基层治理的形式主义何以发生

杨华

[关键词]基层治理  形式主义  属地管理

在我们的乡镇调研中，乡镇党委书记最爱抱怨的是自己负责的事情太多，责任太大，但可用的权力和资源却太少;我们到县一级调查，县里的主要官员也说自己想办事但是权力太小。事实上，当前各部门的权力不断往上收，县级党委、政府的职权越来越少;可是，县里可以把任务和责任分配给乡镇，乡镇就没法再往下压了。所以，县乡两级干部都抱怨事情越来越多，权力越来越少;都希望搞“权力清单”制，做到放多少权、给多少钱、办多少事，实现层级内“责权利”相匹配。

“责权利”层级不匹配现象在基层非常突出。在现实的层级关系，权力集中在上级政府，事情和责任却一级级往下压，最基层的乡镇事情最多、责任最大但权力却最小。但是，我们在调研中也发现，尽管县乡官员都在抱怨“责权利”不匹配，但他们还是敢担当、有手段以各种创新方式处理好了中国基层的大部分事情。不过，在现实条件下，乡镇政府为了应付上级的督导检查，往往只能选择将“程序”做到无懈可击、不出漏洞，而不是实质性地把工作做到位，事实上也形成了形式主义在基层治理的泛滥。

本文要追問的是，乡镇“责权利”不匹配机制是怎么发生的，为什么职能部门的事情和责任都可以集中到乡镇，乡镇不可以拒绝吗？如何在基层治理中处理好责权利关系，克服形式主义泛滥的弊病？

“属地管理”原则与“责权利”不匹配

乡镇“责权利”不匹配首先与“属地管理”原则有关。

所谓“属地管理”，就是在行政管理中，按特定的标准和要求对属地内的管理对象进行组织、协调、领导和控制，并承担相应的管理责任。“属地管理”原则的真实内涵就是“责权利”匹配。但是在基层具体操作过程中，这种“属地管理”却容易成为有些部门不负责任、不予担当的“挡箭牌”，也由此可能造成部门之间相互推诿。如果任何部门都通过“属地管理”原则和乡镇签订“责任状”，把工作和责任往下推，自己只监管乡镇做事而不直接负责，这就会造成责任属地而权力不属地。譬如，在安全生产监督管理中，县局就以“属地管理”为由，通过签订“责任状”的形式将矿山、企业的安全生产监管责任转交给乡镇，自身由直接监管变为间接监管。但是，企业矿山的开工、复工等事项的决定权却掌握在县局手中，相关审批权也不在乡镇手中（如炸药的使用审批与供给权在公安部门手中，用电审批权在电管部门手中），乡镇对工矿企业缺乏有效的约束力和震慑力，对各职能部门最多也只有协调的能力。

“属地管理”一旦成为业务部门的尚方宝剑，就很可能遭到滥用。让乡镇在没有相关权力的情况下签订“责任状”，其实是对管理不负责任。计生、防火、春耕、安全生产等各种“责任状”的签订是各部门推进工作的有效手段，起到了明晰责任、促进基层工作的作用。但是有些“责任状”的签订却让乡镇左右为难，因为在乡镇没有权限、经验、手段、设施、专业技术人员的情况下，其监管就如同纸上谈兵;乡镇畏于责任只能走过场，使监管流于形式。某地食品药品监管仿照“属地管理”原则，将一份“责任状”交给乡镇，由乡镇主要领导签字上报。其内容为乡镇负责辖区内食品安全的监管，包括制售假药、地沟油等。但是乡镇不具备药品鉴别、地沟油鉴定的条件，这种责任下放是对工作不负责任，也是对责任的推诿。更有业务部门布置工作是以签订“责任状”了事。

