重构国土空间规划体系的分析与研究

文/王姗姗 齐河县自然资源局 山东德州 251100

我国现行的规划体系存在庞杂和不完善的情况，在进行规划管理的过程中各自为战，还没有形成具有严格意义上权责分明、边界清晰、衔接有序、对流辅助的空间规划体系。对空间资源形成很大浪费，还不利于规划管理。面对国务院机构改革的良好历史机遇，对新时期国土空间规划体系进行详细分析与研究，旨在进一步加快各类空间规划的整合，推进空间规划体系的重构，有利于提升我国空间治理能力现代化水平。

1、新时期国土空间规划体系构建原则

集约优先。我国已进入高质量发展的新时代，集约化是高质量发展的必要前提，国土空间开发利用必须加快由重规模扩张向重存量挖潜和质量效率提升的转变，提高土地、水、矿产等自然资源的集约利用程度，增强发展的可持续性，最终实现全要素生产率的提升。

保护优先。编制国土空间总体规划，应在规划思想上和价值导向上，坚决落实“人与自然和谐共生”、“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明要求和方针，依据区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，以主体功能区为导向，统筹安排生态保护、农业生产和城镇建设等不同类型国土空间布局，严守生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。通过构建与资源禀赋和发展阶段相适应的科学适度有序的国土空间开发保护体系，实现生态环境和经济社会可持续发展。

多规合一。充分继承和整合现行各类空间性规划的传统优势与核心内容，在“五位一体”的发展格局下，将主体功能区规划的主体功能区划分和分区差异化政策，城乡规划的发展战略、城镇体系和空间结构，国土规划的国土空间开发、资源环境保护和国土综合整治，土地利用总体规划的指标调控和用地安排等核心内容进行有机整合。

分级分类。纵向上“一级政府、一级事权、一级规划”，不同级别的规划，其规划内容、深度、重点及事权不同。横向上以“全域空间+全类型要素”为对象，划分不同国土空间，对应分工清晰的不同类别空间规划。

2、构建“五级四类”国土空间规划体系

纵向上，与我国的行政管理级别相对应，自上而下分为国家级、省级、市级、县级、乡级五个级别，上下级之间采用垂直型主导模式，规划级别越高宏观指导性越强。为推动区域协调发展，也可根据需要编制跨省或省内跨市、跨县的区域国土空间规划。横向上，分为总体规划、分区规划、详细规划、专项规划四种类型，各类规划粗细结合，相互协调。构建以总体规划为统领、分区规划为延伸，详细规划为基础、专项规划为支撑的层次分明、内容明晰的“五级四类”新时期我国国土空间规划体系（如表1）。

2.1 五级规划

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国家、省级（不含直辖市）规划：构建“1+X”的规划体系，作为宏观尺度规划，重点体现战略性、纲领性和政策性。“1”指全国国土空间规划纲要或省级国土空间规划，总体部署国家、省的国土空间保护、开发、整治活动。全国国土空间规划纲要是我国国土空间的最顶层设计，明确全国国土空间开发保护战略与目标，统筹全国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，协调区域发展，划分主体功能区域，构建城镇体系，提出差别化国土空间管控要求，构建国土空间开发保护制度，统筹部署重大资源、能源、基础设施、综合整治、生态保护修复等关键性空间要素。省级国土空间规划包含主体功能区规划、国土规划、城镇体系规划、土地利用总体规划等核心要素，落实国家重要战略部署和空间布局，明确省域国土空间开发保护战略、目标与总体格局，统筹协调区域发展，划分主体功能区域，构建城镇体系，提出差别化国土空间管控要求，引导市县空间管控等。“X”指按各类资源、要素或特定需要编制的专项规划，如特定资源开发利用类、基础设施建设类、生态环境保护类等。

