基于域外经验的我国城市流动摊贩综合治理机制建构研究

李桂峰　罗丽玲　李婷阳　信生

无论是发展中国家还是发达国家，只要有城市存在，就难免存在某些人为谋生加入自由流动售卖者队伍，即流动摊贩。流动摊贩随意性大、反复性强，管理颇为不易。城市管理执法者与小贩的矛盾难以化解，执法过程中执法权力边界和自由裁量权使用也难以准确界定和掌控，流动摊贩管理俨然成为当前很多国家城市治理的一大难题。本文借鉴域外国家的做法和经验，对我国流动摊贩综合治理机制建构问题进行较为深入细致的研究，以期为破解流动摊贩治理难题提供一定的理论参考和经验素材。

一、域外流动摊贩治理的成功经验及对我国的启示

尽管世界各国的发展进程、国家体制、城市背景等存在一定差别，但流动摊贩治理问题有一定的共性，国外流动摊贩治理的成功经验可为我国提供宝贵借鉴，并为提升我国城市治理现代化水平，进而实现我国治理体系和治理能力现代化提供有益参考。

（一）分区分类的规范管理

韩国政府对摊贩的管理总体上采用区域管理的办法，将市区分为三类：第一类绝对禁止区域，包括主干道、火车站、汽车站、广场人行道等区域;第二类是相对禁止区域，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有严格的规定;第三类是诱导区域，一般包括和住宅区分离的城市外围的空地，车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路，但对经营时间有一定的限制。对流动摊贩进行分类分区的统一规划，既便于系统性规范管理，亦有利于城市公共空间的优化利用。在我国不少地方，流动摊贩规范点建设，即区域分类管理探索取得了积极成效。譬如四川德阳市区将所辖范围划分为三个区域——严格管理区、定点管理区、灵活管理区，积极探索潮汐式管理模式。总体上看流动摊贩分区分类管理方面，整体推进力度不大，效果欠佳。

（二）建构以自治为主要特征的治理模式和有效治理机制

新加坡政府为了更好地协商、平衡多方利益，推行了由各小贩选举出代表成立小贩工会制度，实施小贩自治。小贩工会以对话协商的柔性方式缓解矛盾冲突，有效对接摊贩的利益需求、平衡多方利益，成效比较显著。政府与小贩工会采用对话协商、合作参与方式共同制定了当地的“小贩中心升级改造计划”。当前，我国流动摊贩不仅多且散杂，流动摊贩组织化程度较低，缺乏利益表达渠道，政府管理难度大，甚至出现“费九牛二虎之力”却“劳而无功”的尴尬状况，因此可以借鉴新加坡的经验。

（三）剥离自由裁量权，依法严格设定权力清单

美国没有专门的城管，小贩属于警察管辖的范围。警察对流动摊贩的违规行为没有很大的自由裁量权力，执法权力及边界非常清晰。警察对违规经营与“非法经营”的摊贩只记录身份等相关信息，并依据所违反的规定开具罚单，但不没收物品，而警察所开具的罚单仅说明摊贩经营者所违反的规定，具体的罚款数额则是由法官来裁定。我国城市管理执法队伍拥有较大的自由裁量权，执法权力的边界也因为每个街区的情况不一而未明确划定，执法权力边界的模糊、自由裁量权被滥用等问题给城市管理执法带来极大挑战。

（四）坚持“以人为本”的人性化管理

泰国政府流动摊贩管理的基本理念是：弱势群众的生存权比市容重要，也比市民走路的便利更重要。因此，泰国政府充分尊重并最大程度保护流动摊贩的基本生存权利。前几年，我国城管暴力执法事件等负面新闻不仅损害了城管队伍的形象，而且损害了政府形象、降低了政府公信力。流动摊贩与其他利益主体虽然有差异和矛盾，但完全可以错位发展并和谐共生。城管要坚持“以人为本”，对于他们的利益诉求给予一定程度的理解，将刚性管理渐渐转变成柔性之治;执法时也应杜绝暴力执法，实行文明执法、阳光执法，树立良好的执法形象。

（五）科学规范的风险管控措施

流动摊贩管理中相关风险管控如何到位也是一大核心问题。相关风险包括食品安全、经营秩序以及其他风险。以食品安全为例，毛里求斯会对流动摊贩摊主进行食品卫生学课程培训，以提高摊主的食品生产安全意识及对卫生安全重要性的认识。菲律宾首都马尼拉政府除了制定严格的食品安全标准之外，还会在摊贩经营集中的地点提供可供饮用的水源让摊主进行食品加工与器具清洗，对制作可防止灰尘与昆虫的手推车进行补助，不定期进行食品抽查，保证食品安全。当前我国食品安全监管是流动摊贩管理的一大重点，应实施源头治理，加强安全卫生意识的教育及培训，并开展食品安全的全过程监管。

二、基于域外经验的我国城市流动摊贩综合治理机制建构

“他山之石，可以攻玉。”立足我国实际，可借鉴国外的做法和成功经验，建构立体、系统、科学、高效的城市流动摊贩综合治理机制。

（一）构建规范化的长效管理机制

构建规范化的长效管理机制是治理流动摊贩的根本之策，它需要政府制定合理有效的政策以长期保证治理的正常运行并发挥治理预期应有的功能。它有两个基本条件：一是要有比较规范、稳定、配套的制度体系;二是要有推动制度正常运行的“动力源”。

