扶贫资金效益与金融风险防范

冯永坤 李聪聪

摘要：扶贫资金利用效益的高低直接影响着扶贫成果及社会影响，金融风险防范措施是否完善是农村贫困地区的脱贫任务顺利完成的基本保障，同时对我国农村经济转型与农业结构调整具有重要意义。文章认真分析了我国扶贫体系的现状和资金使用及风险防范方面存在的问题，并提出了对应的建立多方合作模式，创新扶贫方式，并完善监管体制的建议。

关键词：资金利用效益；金融风险防范；农村贫困地区

近年来，党中央和地方政府作出一系列重大部署和安排，脱贫攻坚工作取得了决定性进展，贫困地区农民的生活水平显著提高，贫困发生率持续下降。2018年十九大《中共中央、國务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，要坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，优化政策供给，着力激发贫困人口内生动力，着力加强扶贫领域作风建设，为实施乡村振兴战略打好基础。然而扶贫专项资金在使用过程中仍存在很多问题，其管理体系较为分散，在申报使用方面各级部门权责分配不均，而且监督机制不健全，这些问题都严重制约了扶贫资金使用效率且容易产生金融风险。因此，精准扶贫工作应将提高资金效率和防范风险摆在突出位置，通过建立匹配的监督管理机制，优化体系结构，促进贫困地区经济可持续发展。

一、 我国贫困地区扶贫体系现状

现阶段贫困地区扶贫资金的来源，主要是以下几种。第一，财政资金，包括国务院扶贫办、财政部、地方政府等对贫困地区拨付的各类扶贫资金，这是其主要的经济来源；第二，政府贴息贷款，政府提供扶贫资金，并通过农村金融机构如农行及农村资金信用社对贫困家庭提供生产经营所需的信贷服务；第三，小额信贷，主要来源有政府扶贫资金、政策性金融机构提供的批量资金、当地农户缴纳的互助金、民间资本投资等；第四，企业及民间组织的捐赠，包括个人、民营企业的捐赠和机关事业单位对口帮扶。在以上这四个来源中，现有阶段主要以中央财政和地方财政扶贫资金为主，但企业与社会组织也逐渐发挥更重要的作用。扶贫资金的不同来源方对扶贫项目的管理机制不同，其对农村贫困的影响也存在差异。在扶贫初期阶段，中央财政拨付的扶贫资金对农村贫困率、农村人均纯收入和农业总产值的影响最为明显，但随着贫困地区金融需求的多元化，其他来源的资金也在不同方向发挥着更重要的作用，不同来源的资金效率的差异性有可能是其负责部门及管理方式在资金效益发挥上的区别造成的。

我国政府及各社会机构组织对贫困地区的帮扶方式不断地调整改变，产业扶贫、金融扶贫、农村经营主体的就业培训、新农村建设等多种扶贫模式在贫困地区全面开展，建档立卡贫困户的收入和生活水平得到了显著提高，农村基础设施和产业发展得到了较大的改善。其主要扶贫体系主要分以下几个方面：第一，产业与金融扶贫。针对贫困户的专项资金帮扶主要以小额信贷和扶贫贴息贷款的方式，通常是财政拨款，然后让政策性银行和地方性网点负责贷款对象的筛选与资金的发放，农户有了资金就可以发展种植、养殖、初加工等产业；第二，贫困地区的基础设施建设。主要是以中央及地方财政扶贫资金为主要来源，项目内容主要包括农村街道、农田灌溉、生活设施、信息技术、渠道建设等，这些项目建设既有效地改善了农村环境及生产生活条件，也加快了贫困地区产业结构调整；第三，教育扶贫和公益扶贫，主要是贫困地区农民的职业技能培训、贫困学生资助和贫困户的大病报销、资金救助等。

