南京国民政府时期省政府公报初探

(江西省图书馆，江西 南昌 330046)

南京国民政府时期，全国各省政府都出版了公报。这些省政府公报是各地宣示官方意志、下达政令公文和指导行政业务的有效工具。其资料翔实，内容丰富，是研究地方史的重要依据，是研究民国史的重要文献。本文拟对当时省政府公报的基本情况及发展特点做初步探讨。

1 省政府公报的创办

政府公报是由官方主办的机关刊物。其历史久远，名称随时代有所变化。早在唐代，就出现了“邸报”，主要是传抄皇帝谕旨、大臣奏疏、朝廷动态和官员升降等，以告地方诸侯。唐以后，有的称“朝报”“邸钞”“阁钞”“京报”等，但其作为统治阶级宣达意旨、通报舆情，以维护秩序、巩固政权的性质没有改变。清末，为顺应时势、施行新政，清政府宪政编查馆创办政府官报，以《北洋官报》和《湖北官报》为代表的地方官报如雨后春笋般涌现。这些官报的出现，“始大变历代朝报之面目”[1]1。

辛亥革命以后，政府公报开始盛行。南京国民临时政府发行《临时政府公报》，北洋政府刊发《政府公报》，国民政府刊布《国民政府公报》，中央各院、部也发行公报，如《行政院公报》《立法院公报》《司法公报》《经济部公报》《交通公报》《外交部公报》等等。这一时期，由于事务日繁，时势要求，创办的公报种类繁多，不胜枚举，其内容和形式，渐趋现代化。

表1 南京国民政府时期省政府公报创刊情况一览表

资料来源：南京国民政府时期各省政府公报；南京大学图书馆编：《南京大学图书馆馆藏中文报刊目录》，1989年版；王桧林、朱汉国主编：《中国报刊辞典(1815-1949)》，书海出版社1992年版；张宪文：《中国现代史史料学》，山东人民出版社1985年版；陈荣华、阎中恒、何友良编：《中国革命史手册》，华中师范大学出版社1986年版。

“先有组织完备之政府,斯有组织完备之公报”[1]1。随着1927年4月南京国民政府的建立，一套比较完整的近代化国家统治机器开始出现。各省遵照国民党的政策，改组省政府，以处理省内政务与各种事务。随后，各省政府奉行中央规制,先后发行《省政府公报》，一省之内，各厅局亦有公报。比如，1927年8月，福建省政府创办《福建省政府公报》，由福建省政府秘书处第三科编辑，每七日出版一次，每本定价二角，其内容包括法规、训令、委令、电文、公函、布告、会议录、附录等，并单独设置栏目刊载《国民政府任命福建省政府各委员及各厅厅长令》《福建省政府宣言》等重要文件。10月，《江西省政府公报》创刊，由江西省政府秘书处印行，旬刊，每册定价大洋三角。创办伊始，就制定了《江西省政府公报暂行简章》和《江西省政府公报编辑委员会办事细则》。其中规定《公报》登载的内容包括六个栏目：法规、命令、议决案、文电、特载、杂录。法规命令分为中央和本省两种，中央法律命令选择比较重要或与本省有关的，特载发布宣言和政治报告等。1928年8月，河北省政府创刊《河北省政府公报》，河北省政府秘书处第四科公报股负责编辑，其章程规定：“本公报为本省公布法令、宣传党义及记载各项行政事务之刊物”[2]，并刊登启事，称“发行伊始，略具规模，同人等当本经验之所及，逐渐改良，力求完善，海内同志随时指正，实所欢迎”[3]。公报体例略分为会议纪录、法规、公电、训令、咨文、公函、通告，并在首要位置详细刊载《本省政府成立记》。据不完全统计，1927年至1949年，各地创办的省政府公报共有28种(详见表1)。

各省为何创刊政府公报，或者说公报创办的目的和意义是什么，从各省公报的发刊词、创刊章程及栏目内容中可以一见端倪。比如江苏省政府公报的《创刊辞》清楚详细地表述道：“基于行政机关与民众合作之精神，及民众对行政机关协助之意志，务使情感流通，设施惬洽，凡有兴作，期为民众之所瞭然，俾不至有所隔阂，是以有省政府公报之设。公报者，自狭义言：乃行政机关下之命令法律文告以及其他含有法律性质之文字，为人民所未及周知，而又须使人民周知者，一一取而载之，以公诸人民，俾人民知所遵从之出版物也。……今日省之组织与昔异，区分行政之事务，若民政、财政、军事、建设、农工、教育、司法诸项，各设机关，互相竞进，而以省政府总其枢纽。……各项行政，所须于上级机关之督责与指导者，为力较多，故法令章制之发布亦较繁，得公报随时刊行之，征特行政人员，知所从违，抑使穷户编氓，无乖举措”[4]。从以上论述可以看出，省政府公报至少具有三大功用：公布法规，使国民藉资遵守；传递政令，使各机关及工作人员有序地开展工作；公开政务，让民众了解政府施政方针。其基本代表了各省设立政府公报的初衷与立场。

