我国社会保险基金管理模式研究
2019-05-15周清茨
摘要:社保基金储量巨大,其管理和运作对于我国经济发展有显著的影响。而社会保险基金管理模式,将显著影响社保基金的管理和运作方式。本分分析介绍了政府集中管理模式和私营竞争型管理模式,并以之提出我国建立基金管理模式可行的对策思路。
关键词:政府集中管理;私人竞争管理
社会保险基金(以下简称“社保基金”)是社会保障制度平稳运行与可持续发展的经济基础。随着我国社会保障制度的日趋完善以及社保覆盖人群的不断扩大,近年来我国社保基金的收支规模迅速攀升,结余额也在急剧增加,入市保值成为必然的选择。早先我国基金市场不成熟,因此曾严格划定社保基金投资的风险比例,如今随着基金市场的不断成熟和基金工具的不断创新,我国也在适应时代做出变化。2012年经国务院批准,社保基金理事会受广东省政府委托,投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元,就是我国政府为应对未来可预期风险而作出的反应。当然,基金市场中风险与收益是并存的,若是没有配套的基金投资运营管理体制,基金市场反而会成为社保基金的黑洞。因此,本文比较两种不同的基金管理模式,并以此对我国社保基金管理提出一些对策和建议。
一、社保基金管理模式
总体而言,社会保险基金的管理模式分为两类,一是政府集中管理模式,二是私营竞争管理模式。一般情况下,社会保险基金釆取现收现付制的大多是国家统一进行管理,社会保险基金釆取积累制的则有私人管理也有国家统一管理两种。
(一)政府集中管理模式
政府集中型管理模式,是指国家政府以税或者费的形式,强制征收社会保险费用,并交由相应的基金管理部门进行独立的管理运作,其代表国家为新加坡。在政府集中管理模式中,参保人员无权选择基金投资的途径比例,而是按照政府制定的社会保险基金回报率,每年获取相应的收益。
政府集中管理模式的好处有三:
第一,由政府专门组织或者委任机构进行管理,有利于形成规模经济,降低边际管理费用,进而降低投资管理的成本。第二,由于信息不对称以及管理才能的缺乏,个人在基金投资中无法做到理性的投资。社会基金尤其是养老基金投资具有较长的周期,在其投資过程中复利循环套入,投资收益的微小差距最后会导致届期收益的巨大差距。采用政府管理模式,可以避免个人不理性投资带来的收益损失,使参保者最后能够得到更多的社保基金。正如俾斯麦所说,一个期望养老金的人一般不会好斗,而且更易于管理。保证社保基金的收益,可以促进社会的稳定和谐。第三,在这种模式下,国家会提前制定基金的投资收益率以及支付的标准,当发生财务价值波动或者价格波动而造成有收益的风险存在时,风险会在所有被保险人或者几代人之间进行分散,这样保证了社会保险所规定的收益结构不受任何影响
根据彼得原理和帕金森定律,一个政府很难一直维持高效。更为重要的是,政府本身不存在竞争者,它是市场的唯一垄断方,这将导致社保基金投资过程中寻租风险的提高。因此,政府集中管理模式,对于社保基金投资运营监管机制要求很高,而这个困难很难一劳永逸地解决。此外,政府拥有社保基金的完全支配权,会产生政府滥用权威的风险。面临当期的危机,政府可能通过调整社保基金收益率或者提高缴费率的方式,隐性掠取参保者应得的收益。
(二)私营竞争型管理模式
社会保险基金釆取私营竞争型管理模式,是指国家将部分社会保险基金委托给专业的商业金融机构,在接受政府监管的条件下,由专业的商业金融机构对所委托的基金进行投资运营与管理。这些商业金融机构包括基金管理公司、商业银行、信托公司与保险公司等。在这种模式下,个人独立拥有个人账户,其收益为社会保险基金投资所得的收益在扣除掉管理费用。在私营竞争型管理模式中,国家列出审核之后可供挑选的基金管理公司,这些公司在投资的渠道方式、投资风险与收益利润以及管理费用上均有所不同,员工个人可以结合自身的需要,根据实际情况自由选择较为信任的基金管理公司来帮助自己进行基金的投资运营。委托基金管理公司的方式,扩宽了社会保险基金投资的渠道和方式,基金公司允许运作包括购买国债、抵押债券、企业债券,投资于股票、银行存款及金融机构担保票据,和房地产等基础设施的投资。
这种模式避免了集中管理下的官僚主义等弊端,且保证了基金公司提高投资收益的积极性,但是也有两个弊端。首先,竞争不一定会导致良性的结果,基金市场本身具有一定的封闭性。若是市场监管不完善或者市场本身不成熟,这种模式提供的竞争性可能导致基金公司之间的恶性竞争。其次,即使市场维持了良性竞争,但是竞争产生的高效不是凭空产生的,而是需要一定程度的内部消耗作为原料,这就意味着提高了基金管理的成本,因而竞争性市场所提供的高效,未必能带来超过良性市场下集中管理模式带来的收益。
二、我国社保基金管理模式