二、 扶贫资金运用方面的所存在的问题与风险

第一，运营不规范导致的风险。现阶段扶贫过程中，地方政府通常把扶贫项目定义为德政工程，从而更多是沿用最安全也最常用的扶贫模式，而没有充分考虑当地的资源禀赋和产业情况来制定可持续发展的方案，扶贫项目的立项不科学，会直接影响扶贫资金正常发挥作用。有些扶贫资金审批下来后，并没有投向预先承诺的项目，而是转移到其他的用途，或是更改实施地点，缩小建设规模等，而这些不规范的操作缺少有力的监管与约束，这就导致扶贫项目的实施质量不高，资金效益较低。贫困县基本以第一产业尤其是农业为主，而农业企业最大的痛点就是企业经营管理不规范。中小型的农业企业受其发展规模、所处地理位置、交易习惯等因素影响，一般均存在个人客户和供应商情形。与单位客户和供应商相比，个人客户和供应商在采购能力、供应能力、经营规模、规范经营情况等方面存在一定不足，一方面可能产生大量现金交易问题，另一方面可能无法确保公司收入真实性、准确性和完整性。这些问题是贫困县农业企业难以避免的一个问题，也是阻碍企业在资本市场进行融资的因素。

第二，金融扶贫项目所面临的金融风险。针对农户和小型企业的经营资金缺乏问题，政府贴息贷款是最直接的保障机制，但在实际实施过程中始终难以达到预期的效果，而且加大了贫困地区的金融风险。主要表现在：一是贷款发放不到位；按照扶贫贴息贷款政策的规定，借款主体是贫困户、专业户、农业龙头企业和特定项目实施单位。但贷款发放机构是自筹资金、自负盈亏，按照市场管理原则，有生产能力但缺乏资金的贫困户自然被划入劣质客户范围，而专业户和农业龙头企业信用等级高，违约风险小，更容易被贷款发放机构所认可；二是贷款信用风险。补贴贷款的借款者怀有国家买单的预期，经常因个人素质原因恶意违约，或因经营劳动积极性不高而收入欠缺，造成贷款回收率低。部分贫困地区在确定扶贫主导产业时脱离了当地的实际需求，强迫农民实施，最终项目失败后群众也无力还债。同时扶贫贷款量多面广，而贷款发放机构由于流程繁琐和基层人员所限，管理不到位，清收不彻底，间接导致了贷款的逾期。

第三，扶贫资金的监管机制不健全，导致效益不佳。扶贫工程项目的申报审批和实施管理职能分属于不同的政府部门，权利和责任的分离性以及缺乏科学有效的监督体系，导致贫困地区的扶贫资金在申报、管理、使用、评估过程中仍然存在很多问题。在扶贫项目申报方面，有的贫困地区没有在考虑本地的资源禀赋和特色选用适合的项目类型来进行申报，同时还存在重复申报或以之前项目的子工程再次申报的现象；扶贫资金的不能及时拨付到位，以至于项目建设和实施进度缓慢，降低了资金的使用效率和经济效益；其次，由于理念的限制导致扶贫资金更多地用于形象工程的建设，而缺少创新性的模式和周期长但有利于产业纵深发展、农户持续性脱贫致富的项目类型。在现阶段扶贫过程中仍然存在贪污腐败和虚报扶贫业绩的问题，扶贫资金在使用过程中缺少严格监管，存在挪用、私扣等现象，产生道德风险，且严重地影响了扶贫效率。村镇单位对于扶贫工程的实施进展和验收结果评估没有进行透明及时的公开披露，而当地的群众监督积极性不高，导致扶贫工程的质量参差不齐，甚至存在扶贫资金浪费和工程质量严重不达标的现象；此外，扶贫项目对当地特色资源的利用程度不够，尤其是特色农产品加工项目和旅游项目缺少与邻近地区合作和跨区域合作的有效机制，而仅凭一村或一县的资源整合，很难在农产品加工或其他产业项目中快速建立畅通的全产业链，从而造成扶贫资金的经济效益不高。

三、 关于扶贫资金效益和风险防范的策略研究

1. 建立多方合作模式。多数贫困地区地理位置偏僻，资源禀赋迥异，其金融需求也各不相同。而社会扶贫资金的拨付机构对帮扶地区的产业特色、金融需求等了解甚少，容易产生无效或低效投资，产生金融风险。因此多方合作，建立有效合作组织，是提高扶贫资金效益的有效途径。

第一，外地机构与本土机构的合作。既可以发挥外地机构的规模、资金优势，本土机构了解当地资源、产业发展情况，可以将扶贫项目需求与资源精准连接，可提高资金效益，提前防范风险。

