江西省PPP项目融资现状及其对策研究

摘 要：近年来，随着我国经济的快速发展，城市化进程的加快，人们对公共服务的供给和需求有了进一步的要求。但是由于基础设施和公共服务的建设耗时长、投资大、收益见效慢的原因，财政压力越来越大。为了进一步缓解地方政府的财政压力，PPP融资模式应运而生。PPP融资模式最早兴起与英国，我国研究PPP融资模式的时间短、经验少，因此在开展PPP项目融资的过程中存在一些困难。为了更好地推动PPP融资模式在我国得到长远发展，本文主要针对江西省PPP项目融资现状进行分析研究，并针对其存在的问题提出合理化的建议。

关键词：PPP项目；融资；对策

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0179-02

一、 引言

目前，我国经济正进入新阶段，进入经济“新常态”格局，经济处于中高速增长状态，在这个背景下，中国目前的财政模式已经不适用了，需要实行政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）模式，也就是我们所说的PPP模式。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），使得政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而实现减轻财政负担、社会主体投资风险减小的共赢结果。PPP模式能够减轻地方政府的财政压力并为地方政府建设基础设施提供资金来源，PPP因此也成为国家鼓励地方政府开展基础设施建设的主要模式。据数据显示，截至2018年10月31日，我国PPP累计入项目管理库8441个，累计入库项目金额超过 12万亿元。这其中包括4000多个已签约落地的管理库项目，这些管理库项目的投资额超过 6万亿元，落地率为49.3%。从数据来看，我国PPP项目存在落地“难”的困难。为了进一步解决中国PPP项目融资过程中的困境，本文通过分析江西省PPP融资现状，探究江西省PPP项目融资难的原因，并为融资难问题找到合适的解决方法。

二、 江西省PPP项目融资现状

我国对PPP模式的运用最早可以追溯到1982年，在多年的发展过程中，PPP融资模式在我国经历了探索阶段、推广阶段、反复阶段、热潮等阶段。2008年北京奥运会后，国内PPP融资模式进入了长达5年的反复期，社会上对它的作用与认识仍然存在较多疑虑。为逐步构建符合我国国情的PPP融资模式并推动其健康发展，政府和社会资本合作（PPP）模式在2013年年底财政工作会议提出推动，历时近4年。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息截至2018年10月末，全国入管理库项目合计8441个，累积投资额12.6万亿元，覆盖31个省、市、自治区及新疆兵团和19个行业，在此阶段中，PPP模式引起社会广泛关注、学习和推广。与国内其他31个省、自治区、直辖市的PPP模式发展状况相比，江西省结合当地实际情况推广政府和社会资本合作（PPP）模式。江西省南昌市政府于2015年1月31日召开新闻发布会，面向社会推出了第一批PPP模式项目清单，据此推广政府与社会资本合作（PPP）模式，南昌由此成为在江西和全国省会城市中率先推广运用PPP模式的城市。从2015年到2018年，江西省政府为了促进PPP融资模式在本省发展，先后发布一些地方性法规，鼓励引导社会资本投资。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息截至2018年9月末，江西省入管理库项目合计275个，涉及市政工程、交通运输、城镇综合开发等17个行业，PPP投资总额为2316亿元，其中PPP落地项目数为104个，落地率为37.8%。从落地率来看，江西省在PPP发展过程中，也存在PPP项目谈得多、落地少，入库多、开工率低等问题，而这个情况与全国大部分省市类似，这个情况严重制约PPP项目在江西省甚至全国的具体建设和长远发展。

三、 江西省PPP项目在融资过程中存在的问题

从各县市真正落地的PPP项目来看，PPP项目在江西省的发展还是“谈的多、看得多”，真正得到落实的很少，PPP在江西省的推广还有一段很长的路要走。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息显示，2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末、2017年3月末、6月末、9月末、12月末、2018年3月末、6月末、9月末，江西省PPP项目的落地率分别为19.6%、21.7%、23.8%、26%、31.6%、34.5%、34.2%、29.1%、34.9%、32.8%、33.5%、37.8%。尽管从数据来看落地率呈现稳步上升趋势，但“落地难”仍然是制约PPP发展的重要因素。自江西省推广运用PPP工作以来，各地政府开展了一系列扎实有效的工作，初步取得了一些成绩。但还存在一些问题和不足，主要表现为：

（一）地方政府及有关部门对PPP的认识时滞，思想观念需进一步转变

地方政府及有关部门认识和操作能力存在不足，主要有以下三个原因：一是地方政府前期对PPP工作抓得不够。虽然我国1982年就引进了PPP模式，但是直到2008年奥运会后才对PPP真正的重视起来，并且直到2013年PPP模式才在国内进行真正的推广。因此，在这段时间内，地方政府推出的PPP项目没有认真编制PPP实施方案，导致PPP在全国的推广遭受了很大的阻碍；二是地方政府对PPP项目的有效识别不足。一些政府在推出PPP项目时没有对它进行有效识别，导致一些质量不高、不宜采用PPP模式的项目也推出，导致政府为了促进PPP模式的健康发展，对一些已经对外公开PPP项目实行退库清算，加重了政府的工作负担，也不利于PPP的长远发展；三是政府对收益好的PPP项目推介不够。一些地反政府把一些投资周期短、投资回报大、适宜采用PPP模式的项目不对外公开，推出的是一些经营收益难以回本的项目，而这些项目往往难以吸引到社会资本投入。

