中央政府层面的区域创新发展政策分析——基于内容分析法

刘秀玲，谢富纪，王海花

(1.上海大学管理学院，上海 200444；2.上海交通大学安泰经济与管理学院，上海 200030)

2017年，党的十九大报告首次正式提出要实施区域协调发展战略。报告明确提出 “实施区域协调发展战略，加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”在创新驱动发展战略新时代背景下，从国家层面进一步提出区域协调创新发展的政策需求。

中央政府层面的区域创新发展政策对区域创新发展发挥着引导、支撑、促进、协调等重要作用；同时对平衡区域间发展，缩小区域间发展差距，促进区域间协调发展具有重要的意义。随着国家创新驱动发展战略的实施，各区域创新驱动能力差异逐步扩大，需要国家层面的区域创新发展政策统筹引领。因此，亟需加强对现有中央政府层面的区域创新发展政策的科学分析。

1 文献回顾

1.1 区域创新发展政策研究角度

目前区域创新发展政策文本内容的研究主要有两类：一是从区域政策内容、区域特点与区域创新政策选择等角度对区域创新政策进行研究。李柏洲[1]和曲世友[2]结合区域特点和区域创新体系特点对区域创新政策进行了分析，提出对欠发达地区、老工业区域及大城市区域三种区域应实施差异化创新政策。Daniela[3]研究了欧洲2020年战略背景下的区域发展政策，指出区域政策具有促进区域发展和区域协调平衡发展的作用，为了缩小欧洲区域间的差异，对发达地区和欠发达地区实施了不同的结构性支持基金政策。杨忠泰[4]对地方政府出台的区域创新政策进行了研究，指出区域创新政策存在政策体系科技单一化、内容趋同化、政策目标国家化和政策问题战略化等问题。二是区域创新政策逐渐增加了对区域空间维度的分析。Manuel等[5]阐述了政府干预理论中空间动力学与区域的相关性，提出区域创新发展政策应具有系统性和区域性，将科技、技术、创新政策转化为提升创新主体区域化的多层级区域政策。Flanagan[6]和Magron[7]等在区域政策分析中引入政策空间概念，将政策来源分为超国家、国家、地区和地区子区域四个层次。邓睦军[8]从空间属性即空间中性和空间干预对区域政策进行了研究，提出区域政策应突出差异化和精准性。可见，空间特性逐渐在区域政策中引起关注。

1.2 政策文本内容分析法运用角度

内容分析法已发展成为一种比较成熟的政策文本分析方法。盛亚等[9]以京、沪、浙、粤、苏五省的区域创新发展政策为对象，从利益相关者角度进行量化分析，发现区域创新发展政策具有趋同性。袭著燕等[10]从政策文件的发布时间、制定部门和政策内容三个维度对山东省区域创新发展政策进行量化研究。曾婧婧[11]以泛珠三角区域合作政策为对象，从文本形式、政策年度、合作主体、合作领域、政策工具五个维度进行量化研究。霍慧智[12]量化分析了基本政策工具在京、鄂、皖、苏四省市区域创新政策中的应用情况。可见，以中央政府层面的区域创新政策为对象，运用内容分析法从空间属性构建分析框架进行研究的文献还没有。

综上，本文以中央政府层面的区域创新发展政策为研究对象，从时间、政策主体、区域空间层次、政策内容和政策目的五个维度构建区域创新发展政策分析框架，运用内容分析法进行量化分析。分析结果能够更好地从整体上把握中央政府层面的区域创新发展政策体系结构，发现优势表现，查漏补缺短板部分，为建立更加完善的中央政府层面的区域创新发展政策体系提供参考。

2 中央政府层面区域创新发展政策概念界定与样本选择

2.1 概念界定

陈劲[13]提出，创新政策是政府为了促进技术创新活动的产生和发展，规范创新主体行为而制定并运用各种直接或间接的政策和措施的总和。OECD[14]认为，创新政策是科技政策的重要组成部分，它与经济、社会和产业紧密结合形成一个政策体系。刘凤巢[15]认为，创新政策是以促进创新能力提高为目的的政策体系，包含科技、产业、财政、税收和金融政策。因此，创新政策是一个广泛的系统的政策体系，包括对创新活动产生影响的所有政策，涵盖经济、社会、科技和文化等各个方面[16]。

