地方精准扶贫政策实施的主要问题及应对策略

付兵 杨洲红

[摘要] 精准扶贫政策实施面临方案设计不够科学、乡村精英大量外流、贫困户识别不精准、扶贫领域作风和腐败问题依然突出和绩效评估机制不完善等诸多问题，不仅影响精准扶贫政策实施的绩效，也影响脱贫攻坚整体进程，是必须解决的现实问题。文章结合精准扶贫政策实施中产生的现实问题，从精准扶贫政策实施的过程监控和效果评估两个方面，提出提高政策体系质量、建立高效扶贫工作组织体系、加强扶贫人才队伍建设、完善社区治理机制、强力整治农村基层不正之风和腐败问题、建立科学的绩效评估机制，强化绩效评估结果运用等应对策略。

[关键词] 精准扶贫;绩效管理;福利漏洞;政策质量

[中图分类号] F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）06-0086-09

[作者] 付 兵 讲师 四川建筑职业技术学院经济管理系 德阳 61 8000

杨洲红 助教 四川建筑职业技术学院人事处 德阳 618000

一、问题提出

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，首次提出了“精准扶贫”的重要思想，随即开始对我国反贫困政策进行战略性调整。精准扶贫政策实施成效显著，每年减少贫困人口一千多万，创造了中国乃至人类减贫史上的奇迹。这充分说明党中央对精准扶贫的顶层设计科学合理，各地落实党中央精准扶贫决策部署举措得力。但随着国家脱贫攻坚战略深入推进，个别地方也暴露出一些问题，严重影响到精准扶贫政策实施绩效。如精准扶贫政策方案或扶贫项目没有充分地契合贫困地区现实需求，导致部分贫困地区的产业发展缺乏后劲;贫困对象识别不精准，引发新的矛盾和不公;扶贫干部队伍的整体素质亟待提高，对扶贫干部监督、考核、问责机制还有待完善，扶贫领域的作风和腐败问题仍然突出;社区自身优势没有被充分挖掘，社会资源和力量没有被充分调动，政府主导、社会共同参与的扶贫格局还没有形成;对扶贫效果的绩效评估机制还不健全，这些问题如得不到有效解决，不仅会给各级党委政府带来严重的财政压力，还会在总体上影响脱贫减贫效果。为此，加强和改进绩效管理，全面提高精准扶贫政策绩效就显得尤为重要。

二、相关概念解析

1.绩效和绩效管理内涵

（1）绩效内涵。对绩效的定义有多种，学者普遍认为绩效是行为和结果的统一体，强调绩效是一个工作活动的过程及其结果。绩效是分层次的，从组织架构层次角度可划分为组织绩效、群体绩效和个人绩效。文章中所指的绩效则主要是指组织层面的绩效，即组织运行中的监控和引导过程，以及组织任务在数量、质量及效率等方面的完成情况。[1]

（2）绩效管理内涵。综合学者们对绩效管理概念的各种观点，绩效管理是指组织中的各级管理者用来确保下属员工的工作行为和工作产出与组织目标保持一致，通过不断提高其工作效率，最终实现组织战略的手段及过程。理解绩效管理，应把握三个核心：一是绩效管理是管理者的事情。组织内的各类管理工作都是围绕绩效开展的，组织的每一个决策和和行动都处于绩效管理的范畴之中。二是绩效管理是一种手段和过程。绩效管理不仅强调绩效的结果，而且重视达到绩效目标的过程，包括计划绩效、监控绩效、评价绩效和反馈绩效四个环节。三是绩效管理的最终目标是实现组织的目标。绩效管理不是简单的任务管理，重点是为了体现组织战略的一系列中长期目标，从而对组织不同层面的绩效进行有效管理。[2]