从调查来看，业务部门之所以极力将业务责任甩给乡镇，是出于三方面的原因：第一，伴随相关业务问题的出现及上级的重视，业务部门的工作任务越来越多，压力也越来越大，但是其专业技术人员却有限，难以对全县范围内的业务进行精准覆盖，这时他们需要借助乡镇的力量来推进工作。第二，即便这些部门在乡镇设立了站、所、分局之类的机构，但是在推进工作的过程中也需要乡镇村的配合与协调，把乡镇纳入责任范围内有利于工作的开展。第三，虽然乡镇没有业务工作的职权及相关资源，但它是综合权威单位，能够动员其范围内的各类机构和资源，这些资源是业务部门所缺少但必要的。如在控制进京上访中，根据“属地管理”原则，乡镇必须参与控制和截回。乡镇能够调动上访人员的亲属资源、熟人社会资源等，把上访人员先稳控起来，再由属事部门进行具体问题的解决。属事部门调动不了乡镇的那些资源。所以说“属地管理”有其合理的一面，但是一旦滥用就会走向反面，使有权、有资源的业务部门不干活、不负责，没权、没资源乡镇要负责却负不了责，这就可能造成工作的失误和治理的失败。

但我们在调查中也发现，在实践中“属地管理”仅仅是原则，并不具备强制性。业务部门和乡镇签订“责任状”大多是走形式。因为业务部门与乡镇是同级单位，业务部门给乡镇下达任务不具备强制性，乡镇大可睁只眼闭只眼就过去了，即便是去做也不会付出很大的力气和代价。

“一盘棋”思想与“责权利”不匹配

乡镇“责权利”不匹配还与“一盘棋”思想有关。在县域范围内“一盘棋”思想是指县域各单位部门之间并非完全独立的，而是相互联系的有机整体。乡镇政府和业务部门都是县域整体的一部分。在这套思想的指引下，业务部门向乡镇政府布置业务工作，乡镇就要调动资源予以完成。一旦有乡镇没能完成任务，全县就会因此而无法完成工作任务，再往上就使得全市、全省也完不成工作任务。

比如，县林业局给乡镇林业站下达造林1200亩的指标，那么林业站就得向分管领导汇报，分管领导再向乡镇党委书记汇报。党委书记需要指示下拨资源以完成任务。对于党委书记来说，他所在的乡镇如果完不成1200亩的指标，对于全县来说就完不成上级交代的工作任务。虽然乡镇没有完成任务，上级也不会因此责罚乡镇党委书记，但却会因此给全县的这块工作添堵。所以从“一盘棋”的角度考虑，乡镇党委书记也要调拨资源去完成任务。

全县“一盘棋”的思想使得县内各个乡镇的主要领导干部都会站在整体的角度思考问题。业务部门的事情虽然只具有单一性质，不涉及和影响全域、全局，但分配到各个乡镇的业务工作却具有整体性，一个乡镇搞不好，就会影响全县工作的进度和总量目标。如果县一级没有完成目标，就会使得市一级也没法完成上级下达的目标。如果乡镇事事都不干，事事都找理由推脱，所有业务工作都不去完成，那就说明乡镇党委书记没有全局观和大局意识，这就是政治问题而非工作能力和态度问题。当然，业务工作没完成，总是在进度或结果排名中被点名批评，也说明乡镇的工作不力，在全县同僚面前没有面子。另外，乡镇完成业务部门下达的任务，也是对业务部门的支持，下次需要业务部门支持的时候，业务部门也会积极响应。这是一种人情和关系的交换。这样一来，各业务部门也就有理由、有底气向乡镇下达任务，把自己分内的事情交由乡镇负责，自己乐得清闲。乡镇即便为难也不好意思硬“顶”回去。所以，尽管业务工作不是由乡镇党委书记亲自去抓，但只要汇报到他这里来了，他就要给予一定程度的重视。

