我国大学“共同治理”模式构建的意义、困境与路径

董向宇

摘要：“共同治理”有利于大学按照应然的逻辑运行，并最终实现兴旺与发达。分析来看，“行政化”的路径依赖、相关制度安排存在不足、教师及学生群体主体能力低下等是“共同治理”模式构建所面临的现实困境。我们应当通过构建“共治性”的组织文化，完善相关制度安排，利用相关政治行动者的权威，加强信息化建设并推进各项工作的民主化等方式，推进“共同治理”模式的构建。

关键词：共同治理;教师参与;行政化

中图分类号：G640    文献标识码：A     文章编号：1002-4107（2019）05-0059-03

近年，构建具有中国特色的大学内部“共同治理”模式是我国现代大学制度建设的重要内容。然而，从实践来看，“共同治理”模式并未有效建立。这背后的障碍是什么、应当如何化解，是我们需要明晰的。

一、构建“共同治理”模式的意义

“共同治理”是我国理论研究者及改革者出于破解高校“行政化”问题的目的而借鉴于美国的模式。简单来说，“共同治理”即指学校内部治理权并不为某一单一主体控制，以校长为首的行政系统、教师以及学生等主要利益相关者分享治理权，共同参与学校内部治理。其最为基本的特征就在于治理权的“共享”。而这具体包含两方面的内涵。一方面，共享治理权并不是平均分配治理权。在“共同治理”模式中，虽然各主体都有权而且应当参与学校内部治理，但相互之间的地位并不是平等的。不同群体在不同事项上所发挥的作用，群体内部不同个体的话语权都是不同的。另一方面，共享并不意味着一人一票的简单民主。治理权的分配根据的是不同主体在特定事项上的责任、能力的大小。

基于以上论述，我们可以推出构建“共同治理”模式对于我国大学有效运行的意义。一方面，构建“共同治理”模式能够有效克服权力单极化所带来的治理风险和困境。大学是一个价值、主体、利益及关系多元的组织，理性、开放、自由、协调无疑应该是其基本的“组织性格”。显然，权力的单极化并不符合这一组织特性。基于“一切有权力的人都容易滥用权力”[1]的事实，权力的单极化必然带来权力主体在极力维护自己所主张的价值、利益、行动逻辑时，挤压其他主体并忽视其他主体所主张的价值、利益、行動逻辑。这显然不利于大学的长期发展。历史上，中世纪后期宗教势力控制下的传统大学的衰落，教授控制组织治理权的德国大学模式在后来的衰落，都证明了治理权的单极化不利于学校的长远发展。因此，构建“共同治理”模式，将主要利益相关者纳入学校治理结构中，可以有效实现权力的相互制衡，从而保证大学的运行照顾到多元的价值、利益，并按照应然的逻辑行事。另一方面，构建“共同治理”模式既能够使学校决策更加合理，也有利于政策的后期执行。不同主体有着不同的价值选择、利益追求，对具体事务有着不同的认知，掌握着不同的决策信息。因此，将主要利益相关者纳入治理结构中，能够保证决策过程实现价值、利益、信息的充分博弈和妥协，进而保证产出的政策更具适切性。同时，由于“共同治理”模式下的决策是由主要利益相关者共同参与的，他们往往既是政策制定者，也是政策执行者和被规制者，因而他们对政策有更深刻、更准确的认识和理解，他们明晰政策背后的价值、利益与逻辑选择，他们对政策有更高的认可和接受度。这有利于政策的执行。

二、“共同治理”模式构建的困境

当前我国高校构建“共同治理”模式所面临的困境主要包括：路径依赖、制度缺陷、主体能力不足。

首先，构建大学“共同治理”模式所面临的首要困境则是“行政化”的路径依赖。路径依赖是指“在前一阶段时间里所发生的事情将影响到后一阶段出现的一系列事件的可能结果”[2] 。它强调的是历史因素、先前的制度与文化背景对后续制度、文化及行动的影响。在日常的社会生活中，无不存在着路径依赖效应。例如，在政治领域，一方面，政治制度的改变并不能立刻带来政治文化和行为的改变。另一方面，政治制度的重构也总是或明或暗地包含着先前制度与文化的元素。在个体日常生活领域，我们似乎也总是很难改变自己已经习惯、熟悉了的价值认知和行为方式。这些都是路径依赖效应的具体体现。

就本文的话题来讲，路径依赖效应同样深深地影响着当前大学内部治理结构的重构。长期的行政单极化已在我国大学政治生态中形成了一种潜在的、相对固化的政治文化和政治惯习。虽然国家出台了相应的政策、规划以推动教师和学生参与到学校内部治理中。但无论是行政群体，还是教师和学生群体仍在一定程度上按照“行政化”模式下所形成的文化、观念和惯习行事。这带来的后果便是，国家围绕“共同治理”所供给的制度在“行政化”的路径依赖作用下并没有立即、有效地完成对政治行动的再造。因此，要真正建立起“共治性”的大学内部治理模式，并使其发挥真正的作用，摆脱路径依赖的束缚是必须化解的问题。