2.精准扶贫政策实施绩效及绩效管理

（1）精准扶贫政策实施绩效。对于精准扶贫政策实施的绩效，应从政策运行的效果和效率两方面考查。精准扶贫政策运行的效果，即政策实施所呈现的后果是否达到了消除贫困的预期目标，具体表现在两个方面：一是精准扶贫政策实施所产生的经济效益，即精准扶贫政策实施后是否促进了贫困地区经济发展，是否提高了贫困人口的生活水平。二是精准扶贫政策实施所产生的社会效益，即精准扶贫政策实施后能否切实改善农村基层干群关系，是否增强农民对基层党委和政府的认同，是否有助于乡村全面振兴等。总之，精准扶贫政策运行的效率，就是在实施精准扶贫政策过程中，投入的资源与产生的效益之间的关系问题。

（2）精准扶贫政策实施绩效管理。根据绩效管理的内涵，精准扶贫政策实施的绩效管理可以界定为：通过对各级党委政府、企事业单位及其工作人员执行精准扶贫政策的行为进行管理、考核、评价和监督，以确保精准扶贫政策运行的效率，最终实现脱贫攻坚的战略目标，主要内容有：对地方党委政府精准扶贫政策方案、具体执行计划的科学性进行评估;对地方党委政府、企事业单位及其工作人员的履职情况进行管理、考核、评价和监督，使其在执行精准扶贫政策中高效有力、作风过硬，防止决策失误、工作作风拖沓和扶贫领域的腐败问题;对脱贫效果进行科学公正的绩效评价等。

三、精准扶贫政策实施中产生的问题及影响

1.精准扶贫政策实施中产生的问题

（1）地方政府精准扶贫政策方案不够科学合理。一是精准扶贫政策方案的精准性不够。由于缺乏科学论证和广泛征求意见，个别地方扶贫产业和基础设施建设项目脱离地区实际，甚至存在盲目上项目的情况。二是个别地方部分领域的精准扶贫政策方案没有有机衔接。如尽管个别地方在教育、医疗卫生、金融等系统制定了相应的精准扶贫政策方案，但各系统之间方案的衔接性比较差，甚至存在相互冲突的情况。三是个别地方精准扶贫政策方案的统筹性不强。完备的精准扶贫政策方案，涉及组织机构、队伍建设、资金投入、项目安排、监督考核等方方面面，需要通盘考虑和统筹规划。但由于各政府部门在沟通协调上做得不够，导致一些精准扶贫政策方案的统筹性不够，甚至出现“政出多门”的情况。

（2）农村人口大量外流使精准扶贫政策缺乏必要的人力资源。国家统计局发布的《2018年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工总量为28836万人，比2017年增加184万人;1980年及以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的51.5%，高中、大专及以上文化程农民工占27. 5%。[3]从数据可以看出，我国农村外出劳动力不仅数量庞大，且主体是年富力強、文化水平较高的乡村精英。乡村精英大量外流，使乡村发展缺少必要的人力资源和示范引领力量，给很多扶贫政策实施和项目建设带来了严峻的困难与挑战。

（3）扶贫干部队伍建设不能较好适应精准扶贫政策实施要求。党的十八大以来各级党委政府共选派277.8万扶贫干部进行驻村帮扶，为解决贫困村基层领导和组织力量不足的问题发挥了重要的作用。[4]但整体上讲，当前乡村发展的人才队伍建设还比较滞后，特别是村干部的能力素质还亟待提高。一是思想建设跟不上形势。部分村干部对农村反贫困的艰巨性、复杂性和长期性缺乏充分的认识。二是业务技能水平有待提高。留守在农村的村两委干部大多文化水平不高、思想观念相对保守，落实精准扶贫政策的措施办法不多。如部分贫困地区、特别是一些深度贫困地区，由于村干部的整体文化水平不高，很多村干部利用信息技术能力就十分欠缺，也是精准扶贫政策实施过程中需要解决的现实问题。