2 省政府公报的改良

各省政府公报，自1927年后陆续创刊，至1949年前后停刊，有二十余年的发展历史。期间，各地或遵照政策，或因应时势，或着眼公报自身价值，对政府公报有过两次大的调整与改良。

2.1 1934～1936年公报的改进

为推进地方政务，统一省府意志，提高行政效率，1934年7月和1936年10月，国民政府先后发布《省政府合署办公办法大纲》(国民政府军事委员会委员长南昌行营颁布)和《省政府合署办公暂行规程》(行政院修正颁布)，公报作为政府机关的重要文书，被列入这次合署办公的一项重点改革。大纲规定，省府秘书处专设公报室，置编译及印铸专员若干，统一办理“各机关发行之定期或不定期刊物，……一切法令，尤应逐日依公报公布，以节缮写递寄之烦劳”[5]。暂行规程要求省府秘书处设置编译室，负责编译公报及其他刊物。江西、安徽、福建、湖北、河南等作为先行实施合署办公的省份，率先对省政府公报的编印进行了革新。1934年9月，江西省府秘书处设置公报室，负责办理府厅公报统一之后的编辑与发行事宜，所有各厅单独发行的公报一律停刊，省府及各厅应登公报文件，汇集在省府公报发表，一切法令规章，也随时在公报公布，不另行文。《江西省政府公报》从1934年10月1日起开始实行新规，刊期改为日刊，除星期日及节假日外，每天编印一号。公报材料，由省政府各机关指定负责人员，在其本机关文卷中每天选取，于每天下午一点以前送交秘书处公报室汇编，下午三点以前交省政府秘书长核定刊印，第二天凌晨出版。公报版式为十六开报纸，每期不限定页数，其印刷由秘书处庶务股招商承印，并由公报室派员每天赴印刷所校对。分派各处的公报，一律停收报费，仅酌收邮费。

1936年后，合署办公在全国全面铺开，各地对省府公报的调整也如火如荼地进行，“故自合署后，不唯政令均归于一致，即刊物之措理，亦收一贯之效”[6]2。如1937年1月，山西省将公报统一印行，易名为《山西省政公报》，内容分图画、法规、命令等十四大类，并增列军事、司法、经济等栏目，按周编辑刊印，免除了原先各种公报各树一帜、内容重复的缺憾，使“整个山西之政治，了如指掌”[7]。

2.2 1937～1945年公报的调整

“文书因时论事，因事课功，因功考成”[8]。文书须随政治环境和时势境况的变化而变化，作为代表政府喉舌之一的政府公报，也不例外。1937～1945年，抗日战争时期，戎马仓皇，政府辗转迁移，各省想方设法对公报进行调整与设计，以适应战时变化，继续发挥其宣达政令的功用与权威。例如，1940年6月，为担负起战时公报的使命，广东省开始着手改刊政府公报，其改刊原则是在内容方面力求丰富，在发行方面力求普遍。其首先确立了选登公报的五个取材标准：无机密性者；无时间性者；有普遍性者；凡政令刊登公报与行文有同等效力者，则应登公报不另行文；凡政令既有普遍性同时亦须向有关部门行文者，则除行文外并登公报[9]。其刊载内容增加了世界大事日记，包括本省、国内、国外三部分，每天记载，借以充实各级公务人员对时事的了解与认识。同时将有普遍性的例行公牍，编成不另行文一览表，以节省人力和物力。为增加公报的时效性、普遍性和本身价值，刊期由半月刊改为日刊，公报从编辑、送印、校对，到出版、分发，仅用三天时间，每期2万字，每期刊印的数量由1 300份变为6 000份，发行范围由省各厅、处、会、局和县政府，扩展到各中小学，各县税务局、分金库、会计室，以至最低层政治单位的各县区署和乡镇公所。

3 省政府公报的编辑与内容

通过对省政府公报的历史考析，可以看出：省政府公报是当时一省的核心政治刊物，其编辑流程严格规范，刊载内容涉及当时政府治理的各个方面，反映了当时各省的历史进程，具有重要的史料价值。