（二）PPP项目风险分担机制不合理，难以吸引社会资本

PPP模式大都运用在公共基础设施及公益性质的项目中，而这些项目大都具有建设资金需求大、投资回收期长、建设时间长等特点。在这个基础上，要想建设好PPP项目，首先必须要理清各参与主体之间的风险如何分担，因此一个合理的风险分担机制是保障PPP模式发展的关键因素。但是我国的风险分担机制大都不合理，主要是存在两方面的問题：一是风险分配不合理，二是运行机制不完善。地方政府在PPP项目处于主导地位，一旦PPP项目出现问题，项目的风险将会被转嫁给其他参与主体，如民营企业等。

（三）PPP项目很多是国有企业运作，民营资本难以进入，参与率不高

从PPP项目融资主体来看，国有企业参与的PPP项目数量远远高于民营企业参与的PPP项目，民营资本难以进入PPP项目中。民营企业参与的PPP项目的规模远远小于国有企业参与的PPP项目的规模，这更加的加剧民营资本进入PPP领域的难度。由于PPP本身投资周期长、盈利空间小等特点，对民营资本缺乏吸引力，更加使得PPP项目由国有企业掌控，不利于PPP在我国的长远发展。

（四）相关法律法规有待完善

虽然我国从1982年开始运用PPP模式至今已有30多年，一直在致力于促进PPP在国内的发展和运用，但是现行出台的有关PPP的管理制度都是行政规章、地方性法规，立法、条例等有关法律尚未出台。现有的行政规章、地方性法规的层级较低、效力不如法律，虽然这些行政规章、地方性法规在一定程度上有利于PPP的发展，但是当这些行政规章、地方性法规与《公司法》《税务法》《合同法》等高位法律相冲突时，就必须让位，服从那些高位法律的规定，PPP项目的各参与方的利益得不到保障，不利于PPP在我国的健康发展。

四、 PPP项目融资问题的应对

总的来说，自从国家从2013年开始大力推广PPP模式以来，江西省在推广PPP模式方面积极响应，并制定一系列有利于PPP发展的地方性法规、规章，江西省在建设PPP项目中也取得了一些成绩，但是也存在一些比较显著的问题。下面将针对这些问题提出一些合理化建议。

（一）提高各地方政府对PPP的认识，转变他们狭隘的思想观念

针对上诉提出地方政府及有关部门提出认识和操作能力存在的问题，可以从以下几个方面来解决：一是加大PPP工作力度，加大PPP政策的培训工作和宣传力度；二是要加强对PPP项目的监管，防止“明股实债”项目的出现；三是积极转变政府思想观念，要想推动PPP项目得到落实，政府不能像以前一样不把好的项目拿出去，要理清思想上的误区。

（二）完善各参与主体的风险分担机制

PPP模式主要是指政府与社会资本进行合作，因此在开展PPP项目时理清公私之间的风险是促进公私之间进行友好合作的关键性因素。一般来说，政府与社会资本对风险进行分配时要遵循两个原则：一是项目公司承担有限责任，二是不同的PPP项目参与方承担相应的风险。在完善风险分担机制方面，可以从以下几个方面考虑：首先，政府与私营企业要加强风险识别能力，识别他们所参与的PPP项目可能遇到的风险；其次，PPP项目的各参与方要在合同中写明不同参与主体应该承担的风险，避免政府在PPP项目运营阶段中将风险转嫁给私营企业。

（三）提高民营资本参与积极性

从当前我国PPP融资现状来看，目前参与PPP项目的多为国有企业，民营企业还是参与度不高，这种情况不利于PPP的健康发展，需要提高民营资本参与PPP的积极性。本文认为可以从以下两个方面来提高民营资本的参与度：一是提高契约意识，加强政府信用管理。民营资本不敢参与PPP的一个重要原因在于某些地方政府缺乏契约和诚信意识，因此提高契约意识，加强政府信用管理，有利于促使民营资本涌入PPP项目中；二是通过降低融资成本，提高民营资本参与积极性。民营企业相对于国有企业来说融资成本高、投资收益低，严重影响民营资本进入PPP模式的积极性。

（四）完善PPP模式相关的法律法规

为了促进PPP模式在国内的长远发展，从立法层面看，一项完善的法律法规能够在一定程度上保障各参与主体的利益，但有关PPP的行政规章、地方性法规与《公司法》《合同法》等高位法律有冲突时，完善的法律法规是确保PPP模式在我国得到良好发展的重要前提。在制定PPP基本法方面，可以从以下几个方面考虑：首先，中央政府结合我国PPP发展的实际情况制定相应的法律法规，明确各参与方的权利和义务、风险分担机制等；其次，各地方政府要根据中央政府制定的法律法规对地方性法规进行调整，确保PPP项目在融资过程中的公平公正。

五、 总结

江西省自从推广PPP工作以来，各市县政府都开展了一系列扎实有效的工作，在PPP方面取得佳绩的同时，在PPP融资发展过程中也出现了一些的问题。江西省PPP项目的未来发展，需要在PPP模式的不断发展中发现问题，并结合本省的实际情况解决问题，实现PPP模式在江西省的全面发展。

参考文献：

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[2]邹红艳.我国PPP融资模式发展现状及存在问题探析[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2018（7）：65-66.

[3]朱李根.我国PPP模式融资问题研究[D].南京：中共江苏省委黨校，2018.

作者简介：

张玮琴，女，江西上饶人，江西财经大学，研究方向：财政学。