市场化改革背景下推进大用户用气直供的思考——以陕西省为例

李洁玉 张 科

（陕西省天然气股份有限公司，陕西 西安 710016）

0 引言

随着天然气消费量的不断增加和工商用气占比的不断提升，以及大工业用户的不断出现，燃气用户自主选择资源方和供气路径的呼声越来越强烈。近年来国家发改委就天然气产业改革印发了诸多文件，并多次明确指出放开天然气直供用户用气门站价格，由供需双方协商定价，持续推动天然气价格市场化，同时推进省内输配气环节改革，尽可能减少供气环节，降低企业用气成本。推进大用户用气直供顺应经济发展规律，符合国家能源战略规划，但目前在实际操作过程中，还面临诸多障碍，各地区迈出去的步伐也存在较大差异，如何推进这项工作已经成为亟待解决的重要课题。

1 大用户用气直供概述

1.1 大用户的概念

大用户是依据区域经济发展水平来确定的天然气用气单元（原则上没有统一的标准），主要指非居民用气的大工业项目、集中供热项目、高载能（能源消耗占比高）产业园区／工业园区、分布式能源项目、“煤改气”重点项目等。

根据《国家发改委关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格[2015]351 号）中对直供用户的定义，直供用户是指直接向上游天然气供应商购买天然气，用于生产或消费、不再对外转售的用户。

1.2 大用户直供的核心要素

从对大用户定义的界定来看，大用户用气直供的核心要素是用户可以直接向上游天然气供应商购买天然气，减少供气中间环节，其终极目标是降低终端大用户用气成本。

一直以来，天然气产业链分为上、中、下游三部分，上游主要是指勘探开发（天然气开采和进口企业），中游为运输（长输管道和省级管网企业），下游则是分销商（城市燃气企业）销售到终端用户市场[1]。大用户是天然气产业链最末端消费环节的主体，若大用户能跨越城市管网直接对接城市燃气分销环节以上的供应主体，即包括省级管网企业或国家级输气干线甚至是天然气开采／进口企业，则能够有效减少中间环节，实现直供（图1）。

图1 大用户直供示意图

1.3 大用户直供的优点

1）实施大用户用气直供，让大用户自主选择供气路径和形式，能最大限度减少供给和交易环节，满足大用户对气源工艺参数要求，使交易成本最小化，调动大用户用气的积极性[2]。

2）实施大用户用气直供，可促使许多大型用气项目快速落地，加快推进天然气在工业燃料、燃气发电、交通运输、集中采暖等领域的大规模高效科学利用，优化天然气消费结构，显著提高天然气在一次能源消费结构中的占比。

3）实施大用户用气直供，有序放开竞争性环节，可以充分释放大用户气价竞争的鲶鱼效应[3]，发挥市场在天然气资源配置中的决定性作用，加快推进天然气价格市场化改革。

4）实施大用户用气直供，大力发展可中断用气的大工业用户，可以拓展应急和季节用气调峰手段。在冬季用气高峰时，通过签订可中断调峰服务协议和科学合理的调度，充分发挥大用户调峰功能，可以有效弥补气源缺口，更好地完成民生用气保供工作。

2 大用户用气直供政策支持

2.1 国家层面

2013年国家发改委印发了《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》，确定了天然气价格市场化的战略目标，并首次提到“对燃气发电等大型用户，要尽可能减少供气环节，降低企业用气成本”。2015年，国家发改委在《关于理顺非居民用天然气价格的通知》中再次提到“放开天然气直供用户（化肥企业除外）用气门站价格，由供需双方协商定价，进行市场化改革试点”。此后，《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》、《关于加快推进天然气利用的意见》、《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》等多项政策均明确要求持续推动天然气市场化，推进省内输配气环节改革，减少供气中间环节，放开用户直供，对于“主干管网可以实现供气的区域，不得增设供气环节，提高供气成本，对没有实质性管网投入或不需要提供输配服务的加价，要立即取消”，并鼓励“大用户自主选择资源方、供气路径及形式”。

