行政主体理论的反思与完善

摘 要：我国行政主体理论的确立，突破了以往“行政机关范式”研究的框架束缚，具有重要的进步意义。然而随着实践的推进，行政主体概念的内在要素遭到冲击，在创新社会公共治理方面的局限性突显。因此，我国应该在行政主体的概念中引入“行政任务”要素，并重新明确行政主体制度的功能定位。

关键词：行政主体;行政任务;公共行政

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0271-01

作者簡介：陈少红（1993-），女，广东潮州人，广州大学法学院，法律硕士在读，研究方向：宪法学与行政法学。

作为行政法学的核心范畴之一，行政主体不仅构成理论研究的逻辑起点，而且对于行政法学之学科体系具有重要的串联和整合作用。然而，基于确定行政诉讼被告的实际需要，我国行政主体理论自产生时起就不可避免地带有自身局限性。加之非政府组织在社会公共管理中的作用日益突显，传统行政主体理论已经难以涵括社会的多元化发展，并对实践的进步提供方向性指导。有鉴于此，立足于法治建设的时代背景，反思并完善行政主体理论，是创新社会治理机制不可忽视的关键问题。

一、行政主体概述

我国现行法律规范中并没有明确规定“行政主体”这一概念及其具体内涵，因此行政主体主要是一个法学理论术语而非法律概念。[1]而立足于不同层面，学界对行政主体的概念亦具有多样化解读。

石佑启认为，“行政主体，是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织”[2]。叶必丰指出，“行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织”[3]。而杨解君则表示，“所谓行政主体，是指行使行政职权的组织及其个人”[4]。

综合来看，学界在概念理解方面既有差异性，也存在共同之处。概念阐述的差异性主要集中在行政主体的外延是否包含个人的分歧。而在概念的权力要素、人格要素、责任要素方面，学界则基于大体一致的见解。

二、现行行政主体理论的辩证分析

（一）现行行政主体理论的价值考量

我国行政主体理论的确立，突破了以往“行政机关范式”研究的框架束缚，在一定程度上为行政诉讼被告资格的认定提供了学理上的依据。可以说，行政主体理论研究所带来的历史作用，是不容质疑的。具而言之，一是行政主体作为一个法学概念，可以囊括行政机关和被授权组织等多个下位概念，更具有包容性。二是行政主体作为一个抽象概念，更具有区分意义。相对于行政机关概念的具体指代，行政主体概念的引入，使得行政机关所参与的民事法律关系和行政法律关系具有更为直观的区分度。

（二）现行行政主体理论的负面反思

虽然行政主体理论具有积极作用，然而随着实践的推进，传统理论缺乏应有的张力，难以应对多元化的社会趋势。

第一，行政主体概念的内在要素遭到冲击，难以涵括社会的多元化发展。我国传统多数观点将行政权力要素作为行政主体的必备要件。然而，在现代公共服务理论的影响下，传统的行政主体理论不能囊括社会治理过程中的非政府组织。而非政府组织的兴起与发展，恰恰是现代行政法学研究所不能回避的课题。

第二，现行行政主体理论不能有效地适应我国行政体制，在创新社会公共治理机制方面的局限性凸显。何种组织、何种机构具有行政主体资格，行政主体理论并不能给予现实生活以直观的判断。并且，面对社会转型的时代浪潮，行政主体理论在行政系统内部和国家与社会之间的权力配置存在空白，难以承担社会发展推动的重任。

第三，行政主体理论最初的基本定位，缺乏自身的价值彰显，又与现行行政诉讼的理念不符。确定行政诉讼被告标准，是我国行政主体理论催生的主要动因。然而也恰恰是因为最初的基本定位，行政主体理论的制度功能受限，无法承担协调行政活动的制度职能，也不能为统一行政组织提供学理上的支撑。同时，判断行政主体资格，是学术问题的范畴，将其置之于诉讼法之中，与方便当事人的诉讼原则有悖。

三、我国行政主体理论的完善建议

基于现代公共行政的视野，学界在反思固有理论研究模式缺陷的基础上，将研究的侧重点逐步由权力行政向非权力行政领域拓展，并站在更为宏观的角度上赋予行政主体理论更多的历史期望。是故，行政主体理论的重构与完善，不仅关系到社会公共行政的发展，也关系到行政法研究的价值取向。当前，我国行政主体理论的完善可以从以下两方面入手：

一方面，行政主体概念的再定义。随着公共服务理念的兴起，行政权力不宜再成为衡量行政主体标准的核心要素。为表明行政主体存在的意义，“行政任务”的引入具有更大的包容性。其不仅昭明了非政府组织在社会管理中的定位，同时强调了行政主体履行职务时的义务性，更切合现代公共服务理念。

另一方面，行政主体制度的功能定位。传统的行政主体理论囿于固有的思维定式而忽视了制度的功能，重构后的行政主体理论需要对社会提供前瞻性的发展要求。重构后的行政主体理论需要彰显提升行政效率的现实功能，同时需要承担合理配置和整合行政活动的现实目标，并促进行政法学科的体系化、协调化发展。

[ 参 考 文 献 ]

[1]汤喆峰.行政主体法律制度重构——以行政体制改革为视野[M].北京：中国政法大学出版社，2015.9.

[2]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2008.49.

[3]叶必丰.行政法与行政诉讼法[M].武汉：武汉大学出版社，2008：125.

[4]杨解君.行政主体及其类型的理论界定与探索[J].法学评论，1999（5）：32-37.