“政治任务”与“责权利”不匹配

无论是“属地管理”原则，还是“一盘棋”思想，对于乡镇而言都不具备强制性。“属地管理”原则使得部门可以用这个原则和乡镇签“责任状”，“一盘棋”思想则让乡镇在接受部门任务时有大局观，从而不会拒绝上级部门下达的业务工作，而是会调动相应的力量完成。但调查发现，这些任务的完成并不是保质保量的，更不会超额完成。之所以如此有两个原因，一是职能部门不掌握乡镇的“官帽子”和“钱袋子”，无法对乡镇进行负向激励，它只能督促协调乡镇完成任务。职能部门的督导检查也多以形式为主，在内容上不会较真，因而无法对乡镇形成压力。二是乡镇在对待部门任务时应付的成分较多。也就是说，乡镇会调动资源去完成任务，但是不会为此花费乡镇主要领导的主要时间和精力，也不会花费乡镇过多的资源。比如上面谈到的1200亩造林指标，乡镇最多拨出600亩的预算经费，而实际能完成200亩就了不起了。但是向林业局汇报的却是扎扎实实的1200亩。林业局下来验收实地查看的是那200亩的实际造林数，却不会去较真另外1000亩。因为对林业局来说，只要你报了1200亩上去，它也就完成了在这个乡镇的任务指标。

因此，上述通过“属地管理”和“一盘棋”思想下达的部门工作，虽然也给乡镇制造了“责权利”不匹配的麻烦，但并不会耗费乡镇太多的资源。乡镇会通过一些策略性的“反行为”给自己减负。但是有一种“一票否决”的部门工作却给乡镇带来了巨大的政治压力，他们要花费大量的资源和领导人的注意力去完成这些工作。典型的如过去的农业税费征收、计划生育和现在的信访维稳、招商引资等，这些工作本来是相关部门的业务工作，但是因为中央或省市将其作为全国、全省市的中心工作来抓，就使之由部门的业务工作转变为党委的政治任务。到县一级，县委县政府会将上级下达的这些政治任务布置给乡镇，并配备相应的政治激励措施。如果完成得好，那么乡镇主要官员就会受到政治上的奖励，如果没有做好而被“一票否决”了，那么就会影响乡镇主官的政治前途，包括政治荣耀、评先进、政治提拔等。这时，乡镇主官不是在应付相关部门的工作，而是在完成上级党委、政府的政治任务。因此他们有政治责任和压力去调动和配置资源以完成任务。这些任务会占用主官最多的时间、精力和注意力，也会消耗掉乡镇最主要、最优质的资源。所以，对政治任务，乡镇主官不仅要保质保量地完成，而且还要加码超额完成，以使自己的乡镇在与其他乡镇的排名竞争中占据优势。

对于乡镇来说，县级党委、政府的政治任务有这么几个特点：一是数量不会太多。并不是有多少职能部门的业务工作，就有相应数量的政治任务，只有少数职能部门的业务工作会上升为县级党委、政府的政治任务。二是没有相应配套。政治任务与业务工作不同，业务工作下达的时候还会有相应的工作经费配套，政治任务则不会，更多是需要乡镇党委、政府想办法完成。当然，任务完成较好的乡镇可能会得到党委、政府的经济奖励。三是任务“硬”。政治任务的下达是依据乡镇的普遍情况，而不会考虑不同乡镇的具体情况，乡镇与县级党委、政府在政治任务上没有谈判空间，只能无条件地执行。与之对应的是在业务工作上乡镇能够与职能部门讨价还价。四是乡镇在执行政治任务过程中无法糊弄。与职能部门在考核验收中重形式、走过场不同，对政治任务的考核验收属于政治考核，也就是实打实的硬考核。五是政治任务具有较强的竞争性。因为政治任务内含较强的政治激励，而政治激励是稀缺资源，乡镇主官要想获得上级的认可就得在政治任务的执行过程中发出政绩和能力的信号，从而在乡镇之间的比较竞争中占据优势。乡镇主官都希望向上级发出信号，于是就会形成乡镇主官之间的竞争。这些特点决定了乡镇主官会集中精力和资源在政治任务之上，而对其他工作则关注和重视程度不够。

