我国教育扶贫发展历程及其对贫困减缓促进作用的分析

刘宝磊

摘 要：在采取的扶贫方式中，教育扶贫以其介入早、效果好、以及在阻断贫困代际传递方面的优越性受到了各级政府和社会的广泛实施，形成了从学龄前阶段、义务教育阶段、高中教育阶段、大学教育阶段各个教育层次，涵盖职业教育、农民工培训、特殊教育等不同形式的教育扶贫方式和手段，教育扶贫通过提升贫困人群人力资本积累、增强脱贫能力为根本任务，既提升了贫困人群的综合素质，又为他们脱贫致富打下了坚实的基础，为实现贫困人群快速、稳定、彻底的脱贫做出了巨大的贡献。

关键词：教育扶贫;发展历程;贫困减缓

一、引言

按照人力资本理论的相关原理，劳动者的收入差别在某种程度上取决于他们获得的人力资本，人力资本的数量和质量又决定着劳动者單位劳动的所得。人力资本一般是指凝结在劳动者身上的知识、技能以及其所表现出来的能力，它是以劳动者表现出来的劳动数量和质量来衡量的一种资本，这种资本能够提高劳动者的效率和质量，从而可以增加劳动者的个人收入和促进经济发展，人力资本是一种生产性资本。关于人力资本的来源，亚当·斯密（Adam Smith）认为劳动者的收入差别主要来源于某些工作比其他工作需要更多的培训、更危险或者包含着更多令人不满的性质，因而从事这种工作收入上的差额被视为对培训期间所付出费用或忍受不利工作环境的补偿。舒尔茨（T.W.Schultz）认为：“人们获得的有用的知识和技能是一种资本形态，这种资本在很大程度上是在教育、卫生保健、区域迁移等方面慎重投资的结果。”加里·S.贝克尔（Gary·S·Becker）在《人力资本》一书中认为：“用于增加人力资本、影响未来货币收入的投资就是人力资本投资，人力资本投资主要来源于教育支出、保健支出、劳动力国内流动或移民出境等方面的支出”。

关于教育减贫方面的研究，西蒙·库兹涅茨（Simon Smith Kuznets，1955）指出，劳动力受教育程度的提高将在长期内有助于收入分配的均等化。舒尔茨（T.W.Schultz，1963）认为“人力资本的改善是减少个人收入分配不平等的基本要素。”明瑟（Mincer，1974）指出，教育对收入分配有着重要影响，在美国有一般的收入不平等可以由劳动者所接受教育的不均等来解释。莱佩兹格和刘易斯（Leipziger & Lweis，1980）研究认为，反映收入不平等程度的基尼系数与成人识字率、初等教育在校生人数呈负相关关系。在国内，赖德胜（1997）、于德弘和陆根书（2001）、周文兴（2002）、白雪梅（2004）、朱荣皋（2009）等通过研究发现，教育拓展对收入非配的影响呈“倒U型关系”，在教育拓展初期，收入不平等会扩大，这主要是在这个时期教育的收益比较高，而到了教育拓展的后期，由于高等教育的普及率逐步提高，教育促进收入不平等的缩小。

二、我国教育扶贫的发展历程

从新中国成立开始，我国党和政府就非常重视教育在扶贫中的作用，通过发展贫困地区和贫困人口各级各类教育事业、保障贫困地区和贫困人口受教育权利、提高贫困地区教育条件和教育收益、实现贫困地区和贫困人口教育公平来提升人口素质、提高人民收入、减少贫困发生。

（一）改革开放之前：主要通过适度发展各级各类教育减少贫困发生

新中国成立之初，我国教育基础落后且发展极不平衡，小学入学率只有20%左右，80%以上的成年人口是文盲和半文盲。1949年10月9日，国家就成立了政务院教育委员会，即后来的教育部，提出“教育为人民服务，首先为工农兵服务，为当前的革命斗争和建设服务”的方针和口号，在“改革旧教育、建设新教育”基本原则的指导下，1964年2月，当时的内务部向党中央提出了《关于社会主义教育运动中加强农村社会保障巩固走、帮助贫下中农困难户客服困难的报告》，第一次提出了通过保障贫困人群受教育权力帮助困难户生产自救。这一时期，在我国教育经费严重不足的情况下，半成了世界上规模最大的农村教育事业，到1978年底，适龄儿童小学入学率达到95.5%，小学毕业升初中入学率达到86.4%，初等教育的快速发展提升了农村贫困人口的脱贫能力，有益于农村减缓贫困，体现了教育发展在扶贫脱贫中的作用和价值。

