新《行政诉讼法》语境下行政协议研究

摘 要：目前，我国行政法学术研究中对行政合同、行政协议的研究尚处于初期阶段，对其概念尚存在较大混乱，对其性质、法律适用、诉讼实务均研究不多，缺乏成熟、系统的理论。行政协议争议案件大多为“行民交叉”案件，法律关系疑难复杂，立法尚显滞后，只有行政诉讼法及其司法解释几条原则性的规定。对上述问题，学术界与实务界亟需交流探讨，尽快完善学术理论，为下一步立法工作提供借鉴。

关键词：行政合同;行政协议;行政优益权

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0166-02

作者简介：闵江南（1987-），男，汉族，江西东乡人，学士学位，江西师范大学政法学院，研究生，研究方向：行政法。

一、行政合同与行政协议的概念

關于行政合同的概念，学者们的意见是较统一的，大多数学者认为：行政合同是行政机关为了履行行政职能，实现一定的行政管理目的，而与行政管理对象，经过互相协商，达成意思表示一致的协议。但是，我国成文法中却没有出现“行政合同”这个词语，行政合同更多地是出现在大学行政法学教科书中。

关于行政协议的概念，学者们的意见分歧较大，主要存在两种观点。第一种观点认为行政协议是指行政机关为了实施行政管理目标，和公民、法人等行政管理对象就相关事宜，经过互相协商而达成的协议。按此观点，行政协议与行政合同基本上是同一个概念。然而，第二种观点并不赞同此观点，第二种观点认为行政协议是两个或数个行政机关为实现国家行政管理职能，经过协商达成互相意思表示一致，而达成合作协议的双方行政行为。这两种观点对行政协议的签订主体存在较大区别，第一种观点中的行政协议双方是行政机关和行政相对人，第二种观点中的行政协议双方是两个或数个行政机关。同样都使用相同的词语“行政协议”，但其含义截然不同，令人困惑。

2015年颁布施行的新行政诉讼法及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称解释），该司法解释第11条规定明确了行政协议的概念，即采用了第一种观点，行政协议是指：行政机关为实现公共利益或达成行政管理的目标，在法定的职责范围之内，与行政管理对象（包括公民、法人或其他组织）经过互相协商达成意思表示一致，从而签订的具备行政法上权利和义务内容的协议。

二、行政协议的法律特征

与传统的行政命令等单方行政行为存在明显不同，行政协议是双方性、协商性的行政行为，同时体现了行政机关和行政管理对象的意志，已成为各国普遍采用的一种行政管理方式，从而达到实施行政政策和实现服务公众的目的。行政协议改进了传统的行政管理方式的缺陷，采用了互相协商、签订协议的方法确定行政管理对象的权利义务，较容易获得行政管理对象的认同。

尽管行政协议和民事合同相同，都是经双方协商达成意思表示一致的协议，但行政协议还是具有鲜明的法律特征，主要有以下几点：

（一）协议的签订主体特定。签订行政协议是为了履行行政管理事务。所以签订行政协议的一方必然是行政机关，这是履行行政管理职权的必然要求。但是，行政机关签订的协议并不一定就是行政协议。

（二）协议的内容具有双重性。第一，签订行政协议的目的是行政机关运用协议的形式来行使行政职能，达成对特定领域的行政管理，而不是为了促成民事交易，这是区分行政协议与民事合同最关键点。如，前几年，政府出台家电下乡补贴政策，某地政府财政局与各家电经销商签订的协议，协议约定财政局委托各经销商负责对在其场所购买家电的村民的补贴资格进行初步审核，经销商应客观、如实审核村民补贴资格，经销商审核同意的，财政局一般都会审核同意。经销商如虚报冒领，政府对其行政处罚乃至追究刑事责任。根据上述理论分析，此协议即为行政协议。第二，行政协议在双方意思自治方面又具有契约性。行政协议是行政机关与公民、法人或其他组织经过互相协商、意思自治的基础上达成的协议，这点是行政协议与行政命令的区别。

