公众参与地市立法的现状探析

李璞

摘 要：针对公众参与地市地市立法呈现：获悉立法信息的途径知之甚少;普遍缺乏立法法知识，欠缺参与立法的实践能力;制度保障不足等现状，应采取培育公民意识，提升能力水平，参与立法实践，完善公众参与的相关机制等途径，为地市立法中公众参与提供坚实的制度支撑。

关键词：公民意识;立法实践;地市立法

公众参与立法，是公众政治参与在立法这一特定领域的重要体现，是民主权的实践表达，在约束和规范立法行为、提高立法质量、推动法律实施、保护公众参与政府管理、表达公众利益诉求和加强民主监督等方面发挥着重要作用。本文所述的“地市立法”中的地市是指依据2015年《立法法》修改后获得立法权的地市。

一、公众参与地市立法的现状

1.公众参与地市立法的含义

公众参与地市立法，比较通俗的理解就是在制定地方法规的过程中允许立法机关以外的人员参与到立法的过程中，发表自己的意见和建议，地方人大在主导地市立法工作中，能够有效汇集民意，增强地市立法的民主性，通过各种途径吸收公众参与其中，使公众能够在地市立法工作的各个环节以一些方式施加影响的活动。

2.公众参与地市立法面临的困境

（1）公众有参与立法的意识，但主动获取立法信息的意愿不强。各地市人大主导地市立法工作，公众处于被告知、被参与，突发性、阶段性特征明显。公众参与地市立法是一种匆促而行，本项目前期的调查问卷结果显示公众对自身能够参与立法活动持积极肯定态度，但被问及是否知道参与途径及所在城市的立法现状时，存在公众一无所知的情况。究其原因，一是因立法权扩容的这类城市多为省辖市，公众具备的权利意识和政治参与意识淡薄刚刚获得地市立法权利，公众参与地市立法时间不足，积极性不高。尽管目前各地人大已经开通了多种渠道，以方便公众参与，但在立法进程的各个环节上，公众参与的渠道有时间限制，而许多公众忙于日常工作生活，往往缺乏足够的时间来保障自己更好的参与到地市立法中。其次地市立法公开度有待进一步加强，公众不能及时、全面地获取相关信息，也缺乏方便、有效的参与途径和方式，从某种程度上降低了公众参与地市立法的热情和信任度。再者立法的专业化特征明显，略带神秘的政治色彩让普通民众心生怯意，缺少自我实现的动机，感觉参与不参与立法与自己没有什么利益关系，不愿主动问询立法动态。

（2）公众欠缺参与地市立法的知识水平和实践能力。公众普遍缺乏立法法知识，对立法范围、立法步骤程序等内容不知晓，同时也欠缺参与立法的实践能力。本项目前期就公众对立法基础知识的掌握进行了调查，结果显示没有系统学习或接触过立法知识的人，对立法法知识知之甚少，但同时调查结果导向大多数人认为如果能全程参与一次立法活动，不仅能够从中学到立法知识，增强法治思维，内心还能够有一种当家作主的责任感和荣誉感。目前还没有公众参与地市立法的培训机构，只能依靠参与者的自主学习了解，在立法的全过程中，公众想参与进来也存在一些问题。由于我国还没有法律法规专门针对立法的信息公开做出明确而具体的规定，因而地市立法过程中立法信息公开的随意性大，没有统一规范标准。实践中，编制立法计划时，立法主体主要听取政府部门的建议和意见，听取社会公众的意见常因伴随着效率低实效差而流于形式。当地方法规草案征求公众意见时，对立法背景、立法依据、起草说明等关乎立法质量的相关内容高度概括或者一笔带过，在本地报刊、人大网站公布立法信息，着眼于立法进程的关键环节的公示，不能涵盖地市立法进程的整体信息，如立法动议的提出、立法审议、讨论、辩论的过程大多是不公开的，而上述这些情况不仅不利于我市公众参与地市立法，而且因缺乏对公众参与地市立法的培育引导，使公众很难就其利益诉求与地市立法达成有效衔接，其实际参与地市立法的空间就变得有限。

（3）公众参与地市立法的制度保障不足。地市立法中，立法主体存在对公众意见的采纳不规范，征集意见时，意见通常来源于立法机关预设的特定人员那里，这些人员常常是政府机构等体制内的工作人员，易造成意见片面且有时候还带有这些部门的利益傾向在里面。此外，公众在参与立法进程中，其反馈的各类意见由人大收集整理，但整理意见的随意性较大，对这些采纳回来的意见，没有进行公开，对于没有被采纳的意见没有作出解释，使得公众不知道立法机关到底收集了哪些意见，到底是些什么样的意见被采纳，导致公众意见特别是与立法机关采纳的意见不一致时得不到完整、清晰的反映，这意味着缺乏公众参与地市立法提出的意见是否采纳的考量标准、未采纳吸收的反馈机制。