（二）1978-2010年：通过普及九年义务教育、扫盲、发展职业教育和技术培训提高贫困地区和贫困人群脱贫能力

1978年，我国农村贫困人口2.5亿，教育落后和人口素质低下是贫困问题高发的主要原因。当时，我国没10万人拥有教师956人，贫困地区仅为500人，全国文盲比重为25%，贫困地区超过50%，文盲发生人口主要为在新中国成立前没有接受教育的成年人。

针对这种情况，1984年9月，中共中央、国务院联合发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确提出把增加对贫困地区和贫困人口的智力投资作为脱贫的重要措施，要求贫困地区有条件地发展和普及初等教育，重点发展农村职业教育，加速培养各类人才;同年，在农村地区实施“温饱工程”，其中一项重要举措是加强民政部门和科协组织的配合，普及科技知识，切实提高贫困地区人民的素质水平，为贫困地区人民最终能从温饱迈向小康提供根本保证 。1985年5月，党中央和国务院批准了第一个依靠科学技术发展落后地区经济的“星火计划”，主要是利用一批短、平、快的科技项目促进农村地区经济发展。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着我国扶贫开发进入规范化、机构化、制度哈、专业化新时期。1987年3月，由农牧渔业部和财政部共同制定并组织实施“丰收计划”是一项主要依靠科学技术来发展农村经济的系统工程，“丰收计划”的实施为农村经济社会发展培养了大量实用技术人员，显著提高了农村地区的科技发展水平。为了配合“星火计划”和“丰收计划”的实施，1988年，国家教委推出了专门为贫困地区培养农技人才的“燎原计划”，该计划的主要任务是在扫除文盲，做好普及义务教育工作，大力发展职业技术教育和成人教育的基础上，充分发挥农村各级各类学校智力、技术的相对优势，积极开展与当地建设密切结合的实用技术和管理知识的教育，培养大批新型的农村建设者。1988年2月，国务院颁布《扫除文盲工作条例》，把扫盲工作纳入法制化轨道，截至2017年，我国文盲率已经下降到2.07%，文盲率年均下降0.9个百分点，已经接近美国1%文盲率指标。1989年10月，团中央、中国青少年发展基金会共同发起成立以在贫困地区援建“希望小学”和资助贫困学生为主要目的的“希望工程”，对提高贫困地区基础教育发展和贫困家庭学生接受教育水平起到了示范性作用。

1990年成立全国贫困地区干部培训中心，职责为对全国贫困地区党政领导干部进行扶贫开发方面的培训，对贫困地区乡村干部培训和农民实用技术培训进行指导，为贫困地区增强干部个骨干力量脱贫帮扶能力。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》颁布，明确规定教育扶贫相关内容：“减免贫困户子女学杂费，并在助学金上给予照顾;到20世纪末贫困地区基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲;开展成人职业技术教育和技术培训，使大多数成年劳动力掌握一两门实用技术。”

2001年，国家颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》提出：“努力提高贫困地区群众的科学文化素质，切实加强基础教育，普遍提高人口受教育程度。實施农科教结合，加强普通教育、职业教育、成人教育统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力。”，同时，通过两期“国家贫困地区义务教育工程”实施，我国贫困地区义务教育基本全面普及。国家统计局今日公布2014年《中国儿童发展纲要（2011-2020年》实施情况统计报告显示，中国九年义务教育人口覆盖率已达100%，初中阶段毛入学率超过100%，小学学龄儿童净入学率达99.8%。在高等教育方面，2001年，教育部颁布《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》，2010年《教育部办公厅关于对口支援高校定向培养博士、硕士研究生单独招生指标办法等有关工作的通知》，对支持西部地区高等教育发展起到了重要促进作用。