3.1 编辑发行

“公报为一省政治刊物之中枢，早令审慎从事”[6]2，其对编辑人员组成和工作程序有严格明晰的规定。《省政府公报》一般由省政府秘书处负责编印发行，设总编辑或编辑主任一人，分编辑或编委会委员若干。总编辑由主管的行政长官指派，对编辑各项事务负总责，比如总核编登公报的全部文稿，汇编各分编编完的各类文稿及目录，拟定编辑体例程序和排印字幅格式，商定公报的派送赠售或交换，筹划公报的改良与推广，办理公报的内外交际事项，主持召开编委会会议等等。分编辑由省政府秘书处遴选或省政府各厅派员组成，对各自职责内的应办事项负责，包括对应编各类文稿的收受检查与整理保管工作，对所编各类文稿的分类排序与编号订页工作，对所编各类文件的修文正字与删繁补漏工作，等等。公报材料，由省政府各机关派专员广罗搜集。各机关送登公报的文稿，由各机关主稿人员认真审慎，经呈送各级主管长官审核，加盖该机关的印钤、戳记或长官图章，方发生送登效力。其发行基本上是官署派销或分送，省政府所属各机关及各市县政府暨其所属机关均有订购公报的义务，按时缴纳报费或邮费，收到公报后按要求汇订成册，列入档案，妥慎保存。公报所登不另行文的文件，以刊载之日起或到达所属各机关之日起即发生行政效力，“各官署奉到公报,即负奉行遵守之责任”[1]2。

3.2 编制体例

《省政府公报》编排栏目涉及当时政府治理的各个方面，辑选内容主要是各省政府及其组成机构在从事行政活动中所形成的各种文件和各类文书，其体例大略可类分为13项：(一)图画，主要是省内重要人物、特色建筑及各项集会典礼的照片或图片。所谓重要人物一般即是各省政府主席及各厅主要负责人，有时还会在照片上方或下方冠以文字说明“某某主席玉照”。(二)法规，包括中央以及地方的各种法律、条例、章程、规则等。(三)命令，与本省有关的中央命令，关乎省政府施政方针的各种公布令、任免令、嘉奖令及惩戒令等。(四)公牍，指省政府及民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处、卫生处、社会处等各厅处发布的训令、指令、批示等，以及与各机关团体往来之呈文、咨文、函电等。(五)公告，包括布告、通告、通知、启事及有公告性质的文件。(六)会议纪录，主要包括省政府委员会及其他有关省政的重要会议纪要。(七)诉愿，与行政诉愿相关的文件。(八)调查，专案调查事件及普通调查表册等。(九)统计，一切统计图表等。(十)报告，包括建设报告、视察报告及其他政务的工作概况报告等。(十一)政闻辑要或大事记，登载国际、国内和省内发生的重要事件，以供施政参考，开阔公务人员视野。(十二)特载或专载，重要的训话、讲演及编译、撰著等。(十三)附录或杂录，内容庞杂，凡不属于以上各类文件，均可刊登此栏。

3.3 内容概要

《省政府公报》从各个方面展现了1927年至1949年各省波澜曲折的历史进程和激荡纷杂的时代风貌，是民国时期重要的档案资料。比如在政治上，公报登载了当时制定的各项政制法令、行政规程及办事规则，发布了国民党党团活动、司法安保、吏治政务、调令任免、人事奖惩等党政信息，记载了抗日战争时期行政制度的调整、社会政策的变化与兵役制度的改变，载有针对中国共产党的“剿匪”措施及训令、为“消灭共产党”的各种举措及命令布告，等等，从整体上呈现了当时各地政治演变的纷繁现象及复杂历程。在经济上，公报刊登了大量关于预算、收支、财税、物价、银行、债券、金融、信贷、田赋、房产等财政信息，关于农业、工业、林业、瓷业、矿业、商业贸易等实业信息，关于农田、水利、电力、邮政、铁路、公路、机场、桥梁等建设信息，等等，从各个角度揭示了当时各地经济发展规律。在社会文化教育等方面，公报刊载了关于人口户籍、兴利除弊、禁烟禁毒、赈灾救灾、抚恤救济、公益事业、医疗卫生、环境保护、失业问题、房屋土地纠纷等社会民政信息，关于古物古迹的调查保管、文化设施建设、广播事业、娱乐活动、体育运动开展等文化信息，关于教育发展政策、教育经费管理、各级教育发展情况等教育信息，等等，从不同方面展示了当时各地社会演变轨迹和文化教育发展概况。