论环境行政公益诉讼中利害关系的界定

陈力

摘 要：利害关系在行政诉讼中应与民事诉讼有所区别，其对权利的保护应突破法律上利益的限制;而环境行政公益诉讼中的利害关系应受行政诉讼受案范围、行政机关执法水平、民众环境观念的影响;就目前而言，出于公益诉讼的特殊性和检察机关在行政公益诉讼的垄断地位，对利害关系的限定已无必要。

关键词：利害关系;行政公益诉讼;检察机关

中图分类号：D925.3;D922.68文獻标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0244-01

一、行政诉讼中的利害关系

权利是法律中最重要的构成要素，法律不仅是客观秩序的规范而且赋予人民特定权利，亦即只须符合法定要件，可享受特定利益。但是我们需要考虑的是，将权利视为行政诉讼法唯一核心是否妥当？

首先，我们应该肯定对私人权利的救济应是行政诉讼的核心目的。传统的行政诉讼以维护当事人主观权利为主要目的，此做法源于大陆法系行政诉讼法由私法演变而来，而实体私法以权利概念为构成单位。我们可以区分看待权利保护和纠纷解决，两者虽有联系，却也无法掩盖私法诉讼目的上的对立。此两种目的的对立在私法层面尚可兼容，但涉及到公法层面，由于纠纷是发生在国家与私人之间，而国家具有单方面终结纠纷的能力，单从纠纷解决的目的来讲，设置诉讼是没有必要的。因此，设置行政诉讼的主要目的是基于私人的权利救济保护，这便说明了以诉讼制度解决纠纷的目的在公法层面应该是私人救济要求的一种形式。也正因如此，法院作为施以救济的机关，应当明确行政机关具有独立的地位，方可满足上述救济程序的要求。

但是，我们需要注意的是行政诉讼法除以行政诉讼救济私人权利外，还包括了行政机关应广泛的受到法的约束。这种法的约束应视为行政机关实行非法律所规定的行政裁量行为的一种承诺，如官员资质的认定，组织上下级权限职能的划分。也正是因为行政行为受到了广泛的法的约束，诸如在受案范围，管辖等诉讼条款方面，行政诉讼法才会与民事诉讼法有所区别。从另一个角度说明，大陆法系行政诉讼法学者根据行政诉讼目的的不同而对行政诉讼类型所进行的学理划分，将诉讼类型划分为主观诉讼和客观诉讼，前者以维护主观权利为目的，后者以维护客观法秩序为目的。在这里对行政机关受法约束的属性而言，也无疑符合维护客观法秩序的要求。因此，从对行政机关受法的约束角度来讲，行政诉讼法才具有了突破民事诉讼中“法律上的利益”限制的可能。

二、环境行政公益诉讼中利害关系的考量因素

但是，具体到环境公益诉讼，诉讼制度所承认的利益的限度又在哪里？笔者以为，除法学理论外，还需要考量国家行政诉讼受案范围、行政机关执法水平、民众环境观念。从理论上来讲，凡属国家公民皆有权提起行政诉讼，但无限制诉讼必导致行政权运行的步履维艰和司法资源的大量浪费，故需对公民权利进行限制。

首先，我国现今采取“概括式肯定+列举式肯定+列举式否定”这种确定行政诉讼范围的方式，在此种情形下，就概括式肯定方面，参照行政诉讼法第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这里便将对公民和法人权利的保护是限定在合法权益的范围内。

其次，我国行政机关的执法水平由结果而言不能说不高，但往往欠缺规范，存在选择执法，多头执法等现象。就环境领域而言，行政机关因受制科学技术手段和复杂的行政组织结构，对环境领域的行政管理往往着重于表面治理，对于企业环境污染靠简单关停企业为主要治理手段，诸多环境问题最终是依靠地方党委决定而解决。

最后，我国民众环境观念并未能与我国经济发展完全同步。精神文明的建设落后于物质文明建设是历史的必然现象，而民众的环境观念恰恰属于精神文明，这在我国的经济发展过程中是不可避免的。也因此，环境行政公益诉讼中的利害关系如果毫无限制，对于普通民众的观念也是一巨大的冲击。

三、环境行政公益诉讼中利害关系的规则设置

但是，环境行政公益诉讼毕竟属于公益诉讼，且根据2018年3月2日，《两高关于检察公益诉讼适用法律问题的司法解释》，该解释明确了检察机关提起公益诉讼的诉讼资格，其中第四条规定：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼。将环境行政公益诉讼的起诉资格仅赋予检察机关，也即是说，国家已从另一层面对行政公益诉讼做出限制。在此种情况下，上文提及的行政权运行的困境和司法资源的浪费将很难出现。如果出于对行政权的保护，我们最需要担心的，检察机关作为司法机关或法律监督者的身份对于行政机关行政行为的介入。但从目前的状况来看，我国检察机关面对环境行政管理机关无论是从环境检测手段还是人员配置方面都不具备优势。取消对行政公益诉讼中对利害关系的限定，就行政权的运行而言是可以承受的。

因此，对于利害关系应突破私法上直接利害关系的限制，方能符合行政公益诉讼的本义。

[ 参 考 文 献 ]

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