当代中国治体的核心结构

[关键词]治理体系机构改革党政科层制

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，开始对党和国家机构进行大力度的调整改革。国家主席习近平在2019年新年贺词中特别指出“这一年，我们隆重庆祝改革开放40周年，对党和国家机构进行了系统性、整体性、重构性的改革。”[1]从这一总结评价中足见国家机构改革的重要性与深远意义。这次国家机构改革有着较为清晰的发展脉络：2013年，党的十八届三中全会“破题”，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”;[2] 2018年，党的十九届三中全会“解题”，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》;[3]此后，从中央到地方的机构改革方案稳步推进落实。如今，随着中央和省市具体方案的不断呈现，我们也更清晰地看到这场改革的新内容和深远影响。

这轮机构改革具有鲜明的问题导向和实效导向，而并非囿于某种抽象价值理念的浪漫主义实验。这个鲜明的指向就是十八届三中全会开始提出的“国家治理体系与治理能力现代化”。

一、“治体”：从历史到当代

曹锦清教授将治理体系简称为“治体”，并提出中国政治学“要将重点从‘政体转向‘治理体系的研究”。[4]“治体”一词在中国传统政治词汇中早已有之，南宋淳祐年间吕中著有《类编皇朝大事记讲义》（今称《宋大事记讲义》）。吕中在该书《序论》中以“治体论”、“制度论”与“国势论”[5]作为分析宋代政治变迁的核心概念与框架。有研究指出，吕中所说的治体“由仁意精神和纪纲法制构成，而制度包含纪纲大意与具体形式，前二者中的央地关系和文武规模，与政治地理形势一起决定了政治体的国势强弱。三者总体上决定了国家政治的命运、治乱和实力格局”。[6]曹锦清教授的“治体论”是一种“制度论”，或者说以制度为中心的“结构论”。而吕中的“治体论”偏向于对治理机制的规律性总结，所以才将“治体”与“制度”作为并列的概念使用。吕中的“治体”中的“体”更接近“根本规律”之意——可谓“机制论”。相对而言，曹锦清教授“治体”观与党中央提出的“国家治理体系”的原意较为接近。学界在使用“治体”一词时也主要是指“制度”，“体”是作为“组织体系”或“组织结构”之意。因此，本文将在这一意义上展开对中国治体的探讨。另外，王紹光教授提出的“政道”、“治道”概念指的也是围绕治理的制度集合，与曹锦清教授的“治体”概念接近，可以作为对“治体”概念的有益补充。[7]但王绍光教授在对“治道”进行具体论述时更多探讨决策参与、议题设置、公安、财政、医改等细节问题，本文则将聚焦到“党政关系”这一关键问题的制度安排上。

笔者认为，中国治体的基础是“郡县国家”，近代以来的中国治体则具有“超级郡县国家”特征。“治体”所涉及的制度颇多，从确立良好社会秩序的角度而言，古今治体皆须认真处理三大关系：天人关系（价值体系）、地人关系（生态管理）、人人关系（行为规范）。其中又以“人人关系”为重，农业时代儒家以“三纲五常”作为基本的制度与秩序安排。鉴于乡土社会的自治传统与农民规避风险的偏好，中国传统的治国之道重在“治官（吏）”[8]而非“治民”。“治官（吏）”则以处理好央地、文武和监察三大关系为主，实际上还是围绕如何统领驾驭好政府展开。

随着近代中国遭遇千年未有之变局，传统郡县国家治体中的“干强枝弱”弊端暴露无遗。因此，中国共产党从一开始就面临着传统中国治体的再造任务，非如此不足以整合力量改天换地。现代中国治体在“人人关系”层面上，面临着六大制度建设任务：党军、党政、党群、党经、央地与监察。这其中，央地关系是积累了长期经验智慧的领域，其核心的制度安排基本得到长期坚持和巩固;党军关系沿袭了唐以来文武分途的基本逻辑;而“党群关系”的实践和理论，则为中国走向现代治理提供了新方案和新贡献。[9]也正是因着在党军、党群关系上的出色实践，中国共产党创建了新中国以及现代政府体系。