（三）协议的权利义务不对等。根据行政法理论和法律规定，行政机关和行政管理对象之间的法律关系是管理与被管理的关系，二者的权利义务具有不对等的特点。行政协议的签订主体，即行政机关和行政管理对象，协议双方的权利义务无法做到完全对等。行政机关享有协议履行的指挥权、根据公共利益需要单方变更协议标的权、制裁权等行政优益权。

（四）行政诉讼是行政协议纠纷的救济途径。根据新《行政诉讼法》第十二条第十项规定，法院受理公民、法人或者其他组织提出的下列诉讼：认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。根据上述规定，明确了行政诉讼是行政协议纠纷的救济途径。在行政诉讼中，法院不仅审查行政协议的合法性，同时还解决处理与行政协议关联的利益纠纷。与此不同，民事合同争议是通过民事诉讼或仲裁解决。

三、行政协议争议的救济途径

根据违约方的身份，有以下两种救济途径：

（一）行政机关出现违约行为，即行政机关发生不依法履行、未按照协议履行或单方变更、解除行政协议。此时，公民、法人或其他组织可提起行政诉讼，按照行政诉讼程序解决争议。

（二）协议相对方违约，即公民、法人或者其他组织违约，行政机关不可提起行政诉讼，但可依法强制执行或者申请人民法院强制执行。根据我国行政诉讼法，只允许行政管理对象作为原告提起行政诉讼，而不允许行政机关提起行政诉讼。

四、行政协议争议案件的审理规则

（一）归责原则

如上所述，行政协议是行政机关为了实施行政管理目标，和公民、法人等行政管理对象就相关事宜，经过互相协商而达成的协议。可以说行政协议是公法与私法的有机结合。

根据新行政诉讼法规定，法院在审理行政协议纠纷案件时，不仅可以适用行政法律规定，还可以适用不违反行政法与行政诉讼法强制性规定的民商事法律规定。因此，在与我国的现行行政法没有冲突的情况下，关于行政协议争议案件的归责原则，可以借鉴参考民法中关于民事合同的归责原则。

根据我国民法规定，民事合同的规则原则主要采用严格责任原则（指违反合同的当事人在无免责事由的前提下，无论在主观上是否有过错，都要承担违约责任）为主导，以过错责任原则（指一方违约时，应以过错作为确定责任的要件和确定责任范围的依据）为例外。因此，行政协议争议案件归责原则，也主要采用嚴格责任原则，辅之以过错责任原则。

（二）免责事由

根据新行政诉讼法司法解释第十五条第三款规定，被告（即行政机关）如果因为公共利益需要或其他法定的理由，单方变更、解除协议，给原告（行政管理对象）造成了损失，被告应当做出适当补偿。值得注意的是，行政机关因公共利益需要或其他法定理由违约时，是适当补偿原告，而不是承担违约赔偿责任，原因在于公共利益需要或其他法定理由是免责事由。

（三）违约形式及违约责任

根据新行政诉讼法的相关规定，法院在审理行政协议纠纷案件时，不仅可以适用行政法律规定，而且可以适用不违反行政法与行政诉讼法强制性规定的民商事法律规定。所以，行政协议纠纷案件的违约形式、违约责任与民事合同的违约形式、违约责任类似。违约形式包括：拒绝履行、迟延履行、不适当履行以及加害给付等。违约责任包括：继续履行、采取补救措施、赔偿损失等。

（四）诉讼时效

根据上述司法解释第十二条的规定，行政协议引发的诉讼案件存在两种诉讼时效：

1.行政管理对象对行政机关违约提起诉讼的，参照民法、民事诉讼法中关于诉讼时效的规定。即合同之诉，诉讼时效为2年;并可适用诉讼时效中止、中断、延长的规定。

2.因为在行政协议中，行政机关享有一定的监督和指导权，也称为行政优益权，具体包括对协议履行的指挥权、为了公共利益单方变更或解除协议权等等。假如，行政机关根据行政优益权，单方变更或解除行政协议，此时协议相对方对行政机关的上述行为提起行政诉讼，此时适用行政诉讼法中关于起诉期限的规定。即行政诉讼法第四十六条之规定，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。此时是起诉期限而不是诉讼时效，不能中断。

[ 参 考 文 献 ]

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2002.

[2]杨临宏.行政协定刍议[J].行政法学研究，2008（1）.