城管执法制度的立法完善

肖彦

摘 要：目前城管临时工人数众多，存在大量的问题。虽然住建部最新颁布的《城市管理执法办法》中对协管人员的聘用与责任问题上做出了一些规定，但是还不足以解决当前责任追究以及行为规范的问题。本文认为，针对协管人员的执法行为，首先应当明确协管人员的权限与性质问题，其次应当明确协管人员的服务期限与职责范围，最后应当建立双罚制的责任追究体制，并建立相应的档案记录机制。通过提高协管人员的违法成本，减少协管人员因辅助执法造成的违法行为。

关键词：城管执法;行政处罚;立法完善;协管

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0220-01

一、城管协管员的立法现状及缺失

长期以来，人们一直对城管执法的合法性存疑，随着我国法治水平的日益提高，在城管执法问题上，相关的立法也在日益推进，逐步形成一个完整的法律体系。1997年开始，国务院法制办批准部分城市管理综合执法的试点，北京市宣武区是第一个启动城市管理相对集中行政处罚权工作的地区，这标志着相对集中处罚权从立法层面落实到行政执法实践层面。除了中央的立法，地方关于城管执法也不乏大量的规范性文件。以广州为例，广州市先后出台了《广州市城市管理综合执法条例》（2008年）、《广州市城市管理综合执法细则》（2011年）。这些规范性文件在一定程度上解决了城管执法的权限、范围、责任等问题。

在谈论如何促进城管执法的合法性、科学性的问题上，不同学者研究问题的方向有所不同，有的学者从城管执法相对人救济的角度出发，研究相对人的救济制度（吴旸，2010）;有的学者研究城管执法针对城管的不作为行为的规制（郭卫东，2009）。但笔者认为，当务之急还是应当研究城管协管员的行为规范的问题。理由如下，随着我国经济的快速发展，城管执法人员队伍的数量已经逐渐跟不上城市的扩张与发展速度。这其中还包含了三方面的内容，一是当前的立法没有明确协管人员的执法地位以及性质;二是由此引发的城管协管人员的工作期限职责范围的不明确;三是法律条文中对协管人员的责任追究机制仍不完善。

二、城管协管员的立法缺失的原因分析及解决之道

（一）城管协管员性质与地位的定位不明确

性质与地位的界定是明确城管协管员的权限范围与责任承担的前提。从定义上来看，城管协管员仅为执法人员，提供辅助性工作，其并没有行政执法权。在一定程度上，笔者认为在性质层面，也可以将城管协管人员看成是城管执法人员在执法过程中使用的“工具”。当前的法律体系中，仅在效力与层级较低的下位法中指出城管协管人员没有行政执法权，在全国性的部门规章中并没有体现，因为条文中所规定的“从事辅助工作”并不代表其不是行政执法人员，这将导致在很多地区，城管协管人员的性质不明朗，出现协管人员的越权行为。因此笔者认为首先从性质上，上位法应该明确城管协管人员不具有行政执法权，且不是执法人员，只是辅佐人员。

（二）城管協管员的服务期限与职责内容存在缺漏

正是由于法律在城管协管人员地位与性质上的不明确，导致协管人员以下的两方面内容不够明朗。有人认为这是城管执法部门找临时工当替罪羊，属于推脱责任的借口，但笔者认为不然，一方面临时聘用人员不同于正式执法人员，他们招录程序、资格条件相对于正式执法人员而言都较为宽松，另一方面正式执法人员属于公务员体制内人员，违法成本较高，而执法人员作为一个理性的经济人，无论他处于什么地位，人的本性是一样的，都以追求个人利益，最大化个人满足程度为最基本的动机，执法人员一般不会为了一时冲动实施打人行为而承担高额的违法成本。因此，笔者相信这些新闻中有关部门宣称的打人者确实属于“临时聘用人员”。这里的所谓的“临时聘用人员”，从性质上而言应当属于城管协管人员。从这些新闻我们会发现这样一个疑问，城管协管人员到底是属于普通员工还是有关部门宣称的“临时人员”？该疑问实际上就是法律条文在这方面规定得不够详细。

二是职责范围。关于城管协管人员的职责，从法条的表述我们可以得出，关于城管协管人员职责的关键词是“辅助”。在现实生活中，由于民众认为只要是政府人员，就一定是行政执法人员，城管协管人员和正式执法人员衣着相同的工作服，并且和正式执法人员一起上街执法，所以很多民众也认为他们就是城管部门的正式执法人员。这就为协管员越权执法、浑水摸鱼提供了空间。换个角度思考，如果城管协管员与正式执法人员在制服着装上能够有较大的区别，提高两者的区分度，协管员在越权时将有所顾忌，那么必定能对协管员越权执法的行为产生一定的阻力。因此笔者认为，法律法规可以尝试在“提高区分度”这个方向上进行条文上的调整与完善。

[ 参 考 文 献 ]

[1]杨小军.深入推进城管执法体制改革研究[J].行政法学研究，2016（05）：3-13.

[2]王敬波.论我国城管执法体制改革及其法治保障[J].行政法学研究，2015（02）：16-22.

[3]刘磊.执法吸纳政治：对城管执法的一个解释框架[J].政治学研究，2015（06）：110-119.