（4）贫困户识别不精准的问题仍然存在。贫困户识别不精准仍是当前精准扶贫政策运行过程中面临的重要问题，主要包括“漏评”与“误评”。“漏评”是将确实贫困的农户未纳入到贫困户中，从而无法享受到扶贫政策的支持;“误评”则是将不是贫困户的农户评定为了贫困户，享受到政策好处。[5]究其原因，一是基层政府对精准扶贫政策缺乏深入理解，在具体的贫困识别过程中缺乏扎实的调研和认真的核实，导致对贫困户识别出现偏差。二是识别贫困户的指标体系缺乏科学性。标准化识别指标体系与不规则现实之间的偏离，导致对贫困户识别的偏差。如按照精准识别标准，只要在工商部门进行过注册登记，即被认为有产业的农户在精准识别中被一票否制，不能评为贫困户。但有的农户只是有一家基本没有生意的小店铺，也被认为有产业。另一方面，僵化指标与村庄道义之间的偏离。因家境贫困但勤勉的农户，为了增加经济收入进行了一些种植和养殖，但这些种养反倒使他们无法参评贫困户;而因懒惰、游手好闲致贫的农户，不愿劳动，没有农业经营活动，反而被评为贫困户。三是对贫困户的识别缺乏时序性。评判一个农户是否贫困，绝大多数地方都是横向识别，即以某个时间点为参照来测定其是否贫困，没有充分考虑农户家庭的变动情况和农村家庭经济的脆弱性，一个偶然事件就会导致一个农户再次进入贫困状态，从而使“精准识别”发生偏离。

（5）扶贫领域作风和腐败问题突出。在精准扶贫实施过程中，一个突出的问题就是作风和腐败问题。虽然最近几年党中央和各級党委政府加大了整治力度，但扶贫领域的作风和腐败问题仍然存在。据中纪委国家监委统计，2018年上半年，全国各级纪检监察机关共查处扶贫领域腐败和作风问题4. 53万件，其中，腐败问题占42. 16%，形式主义、官僚主义问题占35. 51%，失职失责问题占22. 33%;腐败问题中，截留挪用、优亲厚友、贪污侵占问题，分别占23. 29%、19. 34%、17. 98%;形式主义、官僚主义问题中，做表面文章问题较多，占26. 7%;失职失责问题中，监管责任和主体责任问题，分别占49. 08%、47. 56%。[6]扶贫领域作风和腐败问题突出，带来的严重后果是：一是会造成扶贫资金和扶贫资源的严重浪费;二是会引起新的社会不公平，激发新的社会矛盾，不利于农村的和谐稳定;三是严重影响党和政府的形象和权威，不利于夯实党在农村基层的执政基础。

（6）缺乏科学有效的绩效评估机制。一是缺乏精准扶贫政策落实落地的源头评估。实施精准扶贫政策应当遵循因地制宜的原则，力求扶贫政策与贫困地区经济社会发展需求高度契合。但对各地的调研发现，精准扶贫政策源头评估是缺乏的。[7]二是对精准扶贫政策运行的过程评估还比较薄弱。在贫困户是否精准识别上，即是否准确界定了贫困程度、是否准确的识别贫困人口、是否准确的掌握致贫原因等方面缺乏深入的评估;在精准管理上缺乏评估，即各级党委政府、企事业单位是否做到统筹合作和协调配合，是否进行了有效监督等方面还缺乏全面的评估。三是对扶贫效益评估的指标体系还比较单一。目前，对精准扶贫经济效益的评估上，主要是按照现行的贫困标准来测量贫困户是否脱贫，对贫困地区的产业发展和经济可持续发展能力的评估还比较缺乏;在社会效益的评估上，还缺乏对生态环境建设、社会保障制度完善、医疗卫生和教育水平提升等多维度信息在内的综合评价。

2.精准扶贫政策实施存在的问题对绩效影响

（1）会产生“福利漏洞”。“福利漏洞”即指在社会政策实施中因管理不善而造成的社会福利资金流失和浪费。“福利漏洞包括社会福利机构方面的漏洞，即因内部管理不善而导致公共资金运行效率的降低;也包括服务对象方面的漏洞，即由于外部管理不善而导致福利受益者的行为偏差。[8]无论是因截留挪用、贪污侵占扶贫资金、扶贫资格审核评定上优亲厚友等问题，还是形式主义、官僚主义、失职失责等问题，都会导致扶贫资金的巨大浪费，形成“福利漏洞”。