对于乡镇主官来说，政治任务有两种类型，一种是在考核中的加分项，分数的高低与工作完成情况相关，这是对乡镇工作的正向激励。另一种是扣分项，按照工作重要性的程度差异，所扣分数有大小之分，有的是扣定额分，有的是“一票否决”。扣分项做好了不加分，没做好就要扣分，这是典型的负向激励。加分项中有的项目如果没有完成既定任务也可能“一票否决”。乡镇比较乐见其成的是加分项，这些项目工作具体、有抓手，如招商引资、小城镇建设、工业经济发展指标等。令乡镇干部头疼的是扣分项，诸如安全生产、执法监管、信访维稳、执纪监督等工作，这些项目抓了看不到成绩，不抓又担心出事。

上级党委、政府下达的政治任务是乡镇“责权利”不匹配的根源。对于加分项目，乡镇并不觉得“责权利”不匹配，因为有正向激励，有动力和积极性。乡镇主官埋怨的“责权利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任务。这些政治任務的责任在乡镇，但是执法权限、执法人员、执法工具等都在上级部门，即便乡镇想把工作搞好，也没有相应的资源和抓手，但是出了问题和事情则要担负责任。扣分和承担责任是小事，关键是可能“一票否决”。这些工作没出问题时万事大吉，一出问题就是大问题，就要被上级给予政治问责。一旦被政治问责，所有工作都前功尽弃。所以乡镇主官在这些问题上总是战战兢兢，生怕出事。

如果“扣分项”比较少的话，乡镇主官还能够承受。乡镇感觉到“责权利”不匹配越来越严重，说明考核中的“扣分项”越来越多。问题是“扣分项”是怎么多起来的？

县乡两级“政治任务”的形成机制

县乡“政治任务”的一个重要来源是中央从严治党的大战略，各单位党的主要领导要负主要责任，有的情况是党政同责。譬如单位出现重大腐败案件、重大项目出了问题、辖区内出了重大安全事故等，单位党政领导都要被追责。还有些工作（如环保）是因为得到中央的重视，被定位为全党的中心工作，其在县一级的政治考核中就会被定位为扣分项或“一票否决”项。

在县域范围内中心工作的设定有赖于县委主要领导的关注，这些工作大多很重要、影响很大、到了不得不解决的时候，县委主要领导通过常委会议的形式将这些工作设定为中心工作。中心工作有不同的类型，有的是阶段性的，有的是全年性的，有的是局部性的，有的是全域性的。县域范围内的治理事务需要引起主要领导的重视，方式包括职能部门领导的汇报和公关、主要领导的视察、媒体的报道、人大政协委员的提案议案等。这些工作一般都可以通过整合相关部门的资源进行运动式治理来解决，比如环境卫生整治、“黑摩的整治”、治理超限超载、乱挖河沙整治等。这些工作一般不是扣分项，做好了还可以加分。

那些被设定为“扣分项”的单一职能部门的业务工作，一般不是通过主要领导的“关注”转化为政治任务。对于县委主要领导来说，其认为是重要的工作一般不会是单一职能部门的工作，而是涉及多个部门的工作。这些工作需要由县委县政府出面协调、整合资源才能做好。单一部门的工作如果要上升为政治任务，还得另觅渠道。

县委县政府在推动重要工作的落地中，一般会成立一些具有协调、议事乃至决策功能的“常设”机构，一般冠之以“领导小组”或“委员会”。“委员会”更具有正式性和权威性。这些临时机构由相关部门参加，领导小组组长或委员会主任一般由县委主要领导兼任。这些机构一般在重要的部门内部设办公室主持日常工作，由该部门领导兼任办公室主任;其属于县委的下设机构，为县委决策提供咨询和参考，并协调相关部门统一行动。在具体实践中，由县委书记牵头的机构不仅发挥议事参谋的功能，还有决策的功能;这些机构会牵头出台相关的政策文件，然后以县委县政府的名义下发，这些文件代表了县委的最高权威，其精神具有最高权威性和政治性，下级党委、政府需按照政治任务的方式给予落实和完成。

