浅析我国刑事申诉制度存在的问题及立法的完善

摘 要：刑事申诉是启动刑事再审程序的前置程序，随着国民经济的发展及人民群众法治水平的提高，越来越多的案件进入到刑事申诉阶段，复杂性也越来越强，依法处理刑事申诉工作，关系到当事人的合法权益，关系到法律的正确实施，关系到社会的和谐稳定。现行刑事法律对刑事申诉法律制度的规定过于简单、原则，应当对相应的法律进行修改和完善。

关键词：刑事申诉制度;存在问题;立法的修改与完善

中图分类号：D924.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0072-03

作者简介：胡居彦，安徽省宿州市灵璧县法律援助中心，三级律师。

现行《刑事诉讼法》对刑事申诉规定在第二百五十二条“当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行”。依现行《刑事诉讼法》的规定，可以认为刑事申诉是再审程序启动的前置程序。但现行法律对刑事申诉的规定相对简单、原则，对提起申诉的主体、管辖、理由、时效和次数、期限、办理等方面的内容，都没有明确和必要的规定及限制，导致在刑事申诉实务中无所适从，产生一系列问题。

一、我国刑事申诉制度存在的问题

（一）刑事申诉主体的多元化和无序化

现行《刑事诉讼法》将申诉主体规定为当事人及其法定代理人、近亲属。依据法律的规定，当事人是指被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人。从司法实践来看，法律规定的申诉主体的范围符合诉讼主体的要求。但问题是法律既没有对不同主体的申诉顺序做出明确规定，也没有对申诉主体享有的权利和承担的义务作出规定，导致实务中长期发生以下乱象：（1）当事人及其法定代理人、近亲属同时提出申诉或者先后提出申诉;（2）当事人已经息讼罢访而其近亲属执意申诉;（3）当事人及其法定代理人、近亲属向不同部门、以不同理由申诉;（4）当事人具有完全行为能力且明确表示不申诉的情况下，其近亲属则以自己的名义擅自申诉等。这些乱象充分暴露了法律对申诉主体规定的不明确，从而导致的申诉主体多元化和无序化问题。

（二）刑事申诉管辖的两元化及职权行使的混乱化

现行《刑事诉讼法》二百五十二条规定，当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，既可以向人民法院提出申诉，也可以向人民检察院提出申诉。人民法院、人民检察院均有刑事申诉的管辖权，但人民法院、人民检察院在行使管辖权的过程中，如何进行有效的衔接和沟通，如何合理配置有限的司法资源，属于立法上的漏洞。这种立法上的漏洞，可以导致一个申诉案件由原审法院及其上级法院、同级检察院及其上级检察院同时受理、同一案件法院、检察院同时在受理、审查、处理，或者同一案件在法院、检察院间转来转去，或者原审法院、同级检察院不受理、或者受理后搁置不处理，这些问题导致刑事申诉权责不明，职权行使杂乱无序。

（三）刑事申诉理由的空白化

现行《刑事诉讼法》对刑事申诉的理由没有作出规定，属于立法空白，从而使人以为申诉可以不附理由。只要申诉人对人民法院的生效裁判不服，就可以提出申诉。刑事申诉的低门槛，使部分申诉人无理申诉、重复申诉，在一定程度上损害了人民法院裁判的权威性和既判力。大量的无效申诉造成司法资源的浪费，这是申诉理由空白立法带来的恶果。

（四）刑事申诉无时效、无次数规定

现行《刑事诉讼法》没有对刑事申诉申诉时效和次数作出限制性规定，申诉人可在生效判决、裁定作出后任何时候提起申诉，不论司法机关作过几次处理，只要申诉人对生效的裁判不服，就可以不间断、无止境地申诉。

笔者以为，无时效和次数的规定存在以下弊端：（1）申诉人可以不断地申诉，造成大量重复申诉存在，受理申诉的司法机关不得不耗费大量的司法成本去反复处理同一案件，不可避免地会影响到對其他申诉案件的及时处理;（2）没有时效限制，申诉人缺乏及时行使权利意识，对一些时隔多年的案件申诉，会由于卷宗保管、人事更替或者由于时过境迁，涉案证据难以有效收集、固定、提取等诸多原因，给处理申诉工作带来许多难以克服的困难和障碍，严重影响对申诉案件的处理;（3）申诉被驳回后，又因多种原由再次被受理审查，造成社会公众对人民法院作出的裁判的既判力和权威性产生怀疑，使人们对法律丧失信仰。总之，毫无限制地申诉，不但对申诉人、处理机关会产生不利的影响，而且还会对整个社会的稳定带来巨大的问题。

