与2020年控制目标的差距，这将会对全国建设用地全面管控奠定良好基础。