区域政策是中央政府对区域经济发展与区域格局协调发展进行干预的重要工具[8,17]。区域政策是中央政府为了调整地区间发展状态、差异和分布，促进地区因地制宜发展而制定的对社会经济发展过程施加影响的政策和措施；区域政策总体目标是追求经济效率和社会公平的最大化[18]。邬晓霞等[19]从中央政府角度研究了国家实施区域援助政策的三大理论基石，即市场失灵、社会公平和协调发展，提出实施差别化的国家区域援助政策的总体思路。

基于上述文献，本文将区域创新发展政策界定为中央政府顶层设计统筹规划的促进区域创新发展和区域协调发展的政策体系。①政策主体是中央政府，具体包含国务院、国务院办公厅、组成部门和直属机构等；②政策内容是中央政府根据区域特色和区域创新驱动发展定位，制定、批复和实施具有针对性的、能够直接或间接影响特定区域创新驱动发展的速度、方向和规模的系统化的政策和措施的总和，包括区域组织机构、规划、科技、产业、增长极和综合发展等各个方面；③政策作用的对象是具体的区域空间，包含省级区域、临近跨省级区域、非临近跨省级区域和跨国家区域；④政策目的是 “双目的”，既提高区域创新能力和创新效率，促进区域经济转型快速发展，又有效引导和调整创新驱动在各区域间的发展状态、差异和分布，促进区域间平衡协调公平发展。一般来讲，中央政府层面的区域创新发展政策的实效性、目的性和针对性较强，政策覆盖的区域是边界明确、特色比较强的地区，它是国家层面纲领性指导性政策文件，是省级政府制定地方创新发展政策的依据。

2.2 样本选择

本文以2000年1月1日至2018年8月30日国家层面的区域创新发展政策为研究对象,数据来源一是国务院、国务院办公厅及其所属部门的官方网站，二是北大法宝数据库。采用关键字搜索法，包含 “区域性名词”和 “创新性名词”两部分。区域性名词限定该项文件为区域政策，分为两类：一是如 “中部、中西部、东部、东北、西部、京津冀、长江、珠江、长三角、雄安新区等”具有区域性质的名词，二是34个省份和15个副省级城市名词；根据创新政策的定义[13-16]，创新性名词包括 “创新、产业、科技、规划、试验、口岸、示范区、试验区、开发区、保税港区、新区等”与创新相关的名词。结合全文阅读以区域创新政策主题主观判断，最终确定目标文件为354项政策文本，如表1所示。

3 区域创新政策体系分析框架的构建

已有的政策内容分析框架多是从政策目的、政策主体、政策工具、政策内容、发布时间等维度中选取两个及以上的维度进行分析，但区域创新发展政策具有独特的空间地理特性[5-8],因此，本文将空间地理引入政策分析维度，从时间、政策主体、区域空间层次、政策内容、政策目的五个维度构建区域创新发展政策体系分析框架，如图1所示。它有助于全面解读中央层面的区域创新发展政策体系内容和空间结构分布，从而为完善国家层面的区域创新发展政策体系提高参考。

表1 中央政府视角下的区域创新发展政策文本

图1 中央政府层面的区域创新发展政策体系分析框架

3.1 区域空间层次维度

以中央层面区域创新发展政策作用的具体区域为空间层次划分依据，结合地理临近性，以单一省级行政区域为空间区域单位，将区域空间层次类型分为四种，即省级区域A、临近跨省级区域B (简称临近跨区域B)和非临近跨省级区域C(简称非临近跨区域C)、跨国家区域D。

(1)省级区域A：以单一省级行政单位为单位，主要由副省级城市ai和地级城市aj构成一个整体区域A，故也称为单省级区域A。中国共有34个基础单位A，每个区域A由有限个成员组成，即A={a1,a2…an,n∈N,N是有限整数}。