（三）2010年至今：教育精准扶贫助力贫困人口全面脱贫

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》提出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的“两不愁三保障”目标。2012年，习近平总书记在河北阜平县考察扶贫工作时指出，“治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区的下一代成长。”2012年，教育部发布《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》规定：“在普通高校招生计划中专门安排适量招生计划，面向集中连片特困地区生源，实施定向招生，引导和鼓励学生毕业后回到贫困地区就业创业和服务。”2013年，习近平总书记在菏泽考察时指出，“要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子。”2013年，《教育部关于做好直属院校定点扶贫工作的意见》，进一步明确了直属院校定点扶贫的任务和步骤。2015年，《教育部等6部门关于进一步做好农村订单定向医学生免费培养工作的意见》，使高校医学教育资源向农村学生倾斜。2015年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确把教育扶贫作为脱贫攻坚的重要措施，要求要“着力加强教育脱贫”，“让贫困家庭子女能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递”。2016年人社部印发《关于开展技能脱贫千校行动的通知》（人社部发〔2016〕68号）和《关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》（人社部发〔2016〕71号），明确要求加强贫困人口技工教育、职业培训和继续教育。2017年，教育部办公厅关于印发《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案（2017-2020年）》的通知（教职成厅〔2017〕4号），进一步增强滇西人民脱贫致富的能力，实现滇西地区贫困人口就业脱贫与东部劳动力缺口补充的有效对接，完成好“发展教育脱贫一批” 的重要任务。2018年，教育部、国务院扶贫办关于印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》的通知（教发〔2018〕1号），要求全国教育系统会同扶贫系统要以更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，共同打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战。

三、我国教育扶贫取得的主要成就

（一）贫困地区学生各级各类教育入学率稳步提高，教育扶贫作用显著

截至2018年，学前教育阶段，829个国家级贫困县和片区贫困县学前三年教育平均入园率达到74.73%，比全国平均学前三年入学率只低0.27个百分点。义务教育阶段，全国义务教育平均巩固率93%，829个贫困县义务教育平均巩固率91.4%，只比全国品均水平低1.6个百分点。高中阶段教育，全国829个贫困县高中阶段毛入学率达到74.37%，比全国平均水平87.5%低4.13个百分点。高等教育阶段，全国高等教育毛入学率达到42.7%，全国829个贫困县大学阶段毛入学率达到37.6%，比全国品均水平低4.9个百分点。从数据来看，虽然各个阶段教育贫困地区的毛入学率均低于全国平均水平，但在最关键的义务教育及学前教育阶段，两者相差并不大，说明我国贫困地区学生基本都能完成义务阶段教育。

（二）贫困地区教育资源得到明显改善

通过两期“国家贫困地区义务教育工程”的实施，在贫困地区新建小学5380所，改扩建小学27197所;新建初中2466所，改扩建初中8035所;更新小学课桌椅857.5万人套、图书13252.81万册、教学仪器设备价值88957.16万元，培训校长和教师117.23万人次，贫困地区义务教育阶段教师68%具有大学本科及以上学历，教师合格率达到97%。

（三）职业教育与职业培训扶贫作用日益显现

截止2018年，全国共有职业院校1.23万所，开设近千个专业、近10万个专业点年招生930.78万人，在校生2680.21万人，中职、高职教育分别占中国高中阶段教育和高等教育的“半壁江山”。其中，有成人高中435所，在校生人数4.04万。中等职业学校1.09万所，其中，普通中等专业学校3398所，职业高中3726所，技工学校2526所，成人中等专业学校1243所，中等职业教育招生593.34万人，占高中阶段教育招生总数的42.49%。在校生1599.01万人，占高中阶段教育在校生总数的40.28%。高职（专科）院校1359所，在校生超过1000万人。职业院校学生有一半以上来自农村户籍学生，他们在学校学习职业技能将提高他们的就业能力和就业质量。

2018年，全国职业技术培训机构9.34万所，接受各种非学历高等教育的学生725.84万人次，当年已毕（结）业907.54万人次;接受各种非学历中等教育的学生达4462.69万人次，当年已毕（结）业4720.63万人次。在职业培训机构接受非学历教育的大部分是农名工，接受职业教育将有助于他们改善就业质量，提高劳动收入，进一步促进农村贫困地区的减贫作用。