（2）会影响精准扶贫政策运行的效率。精准扶贫政策方案缺乏科学性、扶贫人才队伍建设滞后、乡村精英的流失、扶贫领域权力监督乏力、科学合理的绩效评估缺位等，这些都说明当前精准扶贫政策运行过程把控还相对薄弱，可能会影响精准扶贫政策运行的效率。精准扶贫政策在低效状态下运行，政府投入大量的扶贫资源可能将难以有满意的产出，最终会影响脱贫攻坚的效益。

（3）会影响精准扶贫政策的实际效果。一是使贫困农村地区经济发展很难有根本性的改善。要想从根本上脱贫，发展经济是根本。农村产业发展没有后劲、公共服务投入和基础设施建设跟不上，贫困地区农村经济发展很难有质的提高，难以达到理想的脱贫效果。二是难以收到良好的社会效益。上述问题不解决，不仅很难达到良好的脱贫效果，还会造成新的不公平，引发一系列新的矛盾和问题，不利于农村地区的和谐稳定。

四、加强精准扶贫政策绩效管理的基本路径

1.全面提高政策体系质量，从源头上确保精准扶贫政策绩效

政策质量是公共政策的生命，几乎所有质量不高的政策，其运行成本、交易成本或社会损耗都极高。[9]精准扶贫政策作为当前我国反贫困政策的核心，其政策质量的高低会对我国脱贫攻坚战略的顺利有效实施产生极大影响。首先，各地方政府的精准扶贫政策方案应高度契合贫困地区的实际需求。在制定精准扶贫政策方案时，一定要充分调研、科学论证和广泛征求意见，充分体现地方优势和特色，正视自身的短板和需求。其次，应增强精准扶贫政策的统筹性和协调性。精准扶贫是一项系统性工程，涉及教育、医疗卫生、金融、社会保障、产业发展、基础设施建设等领域，涉及组织机构、人员配备和队伍建设、资金投入、项目安排、监督考核、绩效评估等各环节，各地在制定精准扶贫政策方案的时候，需要把这些方面通盘考虑，切忌政策方案的条块分割。三是各地应对照既定的精准扶贫中长期规划，根据本地区的实际情况，科学制定好年度行动计划，确保精准扶贫政策目标有步骤、分阶段完成。四是应做好精准扶贫政策的评估工作。各地应把政策评估纳入精准扶贫政策实施方案，作为实施精准扶贫政策的重要一环，及时发现并解决问题。

2.建立高效的扶贫工作组织体系，切实提高精准扶贫政策运行效率

高效的组织体系是社会政策有效实施的重要保障。在社会政策的实施过程中，既要根据业务扩大需要设置相应的机构和人员，同时又要防止公共部门机构膨胀，是包括社会政策行动在内的公共管理领域的一个重要问题。[10]目前，从中央到地方都建立了脱贫攻坚领导小组及办公室，负责脱贫攻坚的统筹协调、推进落实，为精准扶贫政策有效实施发挥了重要作用。进一步提高精准扶贫政策的绩效，一是应进一步提升现有扶贫机构的统筹协调能力。可探索将各地脱贫攻坚领导小组办公室设在扶贫移民局，将其他党政部门的扶贫职能整合进来，这样既可以降低精准扶贫的行政成本，还以提高整个脱贫攻坚的组织协调和统筹能力。二是应进一步充实各级扶贫移民工作机构力量，在不增加编制总数的情况下，在人员配置上适当向扶贫移民机构倾斜，选优配强扶贫干部，提高各级扶贫移民机构的整体效能。三是应建设好乡镇扶贫工作站。由于编制和财力限制，个别地方乡镇一级还没有相应的扶贫工作机构，在一定程度上影响制约精准扶贫政策运行效率。对于乡镇一级的扶贫工作站，可以在适当增加乡镇编制的基础上，重点从上级党政机关、企事业单位的优秀干部中抽调，这样既可提升乡镇扶贫干部的整体素质，也可防止扶贫工作机构膨胀，有利于控制脱贫攻坚的行政成本。

