储备优先下的委托交易项目制度——武汉市土地市场制度研究

文/郑夏明 武汉二零四九集团有限公司 湖北武汉 430010

沈昊、薛琼 武汉市土地交易中心 湖北武汉 430010

1、引言

《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于加强土地资产经营管理的通知》（国发【2001】15 号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》（国发【2004】28 号）关于存量土地交易均有相关规定，明确了原则性意见。各地方政府依据各自土地资产经营管理实际，对于存量土地交易，提出了各具特色的落实措施。

武汉市实行“储备优先下的委托交易制度”与杭州的“政府垄断型”模式、上海的“市场主导型”模式并称为全国土地市场建设的三大模式。“储备优先下的委托交易制度”坚持储备优先、交易许可、疏堵并举的原则，是国家存量土地交易制度的延伸和完善，2009年武汉市新的土地交易管理办法颁布实施，标志着委托交易制度正式列入市政府规章。

2、委托交易项目的特点和作用

委托交易项目由原土地使用人申请交易，同时办理出让手续，以招标拍卖挂牌方式确定土地受让人，交易价款由受让人按规定支付给政府和原土地使用人，政府土地收益按成交价款的一定比例直接核定。委托交易项目作为武汉市土地市场的重要交易品种，在武汉市土地资产运营中发挥了较为重要的作用：

（1）委托交易在保障供给、实现供求平衡、活跃土地市场等方面发挥积极作用。委托交易规则明确、法律关系相对简单、效率相对较高，在满足土地供应需求(特别是中小地块需求)、发挥土地杠杆和调控等方面有重要意义。同时，通过委托交易向市场投放中小规模的宗地，有利于中小企业投资房地产开发，有利于缩短地块开发周期，保障商品住宅有效供给，活跃城市房地产市场。

（2）委托交易降低土地经营成本，提高企业和政府收益，实现双赢。在委托交易中，不发生融资成本、不存在中间环节，有利于提高政府和企业的收益。原土地使用人与政府按比例分配土地成交价款，将企业与政府作为平等的市场主体，共享经济发展和城市建设成果，符合市场经济基本规律。

3、历年委托交易项目成交情况

委托交易项目主要是对市场供应有效补充和加强市场调控能力。但随着土地储备多元化操作模式推广，委托交易项目占市场份额逐步减少。近五年委托交易项目成交宗数、土地面积呈逐年下降趋势。尤其是近二年，2016年委托交易项目成交土地面积占全市土地成交面积3.0%，2017 委托交易项目成交土地面积占全市土地成交面积仅0.2%（详见表1）。

注：1、2013年、2015年含和储备土地并宗项目，以0.5 计；2、占比指委托交易项目相关指标占当年武汉市场成交土地比例。

4、委托交易项目运行特征

（1）可实施供地数量大幅减少。随着目前市土地整理储备中心、打包项目、区级储备试点的多元储备格局的推进和城中村改造项目的实施供地，委托交易项目的数量和规模大幅减少。

（2）土地供应审批环节多、周期长。按照目前工作流程，委托交易申请后申报规划审批，具备规划设计条件的项目转土地储备机构进行储备论证，项目办理周期难以控制，并且一旦储备机构要求实施储备，委托交易办理程序立即中止。其他土地供应前置审批环节也较为繁杂，且往往涉及社会拆迁、地块权属瑕疵等问题需要具体协调，导致供地前期工作周期无法控制。

（3）面积较小，情况复杂。委托交易地块以中小规模为主，土地面积一般在0.3-2 公顷之间，平均单宗规模多数为20 亩以下，因规模较小导致规划定点不同意、涉及集体地、社会拆迁等多方面原因无法办理的项目较为普遍。同时委托交易项目来源完全取决于交易申请人通过市场处置土地资产的积极性，与国家宏观政策、市场环境、土地存量以及土地使用意愿等多重不确定性因素相关。

5、有关思考

随着武汉市交易品种日益多元化，首先应明确委托交易项目的功能定位，主要在于增强土地有效供应，发挥市场调控作用，扩大交易范围、丰富交易品种，来进一步优化市场结构和功能，显化土地资产价值；同时更需进一步完善规范委托交易项目相关制度，促进武汉市土地资产经营效率和质量。

（1）加强委托交易项目管理。根据武汉市年度土地供应计划，制定委托交易项目供应计划清单。 适当提高委托交易项目规划门槛。对于净用地面积较小（10 亩以下）、社会拆迁量大、形状不规整、不能单独成宗的项目，除加油站及其它特殊项目外，原则上应直接转市、区级土地储备机构储备，进行整合后出让，更有利于城市规划实施和城市功能实现。

（2）进一步完善土地出让制度。根据《市人民政府关于进一步加强土地供应管理促进节约集约用地的意见》（武政规[2016]1 号）文约定：委托交易地块，属于工业用地的，按照土地成交价的20%核定政府收益。属于其他用地的，容积率在3.5 以内（含）的，按照土地成交价的50%核定政府土地收益；容积率超过3.5 的，以建筑面积均摊，按照3.5 以内部分土地成交价的50%与3.5 以上部分土地成交价之和核定政府土地收益。同时，政府储备地块按照土地成交价与储备成本之差计收政府土地收益。可见，委托交易项目较政府储备地块，收取土地收益费用较高，且后期需缴纳土地增值税，原土地使用人和土地竞得人承担费用较高。此类问题需进一步深化研究，以完善委托交易制度。