但是，随着现代社会发展的内在逻辑不断展开，一个高度分化的社会逐渐显现，政府体系也不断扩张而日益庞大，党如何更好地领导庞大的政府体系，不断兼顾经济发展与社会公正，成为新时代治体建构的关键，也是本次机构改革的核心。在一个全球格局大重组的“新周期”，[10]如何能够凝心聚力带领中华民族实现伟大复兴？在一个社会分工与分化日益发展的时代，如何能够协同合作保持团结有所作为？中国共产党一直在探索打造足以承载这些历史使命的合适组织载体。笔者将这一组织结构的关键部分概括为“党政科层制”。

二、机构改革：党政科层制的现实关怀

（一）“两个韦伯”与中国道路

谈起科层制，不可避免要回应西方主流的科层制研究。概言之，在科层制研究中，存在着“德国的韦伯”和“美国的韦伯”两副面孔。然而，中国学界长期以来更为重视“美国的韦伯”，将其作为主导中国现实问题与理论关怀的重要面向。如果说“德国的韦伯”面对的是“科层僵化、昧于大势”的时代主题;“美国的韦伯”面对的则是“科层繁琐、效率低下”的时代主题。反观当下，中国的时代主题与两者都有所不同，体现出“科层分权、整合困难;科层僵化、脱离群众”的状况。

谈“两个韦伯”并不是要在韦伯的科层制研究和美国组织社会学之间分出高下，但当代中国学人在涉及这一问题时应有清醒的自觉。在我们这样一个历史悠久而国情复杂的大国，“找回历史”、“找回政治”、“找回结构”是科层制研究中需要特别注意的地方。目前研究中国治理体系的视角主要从市场机制、官员激励、压力型体制等出发，分析中国治理体系特征与绩效之间的关系，这类研究虽有很多启发意义，但忽略了治理体系中关键性的“结构性因素”。笔者提出“党政科层制”这一概念，指的是在当代中国国家治理体系中，以中国共产党为核心所构建的党和政府双重科层制复合结构。在中国的政治语境中，一般以“条块体制”的说法表达类似意思。本文使用“党政科层制”的概念，一方面凸显了组织结构上的特点，避免了“党政体制”[11]这类词汇涵盖过广所带来的模糊性;另一方面，“科层制”有较强的学术含义，可以将分析对象聚焦于组织结构，而不像“党政体制”往往与“政体”比较研究牵连在一起。[12]而政体问题与意识形态等因素的天然亲缘性，容易使问题复杂化，反而影响了我们讨论制度特征的客观性。

一般政府科层体系的通病在于：“僵”，即容易脱离群众而沦为官僚主义;“散”，即各自为政难以整合力量;“慢”，即沉溺规则因循守旧不能适应快速变动的外部环境挑战;“狭”，即囿于成本而对社会的覆盖面狭窄且不善于处理大量百姓的生活小事。一言以蔽之，即政府科层体系容易陷入碎片化与保守化的泥潭。而党政科层制具有整合政党和政府双重优势的特点，以党的“贤、活、力、全”等优势弥补政府的“僵、散、慢、狭”等不足，进而打造出一套综合性的科层组织，兼具价值导向和行政效率，协调弹性权变和依法办事。中国共产党作为“使命型政党”[13]的优秀特质在于：“贤”，即始终保持其理想抱负和组织先进性;“活”，即始终本着高度的学习精神不断调整自身和政策;“力”，即钢铁一般的纪律保持队伍的战斗力;“全”即广泛覆盖整个国家和社会的各个层面和领域。总而言之，就是这种政党组织的先进性与整合性的特征突出。

2018年3月发布的《深化党和国家机构改革方案》中开宗明义，“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”[14]“加强党的全面领导”成为此次改革的最鲜明特征，这是与十九大最新修改的党章一脉相承的，即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在党中央的机构改革上，具体部署是“优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”[15]概括起来就是：优结构、抓大事、强部门、顺职能、全覆盖。其中，组建国家监察委员会，不再保留监察部、国家预防腐败局，就属于“优结构”的典型措施。组建中央教育工作领导小组，以及将原有的四个领导小组改为委员会，都是体现“抓大事”。[16]中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室和公务员工作，中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作，都是属于“强部门”。不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担，则是“顺职能”。