（四）贫困学生资助体系日益健全

2018年，全国资助各教育阶段学生9126.14万人次，资助总金额达到1688.76亿元。资助理念从保障型资助向发展型资助转变;资助方式包括免除学杂费、书本费、生活补贴、奖学金、助学金、勤工俭学等各种形式;資金来源形成中央财政资金、地方财政资金、学校自筹资金和社会捐献资金多渠道资金来源。

针对学前阶段学生，2011年办法的《财政部 教育部关于建立学前教育资助制度的意见》规定：幼儿园要从事业收入中提取3-5%的比例资金，用于减免收费、提供特殊困难补助等，具体比例由各地具体规定。

针对义务教育阶段学生，从2007年起，全国农村义务教育阶段家庭困难学生全部实施“两免一补”救助制度，免教科书费，免学杂费，补助贫困寄宿生生活费小学每人每年1000元，初中每人每年1250元。

针对高中阶段学生，2010年，财政部、教育部印发的《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》规定：国家和地方共同设立国家助学金，用于资助普通高中在校生中家庭经济困难学生，资助面约占普通高中在校生总数的20%，资助标准为每生每年1000-3000元，可分2-3档，具体数额各地自行规定。

针对中职阶段学生，2010年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部印发了《中等职业学校免学费补助资金管理办法》，2012年印发《关于扩大中等职业教育免学费政策范围  进一步完善国家组学金制度的意见》，2013年印发《中等职业学校国家助学金管理办法》，2016年印发《教育部办公厅关于开展中等职业学校学生学籍管理和资助工作专项治理的紧急通知》，以上相关文件规定：公办中职教育全日制在校学生一二三年级学生中所有农村、城市涉农专业和家庭经济困难的均可免除学费，并规定了国家助学金的受援对象、金额和申报程序。

针对高等教育阶段学生，国家已经建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、应征入伍服兵役享受国家资助、基层就业学费补偿贷款代偿、师范生免费教育、退伍士兵学费资助、新生入学资助项目、勤工俭学、学费减免、特殊困难补助等多种形式结合、涵盖“奖、贷、助、勤、补、免”六大种类的大学生资助政策体系。

四、我国教育扶贫中存在的问题及其对策建议

（一）我国教育扶贫中存在的问题

1.贫困基础教育投入明显不足，且存在投入不均衡，效益不高现象

我国基础教育阶段资金投入实行“分级办学、分级管理”制度，县级政府财政承担较多，中央政府承担较少的局面仍然存在。在贫困地区，县本级财政本就捉襟见肘，随着税费改革的推进，贫困地区县乡财政资源更加有限，对教育的投资不能满足贫困地区学生对优质教育资源的需求。再加上在城镇和乡村基础教育投资的不均衡，以及重点学校和非重点学校投资的不均衡，贫困地区办学硬件基础设施和师资都无法和经济发达地区相比，导致许多农村地区教学质量日益下降，学生升入高质量高中、大学的比例下降，严重影响了贫困地区家长投资学生教育的信心。

2.贫困地区教学质量和学生就业质量双下降，“读书无用论”颇有市场

由于贫困地区办学硬件投入不足，现代化教学手段缺乏，学生学习方式传统，效率低下。同时，由于贫困地区教师收入低，导致许多优秀师资力量向经济发达地区流失。软硬件条件的不足导致经济贫困地区教学质量严重下降，学生升入高质量高中和大学的比例较低，家长对学生进行教育投资的期望值大幅降低，在很多贫困地区由于学生毕业后收入不能达到预期目标，又加上读书期间背负大量债务，“读书无用论”、“读书不如打工”等思想再次泛滥，导致贫困地区学生更难通过教育实现脱贫目标。

3.学校专业设置不合理导致许多学生毕业即失业，对教育的期望值降低

目前，我国职业院校和高等院校专业和课程设置不科学，许多大中专学生毕业后不能适应市场需求，就业的专业对口率低，就业满意度不高，甚至出现毕业即失业的现象，同时，也出现社会上相关行业人才紧缺招不到人的现象。教育专业和课程设置不能满足经济社会发展需求，与社会经济发展对接不紧密的现象，让很多贫困地区的家长和学生对教育的投资期望值降低。