3.加强扶贫工作人才队伍建设，为精准扶贫事业提供强大的人才支撑

当前最紧迫的是应加强驻乡镇和村帮扶干部、大学生村官、村两委干部的队伍建設。一是应加强思想建设，补足“精神之钙。重点应制度化开展党性教育、理想信念教育，以及“三农问题”形势政策教育，提高基层扶贫干部的党性修养和政策理论水平。加强作风和廉洁教育，重点加强党的群众路线教育、党纪法规教育、廉洁和警示教育，牢固树立广大扶贫干部的宗旨意识和廉洁自律意识。二是应加强能力建设，提高履职能力。重点应加强群众工作业务技能培训，以增强他们沟通联系群众、带领群众致富的能力。加强矛盾纠纷调解、应急事件处置方面的业务技能培训，以增强矛盾与问题的处理能力。加强精准扶贫政策、项目实施的专业培训，切实提高扶贫政策解读能力和项目执行力。三是应建立健全待遇保障机制，留住优秀人才。对于由党政机关和企事业单位选派的扶贫帮扶干部，各地应建立起相应的收人待遇补助机制，确保他们的收入待遇不受影响。对于从高校毕业生中选拔的大学生村官，应统筹保障他们的薪酬福利与当地机关事业单位的平均水平相当。对于村两委干部，各地可以根据当地经济发展水平适当提高他们的工作补助标准，以提高他们工作的积极性。四是应建立健全科学的人才流动机制，激活队伍活力。应明确对于选派的驻村帮扶干部，表现优秀的，在职务晋升或专业技术职称评定上给予优惠政策，以发挥好政策的导向作用。同时，建立稳定的流动通道，对于达到一定服务年限、年度考核合格的大学生村官，在他们报考公务员和事业单位时给予优惠政策，特别优秀的可以直接考核的方式选拔到机关企事业单位。还应及时出台鼓励社会优秀人才志愿到农村帮扶的指导性意见，吸引社会责任感强、专业技能扎实和社会资源丰富的精英人士投身精准扶贫工作。

4.吸引“乡村精英”回流，发挥他们在脱贫攻坚中的示范引领作用

乡村精英，是指乡村社会中，某些在经济、能力、资源等方面拥有优势，并利用这些资源取得一定成就，为乡村做出突出贡献同时被赋予一定权威，能对乡村产生影响的乡村成员。[11]乡村精英大量外流，导致不少乡村成为无人理事、无钱办事、无章管事的空心村，很多农村由此日益衰败和凋敝。只有产业振兴、基础设施改善，乡村发展才能突破小农经济的瓶颈，才能从根本上吸引乡村精英的回流。因此，吸引乡村精英回乡发展的最根本和最核心的动力是经济发展，一是积极承接东部沿海地带的劳动密集型产业，这样不仅可以活跃中西部农村地区的经济，还可以为本地农村剩余劳动力提供大量的就业岗位，增强外流人口的吸引力。二是应根据农村地区的实际情况，合理规划，加大扶持力度，大力发展现代农业、旅游业等，实现乡村产业振兴，这是吸引乡村精英回流的关键。三是应在税收、信贷、土地等方面给予优惠政策，吸引和鼓励外出务工经商人员回乡创业。