（二）党的领导：如何更好实现

此次党和国家机构改革，涉及党、人大、政府、政协、行政执法、跨軍地、群团、地方机构改革等多个方面。如果说群团改革涉及党的执政根本和基础的话，党和政府的机构改革就是重点和难点，其核心在于党如何才能够更好地领导一个日益强大且具有职能分化趋势的现代政府，或者说，在面对一个日益复杂的治理环境时，党如何将这些治理任务在不同的组织机构间进行分配和整合。根据目前各部门对改革的实际执行情况，我们总结出大致有三种类型的探索，即“直接干”（职能强化）、“领着干”（归口管理）和“创新干”（增设部门）。

所谓“直接干”，即在一些涉及政治性比较强的领域，采取党的职能部门直接管理负责，学术化的表达是“职能强化”。如监察、干部、宣传、统战、政法等，政府机构中原有的部门或被合并，或职能转移。这对我们深入理解剖析现代社会治理中的公共事务属性上的差异具有极大意义，到底哪些事项由政治性权力直接负责更为适宜？这方面，青年学者陈柏峰、强舸、杨华与袁松等均做出了出色的探索研究，陈柏峰从基层执法的角度分析党政体制的巨大影响和塑造能力，[17]杨华与袁松从“中心工作”（即政治任务）入手分析了地方县域治理中不同性质与类型工作的划分模式;[18]而强舸则从“谁能进入县党委常委会”的角度分析工作轻重缓急的历史变迁。[19]但这里需要指出的是，杨华等分析框架中一个不足之处或者说潜在的偏差是，可能大大低估了党的职能部门的力量和作为空间。如杨华等在不同文章中均反复提到的一个结论是，“在县域治理实践中，科层体制完成了县域治理中绝大部分事务，党政体制承担的是少数重要事务”，[20]“县级党委及其工作部门本身不具备完成治理事务的专业队伍和工具手段。只有政府职能部门拥有人财物权等治理资源，因此县级党委的政治动员就是要对这些政府部门进行调动和配置，以将它们的资源集中到完成中心工作上来”。[21]这样的结论在历史与现实两个层面均会遇到挑战。建国之前我党就打造了军政合一、党政合一的体系，“不仅履行一般政党所具有的宣传、联系、沟通、发动、组织的功能，而且还直接从事军事、情报、经济、财政、政权等非政党性的活动”。[22]经过本轮改革后，不含事业单位的话，在中央和省一级层面党与政府的职能部门及办事机构数量大约是1：2的比例，[23]党的部门所承担的工作职能和任务显然无法用“少数”来描述概括。这个看似是技术性的细微差别，其实涉及对党政科层制的基本结构特征和权力性质的不同判断。概括而言，经过本轮改革后党的相关职能部门承担起更多的责任是大势所趋。但这里还需要强调一点的是，回顾近百年的党政关系探索史，我们走的是一条“从党政不分到党政分开再到党政融合”[24]的路子，但“党政融合”并非“党政不分”，比如“在政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理保护职能领域，很少采取统筹机构设置的做法”。[25]

所谓“领着干”，即在一些事关全局的重大复杂事项上，采取党加强统筹领导的形式管理，具体形式常有领导小组、委员会等，规范些的表述是“归口管理”。如中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。另外，还组建中央教育工作领导小组等。“至此，中央决策议事协调机构共有10个”。[26]全面深化改革、网络安全与信息化、财经、外事等都是涉及大政方针和治国根本的问题，而教育在中国更是关系千家万户的阶层命运变化，事关社会稳定和民心向背，[27]这些问题往往都涉及面广而具有较高的难度，需要有较高的政治权威予以统合分散的意见和资源。因而“领导小组”的党政整合模式就具有非同一般的意义，笔者对“领导小组”的定义是“中国政治与行政实践活动中，以加强整合为目的而成立的相对灵活且隐性的组织机构的统称。具有领导小组实质性质的组织机构往往还会以委员会、指挥部、协调小组、工作组等名称出现。”[28]此外，近年不断加强对政府各部门党组的建设和领导，也是一种“领着干”的体现。不要小看政府部门中的党组，这是昔日共产党在组织架构上优于国民党的重要一点。当日国民党在中央政府内部并无党组和党委，只有一个中政会（以及中常会）联系国民党与政府，但中政会因人员膨胀而流于形式，中常会因偏党务疏政务则难以统领政府。而国民党在地方上的党政关系则更加相互独立，甚至出现“地方政府权力高于地方党部权力”[29]的状态。

