新建地方本科院校利益相关者共同治理机制研究

蔡俊

摘要：完善高校治理机制，建立现代大学制度，是新建地方本科院校发展的必然要求。新建地方本科院校具有“相互作用大学”的属性，具有诸多利益相关者。因此，建立学校与利益相关者、利益相关者之间有效互动的机制，有利于形成多元共同治理的架构。

关键词：新建地方本科院校;利益相关者;共同治理;治理机制

中图分类号：G647    文献标识码：A     文章编号：1002-4107（2019）05-0075-03

中国高等教育治理体系与治理能力现代化是新时代深化高等教育综合改革，促进高等教育高质量发展的必然要求，也是实现现代大学制度的前提与基础。新建地方本科院校数量多、分布地域广，由于缺少应有的时间积淀，普遍存在治理水平不高的问题。开展相关利益者分析，有助于完善新建地方本科院校治理结构，提升其治理能力。

一、新建地方本科院校的“相互作用大学”属性

“相互作用大学”源于美国，是在地方性大学适应社会发展，深化社会服务职能，加强与地方协同发展的背景下提出的。地方经济社会发展固然需要高等教育提供人才与智力支持，同样，地方高等教育的发展也离不开地方的支持。“相互作用大学”的生长机制即在于与地方社会发展相结合，谋求共同利益[1]。

1999年以来，我国高等教育进入快速生长阶段，高等学校数量与在校学生数量高速扩张，高等教育很快进入大众化阶段，并即将步入普及化阶段。在此背景下，新建地方本科院校异军突起，达到本科院校数量的一半。从地域角度来看，这类院校分布较广，承担了高等教育较大比重的人才培养功能。由于新建地方本科院校一般由地方专科学校或中等专业学校升格或组建而来，本科办学历史较短，与传统本科院校相比，办学理念、办学条件、办学质量均有较大差距，尚处于刚达到或努力达到“合格本科”的阶段。

我国新建地方本科院校作为地方应用型高校，其办学定位必须紧紧围绕“地方性”与“应用型”进行考量，理应与经济社会同步发展，协调发展，这也是发挥高校四大职能的必然要求。也正因为如此，新建地方本科院校践行“服务引领发展”的思路，由边缘步入中心，得到社会越来越多的关注，应当说，这样的发展定位是正确的。具体来说，就是在专业设置、学科发展、师资队伍建设、实践教学体系等方面，注重产出导向，强调产教融合，协同育人。显然，学校与地方紧密型的“政产学研”机制为学校的发展提供了可靠的保障。可见，新建地方本科院校具备了鲜明的“相互作用大学”属性，该属性表明学校组织系统绝不应是一个封闭的存在。

二、新建地方本科院校治理机制面临的问题

新建地方本科院校具有“前身”部分优秀的办学传统，但在原有强大办学模式惯性作用下，又不能完全适应本科办学要求。例如，专科阶段基本不谈及学科建设，师资总体科研究水平较低，生源质量也相对较差。从宏观层面来看，新建地方本科院校距离现代大学制度的完全确立还有较长的路要走，治理体系与治理能力现代化还面临着一系列挑战。

（一）治理模式行政化倾向明显

无论从外部还是内部，新建地方本科院校都十分依赖行政化的治理模式。从学校内部来看，科层制背景下机构重叠，分工明确但又存在边界不清的问题，如纵向联系较为紧密，横向沟通相对薄弱;从学校外部来看，政府的行政干预较多，相对于传统本科院校，这类学校大多为省市（地）共建，往往也是以市（地）办学为主，在财务、人力资源等方面受到的制约较多，办学自主权明显不足。再从治理力量来看，由于学校学术型专家教授占比较低，学术氛围不够浓烈，学术权力难以独立，甚至完全归集于行政权力，从而强化了行政化治理的模式。

（二）部分主体参与治理的动力不足

“治理”原本蕴含协同参与管理之义，但在实际情境中，新建地方本科院校治理未能较好地兼顾到不同治理主体。例如，教师、学生参与治理的意识不强，动力缺乏，往往处于被动状态。由于学校品牌沉淀不充分，制度建设没有到位，加之学校往往缺乏激励师生参与治理的经验，导致师生未形成对学校的归属感与自豪感，不愿或不能参与学校治理。再如，社区、校友也经常因体制、机制的区隔而难以发挥作用。