第二，不同业务机构方的合作。贫困地区产业落后且企业规模小，因此不被资本市场所青睐，造成融资渠道少融资难的问题。当地政府可以以扶贫引导资金为支点，与商业银行等金融机构和市级或省级的高投公司合作设立扶贫产业基金，专门投向贫困地区的产业。当地的高投公司或融资平台了解贫困地区的产业情况，可以减少信息不对称造成的金融风险，便于项目的筛选与管理。引入金融专业机构既可以解决资金的需求，又可以引入市场化的管理机制，利用专业经验提高扶贫基金的收益。大型企业参与扶贫基金也是较好的扶贫模式，企业以业务拓展为切入点，在贫困地区发展产业、建立生产基地等，可以精准对接当地的产业资源，并与企业自身成熟的产业链有效结合，节省了在当地重新构建上下游产业链的成本，避免了扶贫产业因渠道不畅通而搁置中断的问题。

第三，地域合作。现有的扶贫方式过于单一，没有充分与当地的特色资源相结合，同时缺少联动与资源整合，所以资金效率不高。贫困地区地理位置偏僻，单独开展扶贫项目不仅成本较高，而且规模较小不容易取得较好的回报效益，通常一个县域的资源禀赋和风俗文化都和邻近地区比较相近，因此可以发挥邻近地区联动作用或跨区域有效合作。可以通过政策引导在具有合作共识的地区建立合作机制，乡村旅游可以建立多区域景点线路整合服务，农产品加工项目可以在不同地区设立产业链不同环节，在自然环境优势区建立生产基地，在经济较发达区建立加工产业基地，在交通便利区建立物流集散中心，并进行统一规划管理，这样不仅提高资源整合效率，而且项目在扩展融资渠道方面更有优势。

2. 探索创新扶贫模式。现存的扶贫方式过于单一，扶贫资金的使用效率也较低，不能充分激活资本市场在贫困地区的作用，因此需要对扶贫模式、市场导向进行创新。

首先，建立金融工作站等基层服务组织体系，同时将银行、金融、保险等综合运用到金融扶贫产品中，充分发挥金融行业在资本市场中的资源整合能力。汇集专业的金融服务者，对贫困地区的资源禀赋、产业特点、探索更适合当地新型扶贫模式，对于农产品资本丰富且产量大的地区可以实行期貨加保险的综合保障扶贫，为农业提供保价服务，同时提前防范自然灾害、市场波动造成的风险。

其次，对社会资本和投资企业建立完善的保障机制，解决后顾之忧。政府可以利用扶贫资金或撬动政策性银行、商业银行等其他资金，为在贫困地区进行投资的企业制定担保机制和退出机制。对于风险较大的投资项目，地方政府可以成立担保基金，对项目的流动风险、市场风险、市场交易风险等进行评估并建立风险共担的投资保障机制。对于业务周期短，投入即可立马见效的项目如电子商务和供应链服务项目，可以由政府先承担所有或部分的服务费用或启动资金，从而使贫困地区的农产品、工业产品快速的建立市场渠道并达到规模化标准化生产，促进产业链的高效运转。也可用以奖代补的形式对完成项目指标且运营良好的的单位进行奖励。对于投入周期长并对退出条件有硬性要求的项目，政府可以注入扶贫资金并作为劣后方，首先保障社会资本方的顺利退出。

最后，全面开展金融知识的培训与普及。多数贫困地区企业受人文环境、地理、交通等条件的限制，对资本市场了解欠缺，在企业经营规模、管理效率、盈利能力等方面与经济发达地区企业相比存在很大差距，因此需要在贫困地区开展金融知识培训活动。以省市县联动机制为基础，传播资本市场知识、先进的企业经营管理方式、风险防范措施等，既可以让贫困地区的企业家和政府干部开阔视野、更深入了解资本市场，又能促进地方政府、企业、社会扶贫单位之间达成理念共识，更快的实现与资本市场对接，助力脱贫攻坚工作的开展。