4.贫困家庭无力投资学生接受更多教育，学生辍学现象时有发生

我国深度贫困地区贫困家庭的收入微薄，个别贫困地区贫困家庭属于在温饱边缘挣扎的绝对贫困人群，根本无力投资子女教育。再加上近年来学生在校学习和生活费用高涨，虽然有各类补助政策，贫困家庭资助学生完成学业的难度加大。从统计数据来看，从义务教育阶段到大学，贫困学生所占的比例由5.86%逐步降低到2.29%，这反映出贫困家庭子女在每一个升高的教育层次里面辍学现象都是存在的，有一半以上的得贫困家庭子女无法读到大学毕业，贫困家庭子女在大学之前的错学比例接近60%。

5.学生资助体系有待完善，资助额度有待提高

目前，虽然国家建立了各级各类学生资助体系，但资助对象的精准度不够，资助对象的甄别机制需要完善，导致一些资助资金被家庭富裕学生领取，而家庭贫困学生反而无法获得相关资助。同时，随着目前生活和学习成本的不断提升，国家针对贫困学生的资助额度有待提升。“腾讯教育-麦可思2017大学生消费理财观调查”结果显示，在校大学生每月平均开销为1243元（不含学费、家庭与学校间往返交通费），分析发现，大学生的花销与城市消费水平有关。其中，大学位于“北上广深”一线城市的学生月均开销为1378元，而在其他直辖市、省会城市和副省级城市读大学的学生月均开销为1270元，地级城市及以下为1091元。按国家励志奖学金最高8000元的奖励来算，基本能维持在校期间的开销，其他资助项目由于资助额度偏低根本不够学生基本开销。

（二）提高教育扶贫效果的对策和建议

1.加快贫困地区经济发展，为贫困家庭教育脱贫营造良好环境

贫困地区经济快速、健康、高质量的发展，以及能让贫困人群公平享受经济发展成果，是贫困人群教育脱贫的经济基础和根本保障。同时，贫困地区经济快速发展能为接受教育的贫困地区学生回家乡工作，为家乡发展建设做贡献提供更好的平台和机会，更有利于吸引本地区优秀人才为当地经济社会发展作出贡献。

2.大力开展教育精准扶贫，提高扶贫资源利用效率

提升教育扶贫资源分配的精准度，优先保障各地建档立卡贫困户子女享受各类教育扶贫政策和资源，做到建档立卡精准、资格审核精准、信息更新经准、教育扶贫资源发放精准，坚决杜绝非贫困户甚至富裕人员侵占教育扶贫资源，提高教育扶贫资源的利用效率。

3.加大贫困地区教育投资力度，改善贫困地区教育质量

贫困地区办学条件、师资待遇和经济发达地区相比存在明显不足，在市场化环境下，贫困地区优秀师资力量加速向经济发达地区转移，导致贫困地区教师综合素质和教育质量不高。国家要加大贫困地区教育资金转移支付力度，提高贫困地区办学硬件条件，提高赴贫困地区工作教师工资待遇，放宽贫困地区教师职称评定要求，吸引优秀师资力量到贫困地区任教，改善贫困地区教学质量，增强教育对贫困家庭的吸引力。

4.进一步完善贫困学生资助体系，扩大资助范围，提高资助额度

建议统一贫困学生资助体系，改變现在不同层次、不同教育类别、不同资助项目的贫困学生资助多部门管理的弊端。按照贫困人群贫困程度、家庭状况不同确定资助名额和享受的资助项目，扩大贫困学生资助范围。建议按照物价指数上涨幅同比例调整资助额度，让贫困学生接受资助的购买力得到保障。

5.改革就业制度，提高贫困家庭学生就业率和就业质量

教育扶贫的最终实现是依靠接受教育的贫困人群能够通过提升自生能力找到收入更高的工作，实现较好的就业。建议国有企业、事业单位、公务员系统要优先录用一定比例的贫困家庭学生，保障贫困学生的就业率和就业质量，提高通过教育扶贫摆脱贫困的期望。

6.加大宣传力度，提高贫困家庭资助学生学习的信心

政府部门、媒体要加强正面引导，在贫困地区形成“知识改变命运”、“知识就是力量”等社会舆论氛围，扭转贫困地区“读书无用论”的错误思想，让贫困地区家长认识到投资教育对摆脱贫困的重要性和必要性，向他们及时宣传党和政府在教育扶贫方面的政策措施，增强贫困地区家庭资助子女读书的信心。

参考文献：

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