通过其部门网站、本地报刊等传播途径积极引导公众参与地市立法，但不难发现这种方式下的公众参与地市立法的主体主要是个人。单个的公民个人的参与，只会分散参与人讨论的主题，严重影响参与过程的效率，也会存在“话语能力”的降低。立法本身是对利益的平衡和分配，尤其是对集团和群体利益的调整，分散的个人要通过参与立法来行使权力，最佳的方式应该是公民结社和利益组织化，形成公众群体，民主集中，凝聚力量，如行业协会组织选派代表参与地市立法。立法作为一种民意表达机制，民意表达的充分与否取决于立法程序的可参与程度。[1]对公众参与、完善民主立法机制做出了原则性规定，但实践中却需要相应的配套措施。因为，公众参与地市立法，有效的参与应当是一种全过程参与，然而实践中公众参与的阶段主要集中在立法项目草案的审查与修改阶段，地方法规实施后，立法解释及立法后评估阶段基本上没有涉及公众参与。

三、公众参与地市立法的实效性思考

1.培育公民意识，提升公众参与立法的主动性

公民意识是在现代法治下形成的民众意识，它表现为人们对“公民”作为国家政治、经济、法律等活动主体的一种心理认同与理性自觉，又体现为保障与促进公民权利，合理配置国家权力资源的各种理论思想。立法的最终目的就是为人民服务，公民在参与立法的过程中才能深刻体会到权利和义务之间的矛盾统一，也只有参与其中才能明白遵守法律的意义所在，才能宣传认可，维护地方法规。提高公众的主动参与意识一是加大立法信息宣传力度，实质上延长公众参与时间。二是尊重公民个人或公众群体发出的声音，就公众提出的意见和建议，进行规范整理，营造出全民参与的立法氛围。三是媒体报刊可开设地市立法专栏，人大设置立法热线，与公众进行互动双向交流，常态化下同样有助于公众参与地市立法的意识提升。

2.提升公众参与地市立法的能力水平

“知识的积累和增加，有利于增强公民的义务观念，培养公民的政治竞争意识、兴趣和责任感。同时，知识修养提高也有利于培养公民自信、自制和表达思想的能力。”[2]因此，人大应当安排专项经费，通过专题讲座、现场观摩和培训班等方式，组织各行各业群众代表、社会组织等不同群体参与培训，讲解如何从基层收集反映地市立法的意见和建议、个体或者行业协会等公众参与地市立法活动所需的立法知识，就公众应了解掌握的地市立法常识、市情市况及与具体特定的立法项目密切相关的立法数据信息收集整理，装订成册，方便公众查阅学习。以期加强公众参与的实际效果，提高公众参与立法的技能，以促进地市立法公众参与制度的有效运作。

3.拓展多元化公众参与地市立法的途径

一是通过网络媒介，一是传统书面表达。在互联网时代的今天，立法部门应把通过网络发表立法议题通告、收集公众评论作为重要的渠道。人大可把自身网站建设为为公众获得立法资料和发表意见的主要平台，促使公众方便快捷获取立法信息。这是公众参与立法的发展趋势。随着国家政府电子信息平台的建设，公众可以针对公告的立法议题直接在公众参与的电子信息系统内发表意见、交换意见、进行讨论。同时，立法机关还要把通过其它途径，比如传真和信件，得来的公众评议也输入该系统，使得大家的意见都能互相看见和交流。立法主体设置专职处理公众评论的人员，负责收集分析各方意见。专职人员对每一个公众的意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。对直接利益关系人或组织一般通过电子邮件的形式直接回复。

4.完善地市立法中公众参与的相关机制

积极完善公众参与地市立法的各项制度，能够使公众参与地市立法规范化，制度的稳定性和常态化是公众参与地市立法的保障。“只有在通過制度获得权利、方式、途径和保障等方面的认定，建立起一套行之有效的公众参与机制，公众才有可能有序地参与地市立法并充分调动公众参与地市立法的热情和积极因素。”[3]要防止公众参与立法徒于形式，保证地市立法的民主性，就应当建立一套较为完备的公众参与立法制度。比如：建立立法联系点，立法联系点是立法机关伸向基层公众的触角，最能反映基层公众的意愿。充分发挥基层群众在法治建设中的作用，提高地市立法的针对性、可操作性和实效性，推进立法精细化。应当建立基层立法联系点制度，并完善相关的程序规则，通过立法联系点收集基层民众对立法工作的意见和建议，使信息通畅。也应当设置激励制度。立法是一种公共事物，主要由地方人大主导进行，如果不涉及其个体或特定群体的直接利益，人们往往很少去关注。参与不仅是一国民主制度体系中保护性机制的组成部分，而且是培养理性公民、激发公民潜能的重要途径。如果立法机关采取措施对公众参与立法給予精神物质层面的肯定，则有助于鼓励和引导公众真正去关心、思考地市立法设计的相关问题，并认真负责地提出意见和建议，最大程度地激发公众参与热情。

注释：

[1]黄文艺、杨亚非.《立法学》，吉林大学出版社，2004年版第54页

[2]李东兴.《论知识差距与政治参与》.理论与改革，2003年第10期

[3]周实.《地市立法权限与立法程序研究》.东北大学出版社，2011年版第95页

参考文献：

[1]张文显.法理学[M].高等教育出版社，2007

[2]杨咏婕、陈逸新.我国公众参与地方立法的价值分析与路径研究.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2016（11）

[3]王頔.我国地方立法公众参与制度的若干问题及其完善[J].法制与社会，2015（12）

作者简介：

李璞（1984—）女，河南社旗县人，硕士，讲师，主要研究方向：法治文化教育。