(2)临近跨省级区域B：简称临近跨区域B，它由至少两个地理位置相邻的单省级区域A组成。如长江三角洲、京津冀等、中部地区、东北地区等。

B={A1,A2，…，Ak，…，Aj，…，Ai;Ai∈A,i≥2|∀j,1≤j≤i;∃k,k≠j,1≤k≤i;

有Ak与Aj地理空间相邻}

(3)非临近跨省级区域C：简称非临近跨区域C，它由至少两个地理位置不相邻、有空间地理间隔的区域(如或B)组成的跨省区域。

C={C1,C2，…，Ck，…，Cj，…，Cn;Ci

∈B∪A,n≥2 |∃j,1≤j≤i;∀k,k≠j,1≤k≤i,有Ak与Aj地理空间不相邻}

(4)跨国家区域D：以促进本地区域发展为目的，由中国某区域和其他国家开展合作的发生地构成的空间地理区域为跨国家区域D。

3.2 政策内容维度

根据区域创新发展政策的主要内容，将区域创新发展政策分为六类：区域组织机构、规划、科技、产业、增长极和综合发展。①区域组织机构类政策的主要内容是成立正式的中央层面的区域协调组织机构，它将从国家层面综合协调部委级政府和地方政府更好地为区域创新发展服务；②规划类区域创新发展政策主要内容是对区域创新发展进行长远的、全局性的统筹安排，它是制定具体区域创新发展政策方案及实施意见等政策的基础；③科技类区域创新发展政策是通过布局实验室，开展区域科技合作等科技工作，提高区域科技能力，实现科技驱动区域创新发展；④产业发展类区域创新发展政策以服务并促进区域内特定产业发展为主要内容；⑤增长极类区域创新发展政策以打造、培育各类型的区域增长极，并促进其快速发展为主要内容；⑥综合发展类区域创新发展政策主要内容涵盖区域创新发展的经济、产业、贸易、科技、创新载体、人才及开放合作等方面，目的是全面促进区域创新发展。

3.3 政策目的维度

根据区域创新发展政策对区域经济的作用，区域创新发展政策的目的分为两类：促进区域增长性发展和促进区域协调平衡发展。结合政策组合[6]在区域创新发展政策目的中的应用，文本将区域创新发展政策目的分为三类，在两类政策目的分类基础上，增加了 “政策目的组合”类；①区域增长性发展型政策以促进不同类型区域内部经济增长为目标，政策内容重在激活区域内及跨界区域内的创新要素，全方位调动区域创新活动，注重培育不同等级的区域增长极，尽可能最大性的发挥区域空间协同效应和扩散带动效应；②区域协调平衡发展型政策以促进区域间经济平衡协调发展和缩小区域发展差距为目标，政策具有一定的援助性质，政策内容侧重调节区域间尤其是跨区域间的创新驱动发展差距；政策随区域的创新能力不同而有所偏重和优先，重在提高创新能力较弱的区域的创新能力；同时注重通过创新能力强的区域带动创新较弱区域；③ “政策目的组合”类区域创新发展政策兼顾两种政策目的，政策内容既涉及促进区域增长性发展措施，又涉及促进区域间协调平衡发展的措施。

4 政策文本编码与可靠性检验

4.1 政策文本编码

根据区域创新发展政策分析框架，运用内容分析法对政策文本进行分析。编码原则为：一是以政策文件标题为主要编码内容对象，以对应维度关键字为编码准则；二是以政策全文及全文关键字为代表作为补充，进一步确定编码类别的正确性，如表2所示。如果政策分析维度含有对应编码关键字，则为1，否则为0。按照编码原则表对354项政策文件进行编码，结果如表3所示。比如， 《国务院关于沈阳市城市总体规划的批复》政策文件，其政策层次分析维度的省级区域、政策内容维度的规划、政策目的维度的发展都为1，其他为0；依此类推，从而将政策文本信息转化为结构化数据。