所谓“创新干”，即在一些新出现的重大事项或者重要性不断上升的事项上，采取增设部门的方式予以解决。如中央层面设立自然资源部、退役军人事务部、国家移民管理局等。由于中国是一个区域差异较大的大国，这种治理任务的地方性差异非常明显，此次改革也体现了积极的处理方向，“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”[30]实际上各省也确实出现了因地制宜的各种新机构设置，如不少省份纷纷成立了大数据局，体现了技术在现代治理中的重要性日益上升;上海还成立道路交通委员会，体现了超大城市的交通治理压力;东部地区广泛设立地方金融监督管理局或者金融副省长，体现出经济发达省份的金融业影响巨大的特点;四川在人口流出百万的县设立专门的农民工服务部门，反映出东西部不同地区的治理任务差异;山东设立海洋发展局，体现出沿海与内陆的不同发展课题;东北普遍设立营商环境局，展现出对东北营商氛围问题的高度重视;浙江省的“最多跑一次”办公室，继续其历来的“小政府”导向;广东设立粤港澳大湾区领导小组，反映出该省在落实国家重大发展战略部署上的对应安排。有时在同一问题上也反映出各省不同的传统与思路，如广东省和上海市之前都成立过社会工作委员会，但此次改革中，广东社工委納入民政局，上海社工委纳入组织部，体现了对社会工作特性认识和实践操作手法的不同传统。

三、党政科层制：复杂治理的组织载体

党政科层制是一套复合结构体系，党与政都有科层组织体系，但它们是结合在一起的;而且这种复合结构是有中心的，即以党的科层体系为中心。这种复合结构体系有三大特征，即一体化的紧密性、党高于政的政治性、灵活多变的适应性。

（一）党政科层制的体系特征

其一是一体化的组织结构。虽然我国有党政两个职能体系，但二者并非疏离状态，更不是各自运行，而是以党为中心紧密联系的体系。各政府部门均存在着党组，这充分反映了这种一体化的组织结构特征，它们之间更多是一种职能上的分工，而非组织上的并列。各级政权的权力向党委集中，全党向中央集中，由此构成一个结构完整的一体化组织体系。这是本文与杨华等人研究的重大区别。在杨华的研究中“在县域内就存在科层体制和党政体制两套主要治理体制。科层体制要完成的是部门专业性、日常性的治理事务，亦即常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、需要在短时间内解决的整体性治理事务，因此必然是重要的、乃至严重的、涉及面广影响力大的事务。”[31]而之所以产生这样的分歧主要原因有二：首先是表面的“职能分工”问题。杨华等人认为需要党组织出面解决的事务一般具有“繁”、“急”、“难”的特征，这虽有道理却不全面。因为还有一些事务虽不繁、不急、不难，但却因其“重”或“变”而必须由党亲自负责，否则无法理解党的职能部门不断强化的趋势。其次是深层次的“结构关系”问题。杨华等人对于当代中国党政科层结构的紧密程度没有给予足够的重视。其实正是因为这种一体化的结构关系，才会有本次国务院机构改革的新突破在于“打破党政界限，与党中央的机构统筹设置”。[32]

此外，“两套体制”的说法，在政治、理论和实践上均会带来诸多复杂问题和后果。仅仅观察中国当代的情况容易让我们忽视自身党政科层结构的紧密性，如果我们对比欧美、日本、印度、新加坡、墨西哥等国家，[33]以及已经解体的苏联，[34]解放前的国民党时期，就会意识到当中的巨大差异。即使是在一党居优的国家中党政关系也呈现多样性，日本是高层少数岗位“党政合一”与中下层党政分开相结合，墨西哥是“政高于党”，新加坡是“以政消党”，印度是“党政平行”也因此内斗严重。但无论如何，这些国家的党政关系结构设计上均不如中国这般紧密。