其次，构建大学“共同治理”模式所面临的第二个困境便是现有制度安排存在着一定的缺陷。制度是保证人类社会有序互动的必要性要素。具体来讲，制度对于社会有效互动的作用表现在相互联系的三个方面。一方面，任何一项制度在本质上讲都是对特定价值、利益的选择和协调，因而制度一旦被规制对象认可和接受，它将协调规制对象之间的关系，避免价值与利益上的冲突，进而保证互动能够顺利进行。另一方面，制度一旦建立，它便通过特定的机制（宣示、惩罚等）向规制对象灌输着制度本身所主张的价值和利益，明示所主张的可为与不可为的边界以及如何为的方式，进而塑造着规制对象具体的政治行为。第三，基于前述两方面的作用，制度可进一步为互动双方提供关于对方行动的预期，进而提升互动双方的信任程度，有利于互动的完成。当然，一项制度也只有满足了特定的条件才可能发挥上述作用。具体来讲，首先，制度本身必须得到其规制对象的认可、支持和服从，否则将会被规制对象无视而无法发挥其协调互动、塑造行为的作用。其次，制度本身必须是适切的，必须符合应然的逻辑，否则将会因调节效率的低下而失去合法性并最终引发对制度的反抗。第三，制度本身不能留有过多的剩余空间。否则将会因规制对象具有过多的自由裁量空间而被悬置。

基于上述分析，考察当前相关的制度安排，其客观存在的缺陷也阻碍着“共同治理”模式的构建与有效运行。具体来讲，首先，目前的制度安排存在着一定的空白点，对于一些重要的事项没有做出相应的规定。这一情况既存在于教育主管部门所供给相关制度安排，也存在于各高校自身所做的制度安排上。例如，旨在规范高校学术委员会设置与运行的《高等学校学术委员会规程》并没有就学术委员会与学校内部其他治理机构、主体之间的权责关系、沟通与协调机制等重要问题作出具体的或原则性的规定。同时，各高校的《学术委员会章程》也都存在着不同的空白点。其次，目前的制度安排也存在着一定程度的不适切性，即相关制度安排并不符合应然的逻辑。第三，存在着相应的制度缺失现象。例如，虽然学生在学校治理上的参与权得到了《普通高等学校学生管理规定》的确认，但是具体如何参与、在哪些事务上参与并没有相应的制度加以明确。第四，不同制度内容之间的协调性、一致性还有待加强。例如，部分高校的《学术委员会章程》与《学校章程》在相关事项上的规定存在着或窄化或不一致的情况。显然，前述这些制度性问题的存在，使得当前的相关制度安排并不能为实践提供全面、明确、合理的规范性引导，进而无疑也不利于“共同治理”模式的构建和有效运行。

第三，构建大学“共同治理”模式所面临的第三个困境即是教师与学生群体参与治理的主体能力不足。面对行政单极化的治理问题，提升教师和学生在学校内部治理中的影响力是构建“共同治理”模式的主要任务。从理论上讲，治理主体有效发挥作用除了需要相应的制度给予明确、稳定、强制性的保障外，自身是否具備高质、高效履行职责的能力也是一个重要的必要条件。进一步讲，有效参与治理的主体能力应当包括协调沟通能力、信息收集加工能力、治理认知能力等等。然而，从当前教师及学生群体的基本情况来看，其参与治理的主体能力并不高。就教师群体来讲，首先，在长期的“行政化”政治生态之下，教师群体很少参与到学校的内部治理中，即便参与也只是少数精英分子在有限的事项上发挥着有限的作用。总体上教师群体参与学校治理的政治经验是缺乏的。其次，教师群体所占有的有效治理所需要的信息也是有限的。这具体又包括两个方面的所指。其一，大学作为一个内外部关系复杂的多元化组织，其有效治理既需要关于其内部各事务的信息，也需要关于其外部关系的相关信息。而教师群体对于涉及外部关系的信息则掌握有限。其二，教师及其活动都是以学科、专业为单位组织的，因而教师往往也只是对自己专业领域内的情况有着较为深入的了解，对其他学科、专业的情况则了解有限或不了解。第三，教师群体的治理认知能力在一定程度上讲也是有限的。这主要表现为教师往往只掌握本学科、专业的运行逻辑，而对其他按学科、专业乃至整个学校的运行逻辑不甚了解。就学生群体来讲，作为不成熟的学习者，他们参与学校治理的政治经验、对学校运行信息的占有、对学校运行逻辑的认识更是有限或不成熟的。显然，这些情况都不利于教师及学生群体在学校内部治理中发挥高效的作用，进而自然也不利于“共同治理”模式的构建。