表2 政策文本编码原则

表3 政策文本编码结构

4.2 可靠性检验

为了提高样本编码的可信度，成立了三人研究小组，其中两位为从事多年区域创新发展政策领域研究的学者，由每位研究人员按照编码原则独立地对政策文本进行编码，内容分析法[20-22]规定一致性系数在[0.8，0.9]区间内被认为可接受，超过0.9则被认为具有非常高的信度。根据编码一致性系数公式[20]，计算得出三人的编码一致性系数，分别为94.5%、97.6%、93.8%。说明编码原则比较清晰明了，编码一致性较高。

5 统计分析

采用政策文本内容分析法进行频次统计，按政策发布年份进行合并，得到区域创新发展政策维度分析年度频次统计结果，如表4所示，这也是后续研究的基础。

表4 2000—2018年区域创新发展政策维度分析频次统计 单位：项

5.1 时间维度

从图2可以看出，2000年至2018年8月，区域创新发展政策总体上呈螺旋式上升趋势,它由六个特殊点组成，其中三个是快速增长起始点(2006年、2009年、2014年)，三个是高峰点(2007年、2010年、2016年)。因此，结合创新驱动发展战略实施时间，将区域创新发展政策分为四个时期：2000—2005年、2006—2010年、2011—2015年、2016—2018年，如表5所示。它的发展呈现如下特点：①第一个时期，区域创新发展政策增长较为缓慢，平均年度政策发布量在五个以下；②第二个时期，首尾阶段快速增长，于2007年和2010年先后达到两个小高峰，这源于2006年国家实施了自主创新发展战略；③2011年至今，呈阶梯式快速增长，于2017年达到高峰，之后虽缓慢下落，但仍高于第三阶段平均值，这得力于国家创新驱动发展战略的进一步实施。由此可见，区域创新发展政策与国家创新发展战略紧密相关。

图2 年度区域创新政策增长情况

表5 四个时期区域创新发展政策维度分析统计 单位：项

5.2 政策主体维度

政策主体是负责国家层面的区域创新发展政策的制定、执行、监控和评估的政府组织机构，根据政策主体的参与数量，分为单一主体和联合主体。由表6可知，区域创新发展政策体系的政策主体是国务院，包括国务院办公厅、组成部门、直属机构等，其中以国务院为核心，以国务院办公厅、科学技术部、国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局、中国人民银行等为主要参与部门，其他部门起辅导配合作用。目前，它以单一主体制定为主，占比78.81%，联合主体仅占比21.19%。其中，国务院(45.76%)和国务院办公厅(10.73%)以单一主体参与为主，财政部(7.63%)、国家税务总局(3.39%)和中国人民银行(3.39%)等是联合主体，科学技术部(9.04%，12.15%)、国家发展和改革委员会(11.58%，6.78%)两者兼是。

5.3 区域空间层次维度

区域创新发展政策在区域空间层次分布总体上以省级区域为主，占比71%；其次是临近跨区域(20%)，非临近跨区域(7%)与跨国家区域(2%)较少。从不同时期看(见表5)，省级和临近跨区域两个区域层次的政策在四个时期都有发布，总体上呈现递增趋势；非临近跨区域和跨国家区域两个区域层次的政策几乎都从第三个时期才开始出现，以近六年为主。这表明：中央政府一直都以省级区域为重点关注区域层次，但随着各区域创新活动不同程度的发展，以及 “区域协调发展战略”和 “一带一路”的提出，中央政府开始关注跨区域和跨国家区域的创新合作。

表6 区域创新政策的政策主体统计

表7是区域创新发展政策在区域空间层次作用的具体区域范围，从中可知：省级区域空间层次中，上海、北京、广东、辽宁、浙江、重庆、江苏、云南、天津、福建等比较活跃，而宁夏、青海、山西、西藏等比较沉默(港澳台除外)。临近跨区域除了传统的东北、中西部之外，长三角地区和珠三角地区正逐步扩大其空间区域范围，长江经济带和泛珠三角区域的跨省区域初步形成。非临近跨区域层次分为同质地理经济环境跨区域和异质经济环境跨区域，其中同质区域包含牧区、赣南与东南沿海、民族地区、东北与东部3省1市；异质区域包含贵州与东部8省，四川、云南、甘肃省藏区与东部。跨国家区域层次主要包含吉林和俄、朝、韩、蒙；天津和新加坡；辽宁和德国；江苏和韩国、山东和韩国，广东和韩国等。