其二是党高于政的政治性。政府的行政体系本身具有高度的理性化趋势，若不节制必将演化为具有强大力量的特殊利益集团，而这样势必导致上下离心，不得已而在多党间轮流执政以释放社会怨愤，但终究难以完成赶超战略等历史使命。共产党始终站在国家整体利益和民族长远利益的角度，对政府体系的理性化趋势加以抑制，使科层体系既具有强大的力量又始终为人民服务，保持政治上的先进性。

其三是灵活多变的适应性。一般政府体系所带有的各种弊端，根本上是源于其不断分化导致的碎片性，而应对复杂治理必须能够经常对不同的职能（及其所依托的部门）进行整合重组。这类复杂治理在现代社会中非常普遍，诸如流动人口、食品安全、违章建筑整治等。而如此高强度高频率的组织重构必须依托强大的权威才有可能进行，中共以自己强有力的集权组织体系保证着组织重构的效率。因为无论地方还是部门的负责干部基本都是党员，而党内“民主集中制”的规则是长期历史中形成的强大共识和约束。

正是以上一系列特征，使得本次改革具有了“系统性、整体性、重构性”，而不同于以往政府机构改革或者行政体制改革的局部性和调整性。这种改革也必然引出两个根本性的问题，第一，政党和政府在权力特征上到底有何种区别？第二，党政科层制的复合结构到底有何种功能和依据？

（二）党政科层制的权力机理

第一个问题（政治权力的特殊属性）属于前提性知识，不理解这个问题则无法明白为何让政党来加强领导或者直接负责相关职能，会比原来的安排更有利和有力。在中国的党政科层制中，绝大部分干部都是同时具有党员和公务员双重身份，这就意味着这种大规模的变革绝不仅仅是换几个人来负责工作的问题，而必然要涉及对组织结构及其相关权力权威的深刻理解与调整问题。这里需要强调一点的是，这种紧密型党政关系，除了本次机构改革的“统筹设置党政机构”外，还与我们的公务员制度设计有关。《公务员法》第二条明确指出：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。”[35]而具有“行政编制”者则广泛包含在国家权力机关、行政机关、安全机关、审判机关、检察机关、党派机关、政协机关、人民团体等单位工作的所有人员，这也是我们党政科层制能够更高度整合的一个基础性制度保障。

狭义的政府就是指行政机关，其权力运行天然具有理性化特征，即事本主义。其往往以分门别类、照章办事、提高效率为导向，这种权力运行特征在工业革命以来呈现出强大的扩张趋势，也有其一定的合理性。但其不足之处也显而易见，存在着“僵、散、慢、狭”等缺陷。而政党的权力则具有明显的价值导向和灵活弹性，尤其是像中共这样的领导型政党则更为明显。中国共产党在其长期的斗争与实践中形成了“贤、活、力、全”等权力权威特征。中共以“群众路线”为优良传统的“党群关系”模式，能够及时回应百姓呼声，这对于整合市场经济条件下已经高度分化的人民群众非常重要，“政党组织社会”[36]是中国式治理的重大特征。所以我们不应忽视在进行党和国家机构改革之前，2014年12月中央政治局会议就审议通过了《关于加强和改进党的群团工作的意见》。中共以“民族伟大复兴”为使命的价值导向，对于整合一个高度分化且容易陷入过度理性化牢笼的政府及广大公务员，也具有特殊意义。民族伟大复兴无疑是一种超常规的战略任务，这种目标设定就注定了广大公务员绝不可能像西方普通公务员那般朝九晚五的常规运行，而必须以党员的理想信念和无私奉献为价值导向和行为标杆。

（三）党政科层制与治国理政

第二个问題（复合结构的效果）必须与治国理政的主要任务相结合。正是通过党政科层制这一特殊的组织载体，中国共产党尽最大努力将“贤”与“能”的力量整合起来，以处理好治国理政中常见的三对矛盾：大与小、强与弱、远与近。