（五）刑事申诉办理程序缺失

对刑事申诉的受理、审查、处理，实务中依据的多是各部门所作的内部规定。这些规定往往不全面、不系统、不规范、不透明，其弊端很明显：一是申诉人在申诉时比较茫然，无法可依，无所适从。对其申诉是否被处理，如何被处理无从知晓。二是司法机关为了解决面临的各种问题，只能在不违背法律精神的原则下以内部规定来规范各自的工作，这种对申诉处理缺乏系统性、权威性的做法，必然使程序的公开、公正难以得到保证，即使处理结果是合法正确的，申诉人也很难认同申诉的处理结果。

二、我国刑事申诉审查制度立法的完善

刑事申诉制度作为一项重要的法律救济制度，有它自身的规律，在立法上完善刑事申诉制度，关键是要在法律中赋予刑事申诉审查程序应有的法律地位，将其作为完整的诉讼程序在诉讼法中作出规定，将刑事申诉行为纳入《刑事诉讼法》的调整范围，明确刑事申诉审查程序的法律作用。从司法实务角度看，刑事申诉审查程序作为再审程序的前置程序，应当在《刑事诉讼法》当中对刑事申诉相关问题作出明确规定，建立真正诉讼意义上的刑事申诉审查制度。笔者认为可以从以下几个方面对《刑事诉讼法》进行修改、完善，在审判监督程序中分节规定，其中一节为“刑事申诉审查程序”，重点从以下几个方面进行完善：

（一）完善刑事申诉的主体及其权利和义务

将来修正的《刑事诉讼法》可以保留现行《刑事诉讼法》中规定的刑事申诉主体范围，新增规定刑事申诉主体申诉权形式的顺序、刑事申诉主体行使申诉权时应当享有的权利和承担的义务。具体建议如下：

1.申诉主体行使申诉权的顺序当是：（1）当事人及其法定代理人;（2）当事人死亡、被依法认定为限制或者丧失行为能力或者有其他客观原因不能行使申诉权的，为其近亲属。（3）近亲属间申诉权行使顺序为依次为配偶、父母、子女、同胞兄弟姐妹，且近亲属间申诉权行使的顺序不能颠倒。

2.申诉主体应当享有以下权利：（1）提出申诉的权利。对司法机关作出的生效判决、裁定、决定不服，有权提出申诉，要求重新审查处理。（2）要求回避的权利。对参加过原案办理的司法工作人员，或者认为办案人员与案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正处理的，有要求他们回避的权利。（3）委托律师代理申诉的权利。（4）对超过期限仍未有处理结果的，有权向承办部门催办，要求给予答复的权利。（5）撤回申诉的权利。（6）对申诉受理机关及承办人员的违纪、违法、渎职等行为，有提出检举、控告的权利。

3.申诉主体应当承担以下义务：（1）如实申诉，对所申诉的事实的真实性负责。接受调查询问时，应当如实说明情况和提供证据，如有诬告陷害、伪造证据等行为，应当承担法律责任。（2）依法申诉，遵守国家法律、法规、规章关于控告申诉工作的规定，维护社会秩序和工作秩序。（3）不得以提出申诉为由拒不执行生效的裁判。（4）接受司法机关正确的复查处理意见，不得无理取闹，缠访缠诉。

（二）确认刑事申诉的时效

最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第10条规定：“人民法院对刑事案件的申诉人在刑罚执行完毕后两年内提出的申诉，应当受理;超过两年提出申诉，具有下列情形之一的，应当受理：（一）可能对原审被告人宣告无罪的;（二）原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提出申诉，人民法院未受理的;（三）属于疑难、复杂、重大案件的。不符合前款规定的，人民法院不予受理。”现行《刑事诉讼法》对申诉时效没有规定，笔者认为可以将司法解释中的规定，写入将来的《刑事诉讼法》，对申诉时效予以确认。