市（含直辖市）、县级规划：构建“1+3+1+X”的规划体系，作为中观尺度规划，具有承上启下作用，体现结构性、约束性和传导性。第1 个“1”指市域、县域空间（总体）规划。重点确定本级管控区域内的总体空间结构、城镇体系结构，明确城市性质、职能与规模，划定生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护红线，划分城镇、农业、生态三类空间，统筹安排国土综合整治、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系等方面的重点任务。“3”指按城镇空间、农业空间、生态空间编制分区规划。原则上一类空间编制一个分区规划，各分区规划呈并列关系，规划范围和规划内容可以有适当交叉重叠，但要避免大规模的交叉重复。对于一些生态空间较小或生态功能不突出的市县，可以将生态空间与农业空间分区规划合并编制。第2 个“1”指中心城区详细规划。对城市主城区及邻近各功能组团编制中心城区详细规划，明确中心城区功能和结构布局、管控要求等，对各地块的土地使用功能及其兼容性、用地规模、开发强度等提出控制要求，作为中心城区土地利用的依据。“X”指根据需要编制的各类专项领域或局部区域的空间规划，包括交通、水利、能源、林地、草地等布局规划、城市的分区域规划或为特定需要编制的空间布局规划，如存量建设用地再利用、地下空间利用等规划。

乡级规划：构建“1+1+X”的规划体系，作为微观尺度规划，突出落地性、管控性和实施性。第1 个“1”指乡域空间规划。主要任务是按照县级空间（总体）规划安排，提出乡域总体空间布局结构，落实三线范围，明确三类空间地块。重点明确乡村单元的功能定位与规划结构，对永久基本农田、一般耕地、独立建设用地、村庄用地、林地、草地、水域等核心要素进行用途管控，对耕地和永久基本农田保护、国土综合整治、综合交通、基础设施、公共服务设施等项目实施做出具体安排，对村庄建设等提出规划指引。第2 个“1”指集建区详细规划，在城镇开发边界内明确各地块的土地使用功能及其兼容性、用地规模、开发强度等控制要求。“X”指针对特定需要编制的专项规划、详细规划，如高标准农田建设、国土综合整治、公共设施建设、生态环境保护、村庄建设等方面的规划。

2.2 规划四种类型

总体规划：在每一层级的规划体系中，总体规划统筹考虑经济社会各领域、各行业发展和国土空间利用的关系，着眼于国土空间利用的基础性、战略性、综合性，是相应地域空间的“一张总图”，统领分区规划、专项规划和详细规划，是各类空间性规划的编制依据。总体规划要通过空间总体格局、关键控制指标、差异化空间管控规则等将国土空间保护、开发、整治的战略和目标从中央向地方层层传导，体现自上而下的国土空间管控要求，同时也要兼顾地方发展需求，结合地方事权，给地方一定弹性规划空间。此外，我们认为“国土”一词具有较强的政治地域概念，因此国家、省级总体规划可以称为“全国国土空间规划纲要”和“省级国土空间规划”，市、县、乡级层面总体规划不宜称为“国土空间 规划”，市、县级层面可以称为“市域、县域空间（总体）规划”，乡级层面称为“乡域空间规划”。

分区规划：市、县级层面编制，在空间总体规划的指引下，针对总体规划划分的城镇、农业、生态三类空间，分别编制城市（镇）规划、农业用地区规划和生态用地区规划。分区规划是对总体规划中三大空间相关要求的落实和深化细化，重点突出用途分区引导，建立空间用途管制制度。

详细规划：是在上一级总体规划和分区规划的指导下，对国土空间的保护、开发、整治的具体安排。中心城区和乡镇集建区应编制详细规划，重点对土地使用性质及其兼容性、用地规模、开发强度等提出控制要求，包括容积率、建筑密度、绿地率，基础设施、公共服务设施等的用地规模、范围及具体控制要求等。非集建区详细规划可根据需要选择编制。

专项规划：针对某领域、某资源、要素或特定地区编制专项规划，作为总体规划、分区规划、详细规划的补充。对于大城市、特大城市，可根据中心城区的组团布局安排，编制分区域规划。

结语：

构建统一协调的国土空间规划体系任重道远，除需解决技术层面难题外，还需统一空间管理事权、建立空间规划法律体系、评价考核体系、监督体系等顶层设计。现阶段多部门空间性规划并存时期，要从“多规合一”角度统筹好经济社会发展与国土空间开发利用关系，重点把握好核心关系，做好各类空间规划的内 容衔接，强化规划编制实施和考核监督手段。