所谓“大与小”，即整体与局部的关系。这对关系在当代中国其实有两重含义，既有央地关系，也有党政关系。央地关系上，国家的最终统一是民心所向，在抑制打击分裂势力的问题上仍需时刻保持警惕。中国共产党具有集中统一领导的现实考量，尊重统一多民族国家的历史传统，以严肃有力的国家法制维护着国家的版图完整。党政关系上，党高于政既是历史的结果，也源于党始终代表着国家整体和长远的利益，而政府只是治国理政的一个组成部分。这是中国与西方的很大不同，西方的政府是中立的，逻辑上代表着国家整体利益，而西方的政党只代表部分群众，体现的是局部利益。

所谓“强与弱”，即精英与群众的关系。科技进步推动生产分工，职业分化导致人民疏离，加之市场化加剧两极分化，一个内部高度分化的“人民”成为社会整合困难的根本性原因。在这种大分化中，能力出众又兼具运气的幸运儿脱颖而出成为小部分社会精英，人才确实是宝贵的，但脱离了人民的人才终究是走不远的。如何通过党组织的全覆盖整合这个不断分化的“人民”保持团结，依然是中共的长期课题。

所谓“远与近”，即长远利益与眼前利益之间的调和与取舍。中国共产党是一个充满历史感和使命感的政党，其远大的理想抱负从来都是昭告天下且为之奋斗不息。长远利益往往也是整体利益。中国共产党体现的是一种当代政党政治中罕见的“理性”，“恰恰这种主体理性能力，是日益变动的社会所极大缺失的，更是在不确定性充斥的全球化国家利益竞争时代绝大多数国家所缺失的，也是那种仅为争夺执政权、为执政而执政的西方发达国家中没有长远政治理想的政党所先天缺失的。”[37]

四、小结

党政科层制这一中共经过长期探索凝练出来的组织结构，之所以能够长期存在和具有生命力，一定是有其独特的优势和深厚的根基。这种根基一方面源于治理任务的需求，另一方面也与中国特定的社会结构相适应。在中国由乡土中国向城乡中国演变的过程中，“大流动社会” 是其外在表现，“紧密型城乡关系” 是其内在依据，而这种紧密型的城乡关系背后其实是一以贯之的中国“城乡社会”传统。“中国城市传统的本质特征是地方体系和城市体系的合二为一。在中央集权的郡县制体制下，城市和周边的乡村被看成是一体的，城市只是这个地方的首府所在地;城市和乡村本来就是‘同一个地方，而每个完整的‘地方社会都是有城有乡的，因此整个中国也就是一个‘城乡社会的体系。这与欧洲社会的城乡分立传统十分不同。” [38]也正是因为中国社会的这种长期特征，才使得当前“网格化管理”广受重视。网格化管理“通过一系列的机制创新，对传统科层治理进行了全方位的基础改造，构建了一套制度性的协同治理机制，较为有效地克服了政府碎片化问题，适应了流动社会背景下的公共治理需要”。[39]

学界普遍存在一种观点，认为现代治理体系应该是一种规范的、法治的、稳定的组织结构，而认为中国党政科层制这种具有高度灵活性的组织形态是一种“权宜之计”和“过渡状态”。笔者对此类观点不以为然，因为世界的高速流动变化将是一种常态，其所需要的先进治理组织架构也应该是灵活多变的，中国的党政科层制恰恰对于人类在现代和后现代流动社会中的治理探索具有深刻意义，它将为人类的治体创新与治道发展提供中国视角与中国智慧。

（作者单位：浙江大学宁波理工学院、华东理工大学中国城乡发展研究中心）

注释：

*本文得到教育部人文社会科学研究青年基金项目“机构改革视野下长三角流动人口管理体制变革实证研究”资助，项目批准号：19YJC840022。

[1]《国家主席习近平发表二零一九年新年贺词》，《新华网》2018年12月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm，最后查询2019-1-5。

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日，第001版。

[3]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，载《人民日报》2018年3月5日，第001版。决定中指出，改革的原因在于“当前，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”