5.4 政策内容维度

区域创新发展政策在政策内容维度分布以培育增长极为主，占比30%，接着是区域综合发展类(24%)和区域规划类(17%)，其次是区域产业发展类(15%)和科技类(14%)，区域组织机构类占比2%。从不同时期看(见表5)，区域组织机构类、区域规划类以及区域综合发展类均呈递增趋势，尤其是近两个时期增长较快；区域产业类政策在近三个时期发展较为均匀；区域培育增长极类政策以近两个时期为主，前两个时期增幅最大。

表8为区域创新发展政策在政策内容中的具体表现，其中：①区域组织机构类政策主要包含三类，分别为中部部际联席会议制度、东北的区域发展领导小组、赣南对口支持中央机构，可见中国没有统一的专门的区域创新发展政策组织机构，而是根据具体区域组成国家层次的区域管理组织机构；②区域规划类政策主要包含副省级城市及省级区域的总体规划、临近跨区域合作发展规划及其五年规划，以省级区域层次的总体规划为主；③区域科技类政策主要包含省部共建实验室、科技成果转化、区域科技合作等内容；④区域产业发展政策以促进给定区域空间内某特定产业为主，如黑龙江农业、山西煤炭能源产业、海南的旅游业等；⑤区域增长极类政策以培养和促进区域增长极的形成和发展为主要内容，它充分挖掘各省级区域特点和区位优势，以自由贸易及国家自主创新等各类示范区、新区、开发区、试验区等载体形式打造区域增长极，通过政策优势引导和吸引区域内优势资源和优势产业在载体内形成空间聚集，逐步形成区域创新增长极，通过其发挥区域示范带头作用，并促进区域创新活动成果的扩散；⑥区域综合发展类政策从区域重点领域、区域产业、区域人才、区域创新基础设施、增长极、财税及开放合作等全方面促进区域创新改革，政策文件以标题中的 “振兴区域经济、区域全面创新改革试验发展、强化区域合作、区域开放性发展、又好又快发展”等为表现形式。

表7 区域创新发展政策作用的具体区域范围

注：括号内数字为对应的政策文件数量，下同。

表8 区域创新发展政策内容维度的具体表现

5.5 政策目的维度

区域创新发展政策在政策目的维度分布较为不均衡，以促进区域增长性发展目的的政策为主，占比94%；促进区域间平衡协调性发展目的的政策(3%)和政策目的组合式政策(3%)均较少。从不同时期看(见表5)：①以促进区域增长性发展为目的的政策一直是中央政府的关注重点；②政策目的组合式政策以一定小比例一直存在，表明中国一直采取的是以发展来促进区域间缩小发展差距；③以促进区域间平衡协调发展的政策在第三个时期开始出现，前两时期几乎没有，说明对不发达地区的创新驱动关注较少，随着各区域创新驱动发展出现较大差异时，国家开始关注如何更好地促进区域间协调发展。

从区域平衡协调性发展目的的政策具体内容看(见表9)，区域发展受援地区主要包含贵州、甘肃、云南、四川、赣南五个地区，支援单位以上海、江苏、浙江、山东、广东、辽宁六个东部发达区域为主，其中以上海、浙江和广东为主要支援区域。支援方式包含区域与区域和国家层面组织机构与区域两种方式，支援原则为多对一和一对一。

表9 区域平衡协调性发展政策具体分析

5.6 维度协同分析

在一个公共政策文件中，政策内容是为达到政策目的服务的。因此，本文仅从区域空间层次与政策内容维度协同、区域空间层次与政策目的维度协同两个方面分析区域创新发展政策维度协同特征。