5.强力整治农村基层不正之风和腐败问题，确保精准扶贫政策贯彻落实

在农村基层治理机制不完善、内部监督能力还比较弱小的情况下，应充分发挥纪检监察机关的外部监督优势，加大扶贫领域不正之风和腐败问题的整治力度，确保精准扶贫政策有效实施。一是应为每个村设立纪检监察专员，形成强有力的外部监督机制。县、乡镇两级纪检监察机关应进一步充实和整合纪检监察力量，为每个村配备1名纪检监察干部任村纪检监察专员，其主要职责是联系指导村党风廉政建设工作，负责受理反映村干部的问题线索，负责协调力量对村重大决策和重大项目进行专项督查和审计。二是大力整治农村基层不正之风和腐败问题，确保各类扶贫资金资源安全。当前农村不正之风和腐败问题主要表现是：政令不畅、贪污受贿、截留挪用、玩忽职守、侵占挥霍村集体资产、徇私舞弊、作风不严不实等。发生在群众身边的不正之风和腐败问题，量大面广，易发多发，社会关注度高，群众反映强烈，直接侵害人民群众的切身利益，严重损害党和政府的形象，与党的性质和宗旨水火不容。[12]应加快实现农村社区内部监督机制和外部监督机制的有效对接，加大扶贫领域突出问题的整治力度。

6.构建科学的绩效评估机制，确保精准扶贫政策高效运行

构建科学的绩效评估机制，核心是要优化评估团队、构建科学合理的评估指标体系、加强评估结果运用。一是优化绩效评估团队及其运行模式。构建以高校科研院所、会计事务所、审计事务所等领域专业人士为核心，乡村精英和公益社会组织骨干人才为支撑，扶贫干部为补充的绩效评估团队。可以由上级党委政府牵头组建评估团队对下一级党委政府的精准扶贫工作进行绩效评估，也可以由平级的党委政府牵头组建的评估团队实施异地交叉评估，确保绩效评估团队独立运行。二是构建科学的绩效评估指标体系。主要评估内容应包括精准扶贫政策方案制定过程中是否有广泛而深入的调研，是否征求社会各界的意见和建议，是否严格贯彻落实中央精准扶贫的战略部署和精神实质，是否契合贫困地区的经济社会发展实际等。过程评估方面，主要看是否准确识别贫困户、是否准确界定贫困程度、是否准确掌握贫困根源;精准帮扶的责任主体与责任是否明确，帮扶措施是否精准，精准管理是否到位。结果评估方面，不能只看贫困户短期是否脱贫摘帽，还应看贫困地区经济社会全面协调可持续发展的能力是否增强。三是绩效评估的结果运用问题。应把绩效评估结果作为各级党政机关和企事业单位目标考核的重要指标，以此推动各地树立科学的政绩观;把绩效评估结果作为机关企事业单位领导干部及工作人员各类评优推先、职务晋升、职称评定的重要考核指标，并优先提拔重用在脱贫攻坚工作中成绩突出的领导干部。最后，还应根据绩效评估结果，对贯彻落实中央精准扶贫决策部署不力，在脱贫攻坚过程中不作为、慢作为、乱作为的单位和个人，予以严肃问责，确保精准扶贫绩效评估的权威性和严肃性。

参考文献：

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[4]国务院扶贫办：十八大以来全国共选派277.8万人驻村帮扶[EB/OI。].（2018-01-28）. http： //news. china. com. cn/txt/2018-01/05/content～50196522. htm.

[5]贺雪峰.精准扶贫最大的问题是识别不精准[EB/OL]. （2017-12-24）. http： //www.sohu. com/a/214215775—627629.

[6]中央纪委点出的扶贫领域作风“高发”问题个个有典型[EB/OLl. （2018-09-05）.http： //fanfu. people. com. cn/nl/2018/0906/c64371-30275649. html.

[7]孟志华，李晓冬.精准扶贫绩效的第三方评估：理论溯源、作用机理与优化路径[Jl.当代经济管理，2018，（03）.

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[11]史柏年，社区治理（第一版）[Ml.北京：中央广播电视大学出版社，2004： 189.

[12]群众身边的不正之风和腐败问题主要表现、原因及对策分析[EB/OL]. （2016-09-21）. http： //www. xmcdi. gov. cn/zt/2015yxlw/two/201609/t20160921—4998381. htm.

（责任编辑 肖华堂）