[4]曹锦清：《郡县中国与当代国家治理》，载《华东理工大学学报（人文社科版）》2017年第5期，第1页。

[5]吕中：《类编皇朝大事记讲义类编皇朝中兴大事记讲义》，张其凡、白晓霞整理，上海人民出版社2014年版，第35～47页。

[6]任锋：《治体、制度与国势：吕中<宋大事记讲义>引论》，载《天府新论》2018年第6期，第43～44页。

[7]王绍光：《中国·政道》、《中国·治道》，中国人民大学出版社2014年版。

[8]官与吏要分开讨论，因为“官无封建，吏有封建”，对此方面深入探讨可参见韩毓海：《五百年来谁著史》，九州出版社2009年版。

[9]参见潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社2017年版。

[10]汪晖、王湘穗、曹锦清等：《新周期：逆全球化、智能浪潮与大流动时代》，辽宁人民出版社2017年版。

[11]清华大学景跃进等学者曾提炼“党政体制”概念，他们认为“党政体制的奥秘在于，作为一个复合体，它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑。”参见景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第1页。笔者以为这一概括在方向上是好的，但缺陷就在于过于宏大而难免陷入模糊性。

[12]陈明明：《作为一种政治形态的政党-国家及其对中国国家建设的意义》，载《江苏社会科学》2015年第2期，第102页。

[13]唐亚林：《使命-责任体制：中国共产党新型政治形态建构论纲》，载《南京社会科学》2017年第7期，第1页。

[14]中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，载《人民日报》2018年3月22日，第01版。

[15]同上，第06版。

[16]所谓“大事”，即一般说的“重大工作”，其领域可参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》列举了16个方面，分别是：深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计。

[17]陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，载《法学研究》2017年第4期。

[18]杨华、袁松：《中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查》，载《公共管理学报》2018年第1期。

[19]强舸：《县级党委常委会规模及其变迁的制度逻辑》，载《理论与改革》2018年第6期。

[20]杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，载《政治学研究》2018年第5期，第15页。

[21]杨华、袁松：《中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查》，载《公共管理学报》2018年第1期。

[22]陈明明：《作为一种政治形态的政党-国家及其对中国国家建设的意义》，载《江苏社会科学》2015年第2期，第110页。

[23]参见许耀桐：《党和国家机构改革：若干重要概念术语解析》，载《上海行政学院学报》2018年第9期。

[24]陈鹏：《改革开放四十年来我国机构改革道路的探索和完善》，载《浙江社会科学》2018年第4期，第4页。

[25]宋世明：《深化党和国家机构改革推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《行政管理改革》2018年第5期，第8頁。

[26]同上，第7页。

[27]浙江省2018年11月高考英语科目加权赋分问题引起的巨大后果是一个典型事件，值得深刻总结相关教训。

[28]刘炳辉：《超级郡县国家：人口大流动与治理现代化》，载《文化纵横》2018年第2期，第34页。

[29]田湘波：《1924-1927年中国国民党地方党政体制研究》，载《株洲师范高等专科学校学报》2005年第6期，第51页。围绕这一问题的相关内容还可参见田湘波、谭丰华：《训政前期中国国民党地方党政体制剖析》，载《上饶师范学院学报》2006年第1期;田湘波、黄毅：《中国国民党党政体制研究的价值、主要内容及研究方法》，载《上饶师范学院学报》2007年第2期;王奇生：《党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版。

[30]《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登》，载《人民日报》2017年10月19日，第03版。

[31]杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，载《政治学研究》2018年第5期，第15页。

[32]张金才：《2018国务院机构改革的突破和影响》，载《人民论坛》2018年第23期，第18页。

[33]李宜春：《日本、印度、新加坡、墨西哥等国国家党政体制述论》，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2007年第2期。

[34]肖明剑、薛小荣：《中苏党政体制改革比较研究——兼论邓小平的政治体制改革思想》，载《社科纵横》2015年第2期。

[35]《中华人民共和国公务员法》，2019年6月1日起实行的最新修订版本，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/30/c_1123927123.htm，最后查询2019-01-30。

[36]叶敏：《政党组织社会：中国式社会治理创新之道》，载《探索》2018年第4期。

[37]唐亚林：《从党建国体制到党治国体制再到党兴国体制：中国共产党治国理政新型体制的建构》，载《行政论坛》2017年第5期，第14页。

[38]熊万胜：《城乡社会：理解中国城乡关系的新概念》，载《文化纵横》2019年第1期。

[39]叶敏：《迈向网格化管理：流动社会背景下的科层制困境及其破解之道》，载《南京社会科学》2018年第4期。