(1)区域空间层次与政策内容维度协同。中央政府根据不同区域所处的区域空间层次特点，制定的区域创新发展政策内容侧重点也有所不同。目前，区域创新发展政策在区域空间层次与政策内容维度协同发展情况如表10所示。从区域空间层次看：①省级区域多种类型的政策内容并存，其中以培育区域增长极发展为主，紧接着是综合发展类、规划类和科技类；②临近跨区域主要以综合发展类、规划类、区域产业发展为主，其次是科技类，区域组织机构类和培育区域增长极内容较少，表明中国主要以建设省级区域创新发展增长极为主，以其为核心带动周边临近区域实现创新驱动经济发展；③非临近跨区域以综合发展类为主，这是因为在非临近区域间开展的是全方位的区域发展合作和帮扶合作；④跨国家区域以创新平台内的产业国际合作为主要形式带动区域创新增长极的发展。

从政策内容维度看，培育区域增长极类区域创新发展政策主要发生在省级和跨国家区域层次，以省级区域层次为主；科技类和产业发展类区域创新发展政策主要发生在省级区域层次，其次是临近跨区域；规划类区域创新发展政策以省级区域和临近跨区域为主；综合发展类区域创新发展政策较为均匀地发生在前三个区域层次；组织机构类区域创新发展政策以临近跨区域为主。

表10 区域层次与政策内容维度协同统计

(2)区域空间层次与政策目的维度协同。区域创新发展政策在区域空间层次与政策目的维度协同情况如表11所示，可知：①省级区域层次的政策主要以促进区域增长性发展目的为主，政策目的组合式政策仅有一项;②临近和非临近跨区域这两个区域空间层次的区域创新发展政策目的呈现多样化，涵盖三种政策目的类型，其中临近跨区域以促进区域增长性发展目的的政策为主，其次是政策目的组合式政策，平衡协调性发展为目的的政策较少;③非临近跨区域以增长性发展和促进区域平衡协调发展目的的政策为主，前者以东北与东部三省城市的对口合作为主，后者以东西部对口援助为主，援助单位和受援地多为明确的对应关系，援助原则和方式清晰明了，政策预期效果较好;④跨国家区域层次全部以促进区域快速创新驱动发展为目的，通过建设国际合作园区和产业合作而实现。

表11 区域层次与政策目的维度协同分析统计

6 政策建议

中央政府在国家区域创新驱动格局中占主导统筹地位，中央政府层面的区域创新发展政策应最大化地发挥引领、激励和调节作用，实现区域经济增长和区域间平衡协调发展的 “双目的”。

6.1 设置国家区域协同创新发展管理机构

目前区域管理机构以若干个区域层次的区域领导小组的形式存在，且数量较少，还没有形成专门负责所有区域层次的创新驱动发展的国家层面的区域管理组织机构，这不利于中央政府系统性的管理多层次的空间区域。因此，建议设立国务院下属的国家区域协同创新发展委员会，专职负责中央层面的区域协同创新发展政策的制定和规划、协调区际关系、管理区域创新驱动发展基金、制定约束协调区域创新发展的法律法规等。

6.2 加强跨区域空间层次的区域增长性发展政策建设

从前面的分析结果来看，以促进增长性发展为目的的省级区域A的区域创新发展政策群已初步完成。以增长性发展为目的的跨界区域(B和 C)创新发展政策应是未来的重中之重，应强化临近跨省级区域的放射式和阶梯式发展；加大非临近跨区域强强联合或强弱联合的跨省区域合作发展的强度；要进一步开放拓展跨国家区域D的范围，进一步开发开放沿边沿海区域，以区域增长极为平台，加强以产业和科技为核心内容的国际合作。

6.3 强化以促进区域间平衡协调发展为目的的政策力度建设

从前面的分析结果来看，以促进区域间平衡协调性发展的区域创新发展政策较少，主要发生在临近跨区域和非临近跨区域，还没有形成一定的系统性。中央政府应向区域协调发展性政策倾斜，加快完善区域间平衡协调性发展政策的步伐，强化其实施力度。同时，根据不同区域空间层次的区域问题类型，实施区域差别化和精准化的国家平衡协调援助政策。明确具体的帮扶对子，注重通过创新能力强的发达区域带动创新较弱区域的创新活动。