具体而言，一方面，流动摊贩治理应科学化、规范化，完善制度体系和管理体系，可以增强制度执行的科学性、可操作性。制度体系上，可借鉴美国对自由裁量权严格限制的做法，通过缩减城市管理執法队伍的自由裁量权来规范权力的边界，降低执法者不当使用权力的概率。管理体系上，可借鉴韩国区域管理的成功经验，设置诱导区域的分区管理，并提高城市繁华路段公共空间的使用效率，用科学和规范管理来释放流动摊贩的生存空间。同时，要加强市场规范化管理，认真落实市场准入机制，从源头严抓市场乱象。

另一方面，要解决政策执行的“动力源”、确保规范机制长效运行。坚持“以人为本”的治理理念，杜绝暴力执法，采用人性化和柔性手段实施管理，树立政府和城市管理执法者的良好形象;同时提供推动制度正常运行的“动力源”，坚持严管和厚爱相结合、激励与约束并重，建立激励机制和容错纠错机制。

（二）构建多元参与、良性互动的利益表达与实现机制

流动摊贩治理中存在冲突的根本原因在于多方利益主体之间的利益矛盾。兼顾流动摊贩、附近商户及居民的利益和感受，是题中之义。构建多元参与、良性互动的利益表达与实现机制是平衡好多方利益、化解冲突和矛盾的关键，也是确保流动摊贩、社区居民、实体商铺等主体利益协调的重要途径。政府城管综合管理部门应建立包括流动摊贩、社区居委会、实体商铺店主、附近居民等利益攸关方参与、协商议事机制，并使之常态化。城市管理者通过民主的途径来协调利益以达到社会利益总和增进与个体利益公平分配的最终目的，是促进利益表达、利益整合和利益均衡的有效机制和做法。

（三）构建流动摊贩内部组织化自治治理机制

虽然流动摊贩多而杂，但流动摊贩间无疑是某种意义上的利益共同体，可以形成某种“统一战线”，因此，通过内部协商和外部的引导支持，构建起流动摊贩内部组织化自治治理机制是必要的，也是可行的。

摊贩自治组织作为沟通的桥梁与纽带，使分散的摊贩个体之间得以彼此联系，通过组织力量和规则降低了个体间的利益差别，实现利益的集中化表达。摊贩自治组织通过民主协商会议将分散的个体流动摊贩利益整合并集中化表达，既有利于反映多数流动摊贩摊主的利益，也有利于促进流动摊贩的自我管理与自我约束;同时，自治组织代表与政府进行有效的沟通协调甚至博弈，有助于制定满足包括流动摊贩利益在内的各方利益要求的政策及规定，这也是实现城市多元“善治”的必由之路。

（四）构建社区登记和日常动态管理机制

流动摊贩管理应该纳入城市社区治理，由流动摊贩所在街区的社区居委会管辖。居委会工作人员可采用“一户一档一登记”模式将所在片区流动摊贩基本情况进行详细归档记录，以便实行日常的动态管理。只有通过社区的归档记录，流动摊贩才能拥有经营的资格。社区居委会要根据所管辖区域的公共空间的使用情况来定时定点划分流动摊贩经营点，合理安排摊贩经营点的位置和经营人员，并对他们在社区的动态进行实时观察与监督。

（五）构建综合联动安全防范机制

流动摊贩摆摊点多处在人流量多、交通拥堵的街区，对于紧急安全事件的预防和处置，应牢牢把握住“防范化解重大风险”这一原则，建立起一套综合联动的安全防范机制。对于风险防控，特别是紧急安全事件处置，某一个部门或单位力量有限，因此要加强公安、交警、城管、工商、卫生、文化、市政等相关部门的联系、沟通和协调，合理划分职责，合力联动、科学谋划、有效应对。同时，还要加强应急事件安全防范教育。安全防范，教育为先。可以定期开展多种形式的安全宣传教育，如派发安全知识小册子、制作宣传教育视频、开展主题培训交流会、紧急事件预警演习等。

（六）构建常态化食品安全培训及监管机制

“食以安为先”，如何保证食品加工安全、防止因食品质量引发的冲突与矛盾，这是流动摊贩治理的一大重点。加强安全防范，一方面要加强食品安全教育，定期组织开展食品卫生安全培训;另一方面要建立流动摊点或规范点严格规范的食品安全监控机制，将食品安全监管常态化，提高经营摊主的食品安全意识，严查不合格食品，杜绝食品中毒等食品安全事件发生。

三、結语

流动摊贩的形成原因比较复杂，应多元合作、多管齐下、综合施策。借鉴域外做法和经验，我国流动摊贩治理不能采取简单粗暴的限制和打压做法，应从强调高效率的“管理”转变为注重科学规范管理与人性化的“服务”并重。以法制化、规范化、科学化的管理和服务，为流动摊贩提供更有效的就业帮扶或其他方面的指导、支持和服务等是城市流动摊贩管理的基本思路和主要方向。