在这个过程中，相关部门就会夹带私货，将部门的意志融入这些机构出台的文件当中，从而成为县委的最高决策。比如，我们在孝昌县调查发现，县委有个“安全生产委员会”，专门负责安全生产的监督、检查和督促工作，并为县委出台相关文件。该委员会下面的成员单位很多，包括水利局。在过去，河道执法和安全检查的权力和责任都在水利局。由于当时河道安全还没有受到上级的重视，即便出了事故也影响不大。后来上级政府越来越重视安全生产了，而河道挖沙所带来的安全问题也日益得到重视，一旦出了事故，水利局就会遭到问责。因此水利局也重视了起来，但是其部门要管全县的河道执法，人员和相关资源严重不足。为此，他们的思路和其他部门一样，希望把责任往乡镇上推，由乡镇去管理本辖区内的河道治理及安全问题。水利局也可以用“属地管理”和“一盘棋”的思想将任务和责任布置到乡镇，但用这种方式不能完全调动乡镇的积极性，出了事情之后主要责任还是在水利局。于是水利局想出了另外的办法，在安全委员会出台的文件当中写明对河道治理及安全责任实行“属地管理”，由乡镇负责，实行“一票否决”制。对于县委主要领导来讲，安全责任大于天，只要将任务落实下去有人负责就行，他们不会细想里面的门道。这样，本来由部门负责的业务工作通过县委签发的委员会文件转化为乡镇要承担的政治任务。

许多职能部门的工作都是通过上述方式转化为乡镇的政治任务。水利局的案例很好地诠释了业务工作何以会成为乡镇的“一票否决”工作，使得乡镇“责权利”越来越不匹配。

结论与讨论

归结起来，让乡镇头疼的“责权利”不匹配的工作，实质上是职能部门的业务工作。但是职能部门并没有权力把事务和责任下达给乡镇，而权力和资源却拽在手中不下放。在县乡党政体系中，只有县级党委、政府的政治任务才能在不给予资源和权力配套的情况下布置给乡镇，职能部门要想把自己的业务工作变成乡镇无条件执行的任务，需要先使之成为县委、县政府关注和重视的政治任务。但是职能部门的业务工作一般很难受到县委主要领导的关注，因而难以通过县委主要领导的“关注”实现向政治任务转化。而县委设立的重要委员会不仅是议事咨询机构，还是县委、县政府的决策机构，职能部门可以通过委员会成员单位的便利条件，将部门业务工作纳入委员会的文件，从而转变成县委下达给乡镇的政治任务。政治任务是无条件执行的，如果职能部门的业务工作变成乡镇的政治任务，职能部门就不需要将权力和资源同责任和事情一起下放。这对于乡镇来说是“责权利”不匹配。对于职能部门来说，它就从之前既要直接监管，又要承担直接责任，转变成监管乡镇，再由乡镇进行直接监管并承担责任。

所以，让乡镇头疼的不是“属地管理”原则和“一盘棋”思想指导下，上级业务部门无限下压的任务。对于这些部门的业务工作，乡镇一般负有配合和协调的责任，并不承担主要的责任，责任承担主体仍然是业务部门。即便是对需要由乡镇来完成的部门业务工作，乡镇也是有条件就多做，无条件就应付。业务部门在检查、验收上也不会跟乡镇较真。乡镇真正头疼的是政治任务化的部门业务工作。例如信访维稳，信访实行“属地管理”，户籍所在地都对信访人有“包保”的责任，但让“属地管理”起实质作用的是信访维稳工作的“一票否决”制。此外，做“环保”工作要有“一盘棋”思想，进行全局统筹安排，但是如果没有环保督查的约谈和“一票否决”制，有的地方就可能在环保问题上阳奉阴违。