（三）治理碎片化风险依然存在

高校治理体现了内外利益相关者之间的合约关系。由于治理主体间缺乏沟通协调，导致组织战略目标被异化，呈现出治理决策、流程的破碎[2]。学术权力与行政权力不平衡即是治理碎片化的表现之一。高等学校应当是学术高地，但对于新建地方本科院校来说，学术影响力显著低于传统本科院校，表现为学术话语权缺乏。由于具有杰出学术背景的人才偏少，且大多兼有行政职务，以教授委员会为表征的学术权力還难以形成独立的治理力量。此外，还存在职能部门不能有效整合，导致部门设置过多，职能边界不清晰等治理碎片化现象。高校治理本来是一个长期的持续的过程，特定的治理者基于短期利益的考量，会出现短期化的决策与行为，治理的连续性系统性不强，也是新建地方本科院校常见的碎片化现象。

（四）学校内外部治理特色难以彰显

新建地方本科院校由于本科办学历史较短，正处于特色培育阶段，目前多以模仿传统本科院校的治理结构为取向，没有依据自身特点构建适应院校发展的治理模式。这种状况不利于学校由外延发展向内涵发展转变，也不利于学校核心竞争力的形成。特色是共性与个性的有机统一，新建地方本科院校治理不只是在显性的物质层面尚存在诸多问题，更为突出的是在办学理念、校园文化、发展氛围等隐性方面还面临挑战。如果学校治理最后的结果是千校一面，泯灭学校个性，是不符合高等教育的发展规律的。面向地方、错位竞争、创新发展是新建地方本科院校治理的应然选择。

三、新建地方本科院校利益相关者分析

近年来，新建地方本科院校数量基本稳定，已从追求数量扩张演进为追求内涵质量的提升。从政策层面看，国家加强了对专业设置、学科建设等方面的质量监控与办学水平评估，正实现办学定位的精准化。在学校发展的过程中，治理结构也正趋于改善，这就涉及诸如法律、文化以及制度安排等问题。同时，学校发展也会涉及众多利益相关者。

（一）利益相关者的构成

所谓利益相关者是指可能影响组织目标的实现，或者可能被组织目标所影响的群体。利益相关者理论首先运用于企业，如在公司治理体系中，各利益相关者都是公司治理的主体，都应参加公司治理活动。相对于企业而言，现代高校作为一个复杂的系统，在其内部形成诸多相关利益者群体，如校内管理群体、教师群体、学生群体、职工群体等。作为“相互作用大学”，学校又具有诸多外部相关利益者群体，如政府部门群体、社区群体、协作单位群体、家长群体、用人单位群体、校友群体等。显然有，不同的利益相关者既有共同的利益诉求，又有差异化的利益诉求。

不同的利益相关者对于新建地方本科院校发生着不同的影响，同时新建地方本科院校也对利益相关者产生影响，这是一个双向的过程。从这个意义上来说，新建地方本科院校就可以看成是利益相关者组织。有学者将这些利益相关者划分为四个层级，即核心利益相关者，如管理人员、教师、学生;重要利益相关者，如财政拨款者、校友;间接利益者，如产学研合作者;边缘利益相关者，如社区公众[3]。例如，对于管理人员与教师、职工等来说，学校首先是职业活动所依赖的载体，他们理应是参与治理的主力军。从必要性来说，学校的发展状态直接关系到他们职业发展状态;从可行性来说，他们对学校的运行比较了解，具有参与学校治理的能力。对于学生而言，学校是学习生活的场所，学校办学条件与办学质量对自身发展有着显著成绩影响，具有参与治理的潜在动机，由于学生属于大学生群体，经过正确引导，在知识与认识方面也具备参与治理的能力。学校的主管机构作为资源的供给者与风险承担者，有着较强的监管与控制力，也是最现实的治理参与者，他们也十分关心学校的声誉。当下，学生家长处于重要利益者与间接利益者之间，对于学校良性治理有着明确的期待。相比之下，社区、居民、媒体等是相关利益者中的边缘部分。

当然，利益相关者划分的维度是多样的，划分的类别具有动态性、相对性，但具有共性的是新建地方本科院校相关利益者是复杂的，这也为我们开展学校治理提供了思路。

（二）利益相关者的共同治理逻辑

传统的治理结构理更多秉持“自上而下”的单边治理逻辑，近似于行政管理。在现代大学制度建立的过程中，新建地方本科院校也在不断探索利益相关者共同治理机制。这一机制强调要同时考虑各利益相关者的利益最大化。另外，值得注意的是，各利益相关者还应当是治理的实际参与者，也即通过有效的、正式的制度安排来保证利益相关者具有平等的参与治理的机会，同时又要构建相互监督的机制实现利益相关者之间的合作与制衡。