2.2 地方层面

地方省份基本都在相关文件里明确表示鼓励和支持大用户用气直供，部分省份为此研究了实施细则或印发专项通知。安徽省下发《关于推行天然气大用户直供气试点进一步降低企业用气成本的通知》，鼓励多种形式的大用户直供气，比如天然气大用户对接上游供气企业直接购买天然气，省内天然气管网经营企业提供代输服务；气源企业、省内天然气管网经营企业和各地城市天然气经营企业与用气量较大的新增天然气用户，采取共同出资等方式，向本地新增用气大户直接供气；城市配气管网范围内的已有用气大户向上游企业争取到的自有气源，城市天然气经营企业应提供输送服务，且应减轻大用户分摊城市管网运营成本压力等。四川省成都市在《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级能源政策措施的实施细则》中明确指出，“支持天然气大用户转供改直供，由企业向属地能源管理部门提出申请，对具备实施条件的，市经信委会商中石油、中石化等气源供应单位安排直供，降低企业用气价格”。辽宁省发布《关于加快推动“气化辽宁”工作方案》指出，要降低企业用气成本，加强对天然气管道运输和配气价格监管，降低天然气管网输配价格，减少供气中间环节，有效降低各环节输配费用，并“鼓励大用户直供并协商确定用气价格”。

3 陕西省大用户用气直供现状

3.1 资源配置和管网建设

陕西省拥有储量丰富的天然气、页岩气及煤层气等非常规天然气资源，产量约占全国天然气资源产量的30%，是我国天然气的主要产区之一，也是最早使用鄂尔多斯盆地气源的省份，有数据显示，截止到2016年末陕西省天然气可采储量约为7 802×108m3，位居全国第三。2018 年陕西省天然气产量达445×108m3，消费量仅103×108m3，产销比达4.32∶1。陕西省天然气管道建设较为发达，境内已建或在建天然气长输管道总里程超过5 300 km，其中过境的国家级输气干线有西气东输一、二、三线、陕京一、二、三、四线、中贵联络线、榆济线、长呼线、陕宁线和新疆煤制天然气外输管道工程等；省内依托中国石油长庆油田分公司已建成了贯通陕西省南北，延伸关中地区东西两翼，覆盖全省所有市级区域的天然气输配网络，总里程近4 000 km，主要包括靖边至西安一、二、三线，咸阳至宝鸡、西安至渭南、宝鸡至汉中、关中环线、西安至商洛、汉中至安康等长输管道[4]，具备良好的大用户用气直供硬件基础条件。

3.2 政策制定

在国家各项政策引导下，陕西省多次提出要推进大用户用气直供，例如2014年陕西省发改委《关于加快构建全省天然气稳定供应长效机制实施意见》提出“推动大用户用气直供改革，有效解决燃气特许经营变为垄断经营问题”；2015 年陕西省物价局《关于理顺我省天然气价格的通知》明确指出“放开天然气直供用户和LNG 用气门站价格，由供需双方协商定价”；2016年《陕西省供给侧结构性改革降成本行动计划》提出“推进非居民用气价格市场化改革，鼓励对大用户直供并协商确定用气价格”，“支持西气东输工程沿线城市从过境管网开口接气，减少供气环节”；2017年《陕西省清洁供暖价格政策实施意见》（陕价商发〔2017〕111 号）、2018 年《陕西省冬季清洁取暖实施方案》（2017-2021 年）鼓励用气企业与上游供气企业直接签订购销合同。

3.3 直供现状

陕西省作为最早利用天然气的省份之一，得益于良好的硬件基础及政策推动，在大用户用气直供方面也开展了一些实践。目前陕西省大用户用气直供主要分为三类，一是上游资源单位直供，即延长石油集团给其内部工业用户，比如临镇、杨家湾、志丹、延川、安塞等LNG 工厂及靖边工业园区修建专线进行直供，靖边西蓝、靖边星源、米脂绿源、榆林金源、安塞华油等距离气田或主干管道较近的LNG 工厂项目均自行修建供气专线对接上游资源单位，实现直供；二是省级管网直供，陕西省天然气公司通过供气专线为陕西兴化集团和杨凌LNG 工厂（与陕西省天然气公司同属陕西燃气集团）直供；三是终端大用户自行对接上游资源单位，与上游资源签订天然气购销协议，通过省级管网代输实现直供，比如西安高新热力公司、中国石油长庆石化公司（中国石油内部企业）等用户。3种不同的用气直供模式均有效减少了供气层级，降低了用户用气成本。