3. 建立全面有效的监督管理机制。

首先，健全法律法规。贫困地区扶贫有别于其他的业务，需要提供特定的法律保障，同时追踪扶贫资金的使用去向。需要完善反贫困方面的法律法规，把扶贫政策和项目实施上升到法律规范的层次，将贫困人口和扶贫干部的权利与义务明确化具体化，严惩扶贫业绩的虚报和贪污腐败的行为。法律的健全不仅会为脱贫工作提供保障，而且可以提高扶贫效率；其次，建立严格有效的奖惩制度。扶贫资金的管理人员和受赠单位及个人涉及范围广，主要分布在交通不便利的地区，且项目实施中很难取得正规的报销凭证，人员素质不一很难规范行为，因此在通常采用的审计和纪检的监督制度外，可以引入无关联的第三方进行全程监督和评估，并对管理者和贫困户建立奖惩机制。贫困户有些因私人原因不愿意把扶贫资金用到种植、养殖、职业培训上，因此需要根据各地区的风土人情和具体情况建立奖惩机制，对劳动积极、脱贫意识高的农户要实行不同等级的物质或荣誉奖励，这样才能调动起当地农户的积极性，加强扶贫脱贫的可持续性；再次，建立扶贫项目实施全程的检查督管体系，在项目申报开始，即根据项目内容、受助方信息、资金分配方案、项目规模等建立专项档案，组织专项监管小组进行跟踪，涉及建档立卡户资助的项目要设定确保资金的发放；确保项目实施单位严格按照实施地点、规模、方案计划等建设扶贫工程。各级扶贫部门要定期公示项目进展和具体财务报表，并鼓励群众对项目各环节进行建议与监督；最后，简化扶贫项目申报的流程与步骤，降低制度成本，可以通过现代信息网络与数字技术建立扶贫专项电子政务平台，将管理环节精简、优化、整合，同时实现扶贫信息共享，提高扶贫项目管理效率，同时促进不同区域的信息互通。

4. 借助创新科技，建立更加透明、高效的监督决策系统。在政府的倡导和帮助扶持下，各种社会团体和民间团体也组织开展扶贫活动，包括捐款赠物、产业投资、金融扶持等形式，但扶贫行为的组织化、规范化和制度化还不够成熟，尤其是扶贫资金运用的各环节的监督和反馈机制缺乏，容易造成腐败风险或资金转移风险。而仅靠人力完成扶贫项目的信息采集与追踪会产生较高成本，因此需要推进金融科技在扶贫中的应用。第一，扶贫资金流向的信息公开与透明度的提升。利用人工智能、区块链等技术将真实可靠的资金流向信息全面数字化，减少甚至无需第三方的监管，让慈善捐赠人和扶贫投资方自行监管款项的来源和流向，使原来高度行政化的政府或集中组织架构手中的责任与权力部分分流到扶贫的参与者，构建一个扁平化的监督组织体系；第二，建立扶贫资金的绩效评价标准，减少无效投资。贫困地区经济主业以农业为主，扶贫资金也是主要投资在农业的基础建设、产业发展、企业经营、贫困生活保障方面。因此需要通过建立扶贫资金投资绩效评估体系，提升项目管理水平，促进资金的高效利用；第三，建立贫困识别的大数据系统。针对贫困认定困难和信息采集成本高的问题，应该引起政府的重视，可以利用快速发展的互联网技术，在政府调查资料的基础上，将农户的资产信息、医疗信息、收入结构等建立大数据库并进行科学分析统计，做到贫困户的精准识别和精准帮扶，并随着扶贫项目的开展对贫困户各项数据动态管理分析，从而评估扶贫效果并精准认定脱贫，发挥信息技术在贫困识别与动态管理中的作用，节省了行政与人力成本，确保了扶贫效率的提高。

四、 结束语

当前，我国扶贫资金的申报管理不规范，监管机制不健全，一些资金的流向路径和项目實施情况没有达到及时透明公开，且扶贫项目缺乏创新性等多种问题造成扶贫资金存在较大金融风险并使用效率不高。实施精准扶贫，必须健全法律法规，完善监督管理机制，鼓励支持扶贫模式的创新，并建立跨区域跨机构的多方有效合作模式，减少扶贫资金的浪费与低效使用，优化资源配置，从而保障贫困地区经济可持续发展。

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作者简介：冯永坤（1988-），女，汉族，河北省邢台市人，北京大学光华管理学院与中关村科技园区海淀园博士后科研工作站北大方正集团有限公司分站联合培养博士后，研究方向为现代农业经济；李聪聪（1992-），女，汉族，河北省定兴县人，首都经济贸易大学金融学院硕士生，研究方向为金融监管。

收稿日期：2019-01-14。