（三）释明刑事申诉的理由

现行《刑事诉讼法》第二百五十三条规定了几种应予再审的情形，这主要是对司法机关的要求，对于申诉人来讲，则不是判断申诉应否给予审查处理的标准。为避免当事人滥用申诉手段及司法机关处理申诉的随意性，在将来修正的《刑事诉讼法》当中可以将申诉理由法定化，具体内容可以概括为：（1）有案件处理时未收集到的或者未被采信的证据，可能推翻原判决、裁定的;（2）据以定罪量刑的证据不确实、不充分、应当依法予以排除，或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的;（3）原判决、裁定所依据的法律文书被依法变更或撒销的;（4）原判决、裁定适用法律错误的;（5）原判决、裁定量刑明显不当的;（6）违反法定程序，可能影响公正裁判的;（7）审判人员在审理该案件的时候，有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的。

（四）完善刑事申诉的管辖，明确刑事申诉审查的次数

对于向人民法院提起的刑事申诉案件，目前学界有两种观点：一种观点认为，向作出生效裁判的人民法院提出申诉，由该人民法院进行复查。另一种观点则认为，向作出生效裁判的人民法院的上一级人民法院提出申诉，由上一级的人民法院复查。笔者认为，第二种观点有一定的道理，但在實践中很难做到。实践中绝大多数的生效裁判是由中级人民法院作出的，如果都由上一级复查，各高级人民法院每年办理的申诉案件将数以万计，如此巨大的工作量则是各高级人民法院难以承受的。因此，在将来修正的《刑事诉讼法》当中可以规定，首次申诉应当由作出生效裁判的人民法院处理，不服作出生效裁判的人民法院复查结果，可以向作出生效裁判的人民法院的上一级人民法院申诉。

对于向人民检察院提起的刑事申诉案件，由作出原生效裁判的人民法院的同级人民检察院负责处理，经该级人民检察院复查后，申诉人仍不服，可以向上一级人民检察院提出申诉。

立法上要明确规定对人民法院再审后作出的再审判决、裁定，申诉人不得再提出申诉。申诉人以再审结果又提出申诉的，司法机关不予受理。如果必须重新审查处理，须经最高人民法院或者最高人民检察院批准。

立法上要明确人民法院和人民检察院对刑事申诉审查的内部协作机制，科学合理设置刑事申诉审查职能分工，解决实务中存在的申诉人同时向人民法院和人民检察院提出申诉，人民法院和人民检察院同时审查处理继而浪费有限司法资源的问题。

关于申诉的次数，应当规定每一级司法机关处理一次，经两级人民法院或者人民检察院处理后仍提出申诉的，可以不再受理。

（五）明确刑事申诉的审查期限

在将来修正的《刑事诉讼法》中可以规定：人民法院、人民检察院在接受刑事申诉后，应当在接收申诉材料时登记受理;受理后应当在3个月内作出审查决定;经本院院长、检察长批准，可以延期3个月作出审查决定。

（六）设定刑事申诉的处理程序

在将来修正的《刑事诉讼法》当中，刑事申诉可以设定以下程序：

1.受理程序。申诉人向人民法院、人民检察院提出申诉的，应当由立案部门先行登记，然后转入相关业务部门进行审查。对符合包括但不限于申诉主体合法、提出法定申诉的理由、申诉在法定期限内提出、属于受理机关管辖、申诉材料齐备等申诉条件的，应当受理，否则不予受理，并书面通知申诉人。申诉人在接到书面通知后重新准备材料，再提出申诉且符合申诉条件的，应当受理。

2.审查程序。受理申诉后，应当在规定的期限内对申诉进行审查，审查的范围包括：案件事实是否清楚;证据确实、充分是否符合以下条件：（1）定罪量刑的事实都有证据证明;（2）据以定案的证据均经法定程序查证属实;（3）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑;是否存在应当排除的非法证据;定罪是否准确;量刑是否适当;程序是否合法。在审查案件过程中，应当程序公开，可以公开听证，充分保障申诉人的合法权益。通过全面审查、根据复查认定的事实、证据和法律规定，对案件处理提出意见。

3.决定程序。申诉经审查，对不符合再申条件的，作出驳回申诉决定，同时对申诉人做好息讼服判工件。对符合再审条件的、决定再审，进入再审程序，或者向人民法院提出抗诉，进人再审程序。

[ 参 考 文 献 ]

[1]宋英辉，主编.中华人民共和国刑事诉讼法精解[M].北京：中国政法大学出版社，2012.3.ISBN978-7-5620-4196-2.第59-62页，294-295页.

[2]刘小青，著.刑事申诉原理与办案实务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2011.7.ISBN978-7-5653-7.第53-61页.