理论上，陕西省既具备良好的资源储备和管道基础，又有政策鼓励，大用户用气直供理应得到大力发展，但实际上却不尽如人意，面临诸多障碍。目前已实现直供的大用户，大部分具有一个显著特点，即供气方和大用户都属于同一系统内部企业，大用户在自主选择气源上享受到了前所未有的便利。其他少数非系统内部企业用户能实现直供的主要原因在于，项目地址离主干管道距离近，且不受燃气特许经营权制约。

2013 年以来，陕西省强力推进“治污降霾、保卫蓝天”行动计划，受政策推动，“煤改气”发展迅猛，尤其是处于雾霾较为严重的关中地区的工业企业、集中供暖企业，“煤改气”需求激增。为降低用气成本，西安曲江圣元、西安沣东热力、西安港务区分布式能源项目等用气企业要求实现直供的意愿强烈，但受到当地燃气特许经营权制约，最终未能实现用气直供。

4 大用户用气直供存在的问题

据统计，我国95%以上的燃气企业采用特许经营方式开展城市燃气项目。管道燃气特许经营制度的逐步建立和完善，促进了天然气终端管网建设和消费量的快速增长，也为解决地方财政负担重、运营能力不足、基础设施薄弱等问题起到了重要作用。但是，为进一步增加垄断利润，获得市场扩张、项目审批、价格监管等倾斜或者当地政府为强化对公共基础设施企业的监管控制力度，大部分城市燃气企业都会邀请当地政府入股或当地政府主动要求入股，既得利益膨胀造成的结果就是制度的固化和对改革的阻挠，大用户用气直供无疑会打破城市燃气企业“大一统”的市场，因为参与度较高地方政府或许难以做到公平监管。管道燃气特许经营权排斥外来竞争者，增加竞争者的进入成本，造成了市场垄断、供需脱节、价格畸高等不良影响，尤其是阻碍了大用户用气直供的发展。

此外，在国家政策制定与落地过程中，尽管已在诸多文件中指出并强调放开大用户用气直供，但由于大部分要求仅是鼓励性或引导性文件，拘束力较弱、无强制性，地方政府或城市燃气企业在执行过程中有较大的回旋余地，一定程度上阻碍或延缓了具备条件的大用户直供。

5 大用户用气直供推进策略

1）由于燃气管网的投资具有自然垄断特征，即成本的次可加性，当输送同样气量时一张管网比多条管网成本更低[5]。因此建议统一规划并独家建设和经营输气管网。

2）加强顶层设计，在规范性法律文件层面上对大用户用气直供相关要求进一步明确。一是允许城市燃气企业继续保留特许经营权，在其区域内独家建设城镇燃气主管网，并拥有排他性的对公用性质用户供气的权限，但必须开放工业供气、加气站加气等非公用性质管道燃气经营的市场准入；二是进一步理顺天然气价格体系，解决终端交叉补贴和特许经营权补偿问题；三是需进一步明确经营许可与特许经营制度的关系，尽快出台具有实操性的经营许可实施细则；四是进一步规范尤其是管网设施开放相关市场行为，促进油气管网设施公平开放。

3）建议各地在区分天然气的商品属性（公用性与否）、经济特点（市场规模、特许经营权已执行的年限）的基础上，坚持经济公平原则，减少供气层级，因地制宜的实施分层级直供。气田能直供的，由气田直供；国家主干管道能直供的，由国家主干管道直供；省级主干管道能直供的，由省级主干管道直供，并做好配套服务支持，促成直供落地。

4）上游资源单位应积极受理用户的购气需求，并根据天然气季节性消费特点，制定促销政策，鼓励大用户用气。

5）管道经营企业应真正贯彻落实管网设施向第三方公平开放，向大用户提供直供或代输服务，并降低输送费用。

6）特许经营燃气企业应认识到大用户用气直供趋势不可阻挡，与其百般阻挠，不如紧跟市场步伐，积极融入，提高服务质量，允许区域内已接气用户自行联系上游气源，做好代输服务，减少或免除管道接驳费，降低输配费用，吸引大用户用气。

7）大用户应结合自身实际情况对天然气价格、供气稳定性、保供能力、客户服务等方面的需求，选择适合的供气商、供气模式和供气路径，并在项目选址时，尽量靠近主干管道。