高校利益相关者共同治理模式是在教授治校、？政府集权等管理模式之后提出的新模式[4]。在治理过程中，新建地方本科院校应当充分发挥外部利益相关者的监督功能以及内部利益相关者的制衡功能，只有这样才能实现外部治理与内部治理的有机统一。在此基础上，共同治理结构才可能得以确立。

四、新建地方本科院校共同治理机制建构

为建立适合自身发展的共同治理机制，新建地方本科院校应当把握新时代高等教育发展规律，充分调动各方面的积极性，探索出富有特色的学校治理之路。

（一）制订并实施富有特色的高等学校章程

依据《中华人民共和国高等教育法》的规定，高等院校应当制订高等学校章程。当前，新建地方本科院校向审批部门提交了本校的章程，对办学宗旨、内部管理体制、各类权利与义务等方面作了规定，为建立现代大学制度打下较好的基础。新建地方本科院校固然要向传统本科院校学习，汲取其长处，但是章程的制订还应认真发掘院校发展的历史脉络，精准探索院校发展定位，努力提炼院校特色。总体上要做到坚持共性，也要追求个性化，因地因校制宜。在实现向应用型大学迈进的过程中，要勇于放弃路径依赖，做好灵活高效、特色鲜明、系统科学这篇文章，使章程脱离浅层次的文本状态，成为能够真正指导院校发展的指南。以章程为核心派生出一系列规章制度，形成较为完备的制度体系，可以为学校治理打下坚实的基础。

（二）构筑适应“放管服”要求的治理新机制

2017年，教育部等五部门联合发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，有利于破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步扩大高校办学自主权。对于新建地方本科院校来说，“放管服”意味着政府职能的转变，给自己更大的自主权，但自主权的增加也表明责任的增加，如何用好用活政策必然也为内外部治理带来挑战。显然，新建地方本科院校治理机制将会因此次“放管服”改革而重构。在实现治理制度体系的系统化、规范化和科学化的过程中，需要重新厘清利益相关者的结构与诉求，建立信息公开、透明的路径，完善利益相关者参与治理的渠道，从而保证各利益相关者进行监督与权力制衡。

（三）建立学校内外部治理共同体

治理决策必须要兼顾权衡各方的利益，否则会导致不公平。治理共同体的建立是实现无缝治理的基础。在坚持治理层级、治理维度明晰化的同时，要实现它们的有效合作，以公共利益为载体和纽带，避免条块分割导致的区隔，形成各利益主体共享、协调的治理网络。要在适度分权的基础上积极探索各利益相关者建立治理共同体，释放治理共同体参与决策的主人翁意识。值得注意的是，治理共同体不是各利益相关者治理功能简单的叠加，而是在整合各种资源的基础上，由学校邀请利益相关者或其代表构筑共同体的愿景，实现各方对学校治理的认同。必须指出的是治理共同体的建立并不是要完全消解彼此的利益差异，而是要营造“和而不同”的良好氛围，以开展“共同叙事”。在当前尤其要重视社会对学校治理的参与度，加强社会在学校治理过程中的監督、评价功能。

（四）形塑开放创新的学校组织系统

如同任何组织一样，新建地方本科院校也是一个组织系统。当前，所有学校都意识到并实际开展学校与地方的协作，但学校组织系统离真正意义上的“开放创新系统”还有不少差距，这是简单地设立几个部门所不能有效解决的。学校不只是存在着有形的围墙，还存在着无形的围墙，将学校与外部隔开。（1）开放组织系统，强调学校与外界的积极互动，倡导政府、社会、学校三方的协作，打破原有的相对封闭格局，加强横向联合。（2）创新组织系统，利用制度规约各利益相关者，实现责权利对等。建立有效救济制度以便发挥其在冲突预防与纠纷化解中的作用[5]。既要最大限度地发挥利益相关者的潜能，也要防止少数利益相关者的自利倾向影响全局。在确立学校组织目标后，除治理的计划、执行环节之外，还应当建立行之有效的反馈环节。利益相关者的建议、诉求要及时反馈给学校，形成流畅的治理协同机制。

参考文献：

[1]王保华，张婕.大学与社会共生：地方高校发展的模式选择——从美国相互作用大学看我国地方高校的发展[J].高等教育研究，2003，（3）.

[2]金姗姗.高校内部治理碎片化困境及其突破：整体性治理的视角 [J].教育发展研究，2014，（3）.

[3]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究，2007，（7）.

[4]胡赤弟，田玉梅.高等教育利益相关者理论研究的几个问题[J].中国高教研究，2010，（6）.

[5]李靖，陈兵.高校依法治校的困境与路径选择[J].黑龙江教育：高教研究与评估，2018，（2）.