由于我国社保基金采取统账结合模式,其中社会统筹部分为现收现付性质,而个人账户性质为完全积累制,因此对于我国来说,应当采取混合政府集中管理模式和私营竞争型管理模式的方法。即社会统筹部分由政府统一集中管理,按照我国社保基金制度交由全国社保基金理事会进行运作,这一部分可以偏向于稳定的投资;而个人账户部分,则交由专门的商业基金公司进行运作,这一部分由基金公司自行操作,相对于社会统筹部分可以接受更高的风险和更多的新创基金工具。
在这种模式下,社会保险费用参照国家集中管理模式,采取政府统一征收的方式,其个人账户部分列出可供选择的基金公司,交由参保者个人自行选择。统一征收一定程度上降低了管理费用,之后社会统筹部分稳定收益,作为当其养老金的支付基础。个人账户交由专业的基金公司运作,引入了商业竞争,在社会统筹部分保底的情况下,提高参保者获得更多收益的可能性,并且对参保者多缴养老金由促进作用。诚然,总体而言这种模式相对政府集中管理模式风险更大, 相对私人竞争型模式又减少了参保者可能获取的收益,但是综合风险和收益,相对于政府和参保者,这是更为稳妥的一种社保基金管理模式。
而要实现这一混合的社保基金管理模式,对于我国来说需要实现三点:
(一)个人账户和社会统筹分离
在这种管理模式下,因为社保基金中社会统筹部分和个人账户部分采取的运营方式不同,对于风险的心里预估也不同。因此,需要明确个人账户和社会统筹部分的界限,个人账户部分归属个人账户部分,社会统筹部分归属社会统筹部分。社会统筹部分交由专门的部门进行运作,个人账户部分交由专业的基金公司进行运作。但是,我国个人账户大多是采取空账运作对于我国来说,因此个人账户部分划归基金公司运作存在一些实质上的困难。针对此问题,如郑秉文等学者认为不宜做实空账,而是采取名义账户的观点。为了保证名义账户的激励缴费作用,对于名义账户会设定一个较好的名义记帐率。2017年发布的《人力资源社会保障部办公厅财政部办公厅关于公布2016年职工基本养老保险个人账户记账利率等参数的通知》规定,2016年城镇职工基本养老保险(含机关事业单位和企业职工基本养老保险)个人账户记账利率为8.31%。这可以看作名义账户制在我国社保制度中的初步实现。
然而名义账户制只能作为一个过渡,最终还是需要回到做实个人账户的路上。名义账户下政府拥有完全的调度全,其唯一的保障是政府的权威和政府本身对它的监督,其实质上还是国家集中管理模式。从现实角度考虑,经过名义账户制的长期过渡之后,做实个人账户更有益于制度的平稳运作。因此,即使短期内个人账户和社会统筹无法实现分离,但是依然需要将它作为一个长期的需要实现的目标。
(二)优化我国基金投资方式
以往我国基金市场不完善,社保基金的投资项目多为国债等低风险项目。虽然我国基金整体运营状况良好,自设立之初到2016平均有8.37%的收益率,但是其风格还是偏向稳健的。2015年,《基本养老保险基金投资管理办法》规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例,合计不得高于养老基金资产净值的30%,相对于以往的10%,是一个很大的进步。社会保险基金作为一个长期性的基金投资具有很大的优势。较长的周期使得社保基金投资可以避免短期的波动,获得稳定的较高的收益。而如今基金市场各种金融工具的创新,也在扩大社保基金这种长线投资的优势。在保证一定比例的低风险投资如国债等项目之后,我国对于基金的投资方式可以做出更多样化的变化,优化其基金投资方式。
(三)完善我国基金监管机制
社保基金金额巨大且对经济发展影响极大,因此需要对其设置严谨有效的监管机制,以减少其基金投资运营过程可能出现的人为风险。总体而言,社会保险基金的监管机构必须保证其机构自身的自主性,一定要独立于社保基金的管理机构和运营机构,既不能承担社会保险基金管理政策的制定,也不能决定社会保险基金的投资决策,必须与社会保险基金投资管理的其他机构相分离,全面负责对社会基金筹集、运营、支付的监管。此外,社会保险基金应实行纵向监管,在各地设立相关的分支机构,监管机构直接对上级负责,不受当地政府的管理。监管机构的成员可由社会保障部门、财政部门、雇主、雇员、专家、基金业和托管人行业代表共同组成,提高监管机构的监管水平。
为了保障整个制度的良性运行,配搭的法律制度必须得到建立,配套的监管工具必须更新,并且根据社会发展的变化而做出相应的改变。比如如今出现的人工智能,如果未来人工智能得到成熟的发展,应当将其引入监管机制中作为一个中立的监督者。又或者随着各种基金工具的创新,监管机制也应当做出反应与时俱进,而不应当抱着原有的监管条款不放,比如随着资本市场的成熟,监管的相应法律也应当对基金投资的比例限额做出调整。
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作者简介:
周清茨(1994年—),男,华东政法大学政治学与公共管理学院,研究生。