三、“共同治理”模式构建的可行路径

基于前文的分析，我们可以从以下四个方面发力，推动“共同治理”模式的有效建立。

首先，着力加强“共治性”组织文化建设。组织文化“是组织成员共有的价值和信念体系。它代表了组织成员所持有的共同观念。”[3]其作用在于“当遇到问题或工作难题时，组织文化将影响成员的行为，并影响他们如何对问题进行概念化、定义、分析和解决。”[4]可以说，组织文化是组织行为的主要塑造者。在前文我们已经分析，“行政化”的政治观念、文化、惯习是阻碍“共同治理”模式构建的首要因素。进而，改变这种具有强大路径依赖势能的“行政化”组织文化，营造“共治性”的组织文化无疑是十分必要的。一方面，它能够促使行政群体改变对教师及学生参与的排斥性观念，树立“共治”有利于学校兴旺的信念，最终塑造接纳、支持教师及学生参与的政治行为。另一方面，它也能够促使教师及学生形成积极的民主参与信念，进而积极承担相应的“善治”责任。进一步讲，营造“共治性”的组织文化，我们可以从以下几方面着力。第一，加强制度建设和制度落实，通过制度的强制性宣示与规范作用营造“共治性”的组织文化。第二，充分利用校内信息平台、领导讲话、治理改革专题学习活动等各种可能的渠道、方式加强对“共同治理”主张的宣示及“共同治理”理念、机制的宣讲。通过全方位宣示、宣讲，促使行政、教师及学生群体接受并形成牢固的“共同治理”信念。第三，发挥校领导和部分精英教师的群体带头作用。从集体互动的角度讲，校领导基于其法定职位，精英教师基于其学术影响力在集体观念、集体文化、集体行动的形成中有着较强的示范带动作用。因此，校领导与精英教师应当积极担负起文化再造的责任，在与其他组织成员的日常互动中，利用自己的影响力积极推广“共同治理”的信念与文化。

其次，着力完善相关制度体系。对于政治文化、政治行动的形成来讲，制度有着重要的塑造作用。因此，供给完善的制度体系是构建“共同治理”模式的重要措施。基于前文的分析，一方面，我们应当在充分调研、讨论的基础上，根据应然的逻辑，针对当前制度安排的空白点，做出或原则性的或具体的规定。另一方面，针对相关制度规定不合理的问题，我们应当在对制度执行情况及适切性进行评估的基础上，修正、调整相应的制度规定，提高制度安排的适切性。第三，针对学校各项具体制度安排、《学校章程》及国家供给的相关制度之间不一致的问题，我们应当依照制度目标、制度层级关系对相关制度体系进行一致性审核，以提升制度体系权威性、明确性和有效性。

第三，相关政治行动者应充分利用其权威推动“共同治理”模式的构建。从“府—校”关系来讲，在我国集权化的政治生态下，教育主管部门相对于各高校具有较强的权威。在此情况下，教育主管部门可以综合运用政策、经济、督查等手段，有效地推动“共同治理”模式的建构。从学校内部关系上讲，“行政化”虽然阻碍了“共同治理”模式的构建，但同时也为推进“共同治理”模式的构建提供了可以利用的资源，即学校领导在整个学校治理中具有较强的权威。进而，如果利用校领导的这种权威及与此相伴生的高强执行力加以推进，“共同治理”模式在学校层面的构建进程必将加快。因此，校领导应认真学习“共同治理”理念及国家出台的相关政策，在充分分析本校实际情况的基础上，自上而下地推动“共同治理”模式在本校的构建。

最后，应当着力加强学校信息化建设并推进学校各项工作的民主化。各高校应当按照信息公开的相关规定，最大限度地将国家及学校出台的相关政策要求、学校相关政策制定的过程、学校运行的相关数据向教师及学生群体公开，使教师及学生掌握足够的信息资源，以为其在学校“共同治理”中发挥有效的作用提供基础。同时，各学校应当在各项关涉教师、学生乃至学校整体利益的工作或事项上切实落实民主原则，将相应的教师和学生纳入决策、管理过程，以通过参与经验的不断积累提升他们参与学校“共同治理”的主体能力。

参考文献：

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[2]何俊志，任军锋，朱德米.新制度主义政治学译文精选[M].天津：天津人民出版社，2007：193.

[3][4][美]斯蒂芬·P.罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学：第7版[M].孙建敏，黄卫伟，王凤彬，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003：63.