在过去，上级下达政治任务的总量较少，年度常规性的中心工作是收粮派款、计划生育、经济发展、招商引资、征地拆迁、信访维稳等，阶段性中心工作主要是一些专项整治工作，对此，乡镇尚可以集中力量给予完成。但是当各个业务部门都想方设法地将其业务工作塞进县委布置的政治任务中后，乡镇要承担的政治任务的总量剧增，但同时乡镇完成相应任务的人、财、物、权等却没有配备到位。“责权利”不匹配使得乡镇压力山大，既疲于应付，又难以担当责任。乡镇为了完成不断增多的政治任务，在调动资源的同时，必然会在工作中出现一些问题，留下一些后遗症。如“一刀切”的问题，在环保、安全等问题上，乡镇为了确保不出问题，在人力物力有限的情况下，考虑问题就不会太周全、工作就不会做太细，而是试图通过“一刀切”彻底斩断问题。又如“选择性执行”的问题，在精力和资源有限的情况下，只能重点做某些事情，而对其他事情则难以兼顾，这容易造成乡镇多应付上级任务，而忽略群众需求。再比如“形式主义”泛滥的问题，可以说当前乡村治理中很多形式主义如“办事留痕”、“形象工程”、“文山会海”等，与上级部门“甩锅”有很大关系。

要扭转乡镇“责权利”不匹配的问题，首先要正视业务部门的行政和治理事务增多的现实，这是国家和社会不断发展的产物。调查发现，当前各级、各部门、各科室都出现严重缺人断岗的现象，国家应该因事设岗，增加专业办事人员。尤其是在县、乡两级，原来相关部门的业务工作量少，部门及其事权没有下乡的必要。但是伴随着乡村社会的发展，相关的专业化事务增多，就有必要增加部门人员，并在乡镇增设相关部门、下放相关权限。这样，县级部门人手增多了，就可以应对相关工作，也就不会轻易甩锅给乡镇;此外，乡镇有了相关的专业人员和职权，就可以在“责权利”匹配的条件下开展工作。其次是要规范县级临时部门的运作，严格把关相关文件的签发和颁布，严禁相关部门滥塞“私货”，阻隔部门业务工作的随意政治任务化。最后是要警惕乡镇工作的“过度科层化”，防止形式主义泛滥，要将乡镇的主要精力和资源放在诸如发展经济、维护稳定、联系群众、激活乡村治理等少数重要的政治任务上，而不是消耗在毫无意义的形式主义之中。为此，县级党委、政府也不应随意将治理事务政治任务化。

（作者单位：武汉大学社会学系）

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“责权利”层级不匹配现象在基层非常突出。在现实的层级关系，权力集中在上级政府，事情和责任却一级级往下压，最基层的乡镇事情最多、责任最大但权力却最小。

“属地管理”有其合理的一面，但是一旦滥用就会走向反面，使有权、有资源的业务部门不干活、不负责，没权、没资源乡镇要负责却负不了责，这就可能造成工作的失误和治理的失败。

业务部门的事情虽然只具有单一性质，不涉及和影响全域、全局，但分配到各个乡镇的业务工作却具有整体性，一个乡镇搞不好，就会影响全县工作的进度和总量目标。

有一种“一票否决”的部门工作却给乡镇带来了巨大的政治压力。典型的如过去的农业税费征收、计划生育和现在的信访维稳、招商引资等，这些工作本来是相关部门的业务，但是因为中央或省市将其作为全国、全省市的中心工作来抓，就使之由部门的业务工作转变为党委的政治任务。

上级党委、政府下达的政治任务是乡镇“责权利”不匹配的根源。对于加分项目，乡镇并不觉得“责权利”不匹配，因为有正向激励，有动力和积极性。乡镇主官埋怨的“责权利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任务。

对于縣委主要领导来说，其认为是重要的工作一般不会是单一职能部门的工作，而是涉及多个部门的工作。这些工作需要由县委县政府出面协调、整合资源才能做好。单一部门的工作如果要上升为政治任务，还得另觅渠道。

归结起来，让乡镇头疼的“责权利”不匹配的工作，实质上是职能部门的业务工作。但是职能部门并没有权力把事务和责任下达给乡镇，而权力和资源却拽在手中不下放。

要警惕乡镇工作的“过度科层化”，防止形式主义泛滥，要将乡镇的主要精力和资源放在诸如发展经济、维护稳定、联系群众、激活乡村治理等少数重要的政治任务上，而不是消耗在毫无意义的形式主义之中。