老龄化背景下南京市老旧小区电梯加装政策探讨

王怡玲 夏婷婷 陈梦霞

摘 要：目前，我国老龄人口增加速度却来越快。在老龄化背景下，老旧小区加装电梯成为一个亟待解决的社会问题。随着十三届人大一次会议“有序推进老旧小区改造”的提出，各省市相继出台了电梯加装的实施准则和补贴标准，但实际加装进度缓慢。针对南京市老旧小区电梯加装现状，本文进行了问题分析，并提出合理化建议。

关键词：老旧小区；适老化；电梯加装

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0187-02

一、 引言

随着我国经济的发展和城市化水平的推进，我国政府对于住房政策不断进行探索。现如今，我国住房建设较之以前不仅在面积上，而且在质量上都有了很大的提高。但20世纪末21世纪初建设的住房，由于建设期间电梯尚未普及且受当时经济发展水平限制，大多楼房采用楼梯建设，少有电梯，且老旧小区的居民多为中老年人。据国家统计局最新数据统计，我国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的 17.3%，其中65周岁及以上人口15847万人，占总人口的 11.4%。近十年来，中国老龄化程度加剧，越来越多居住在老旧小区的老年群体上下楼梯困难。改善老年人上下楼梯的出行方式，已成为一个亟待解决的社会热点问题。

针对老旧小区，政府鼓励促进老旧小区加装电梯以推进基本公共服务均等化。当前国内大多地区已进行电梯加装试点，但老旧小区电梯改造这个项目并非在每个地区都得以顺利实施。为了研究是什么原因导致南京市老旧小区加装电梯工作难以实施，我们将深入探讨分析原因，以便针对这些意见提出合理化建议，促进南京市老旧小区加装电梯这项民生实事顺利推进。

二、 南京市老旧小区电梯加装现状及难点分析

（一）南京市老旧小区电梯加装现状

2016年11月10日，《南京市既有住宅增设电梯实施办法》正式实施。至2017年11月份，全市已有1359部电梯签订书面协议，1099部完成初步设计，1066部通过规划部门初审，642部办理规划审批手续，250部进入施工阶段，61部完工。至2018年3月23日，南京已有1498部电梯签订书面协议，310部正在施工，209部已经完工。

如今，南京许多老旧小区已经成功安装了电梯，如玄武区台城花园小区、建邺区莫愁湖水西门大街小区、建邺区天顺苑小区等等（其中水西门大街254号9幢住宅全部加装电梯，天顺苑小区近9成住宅完成了电梯加装工作）。除已经完成电梯加装的小区之外，还有一部分小区电梯的安装工作正在进行中，而剩下的一些老旧小区多为居民不同意加装电梯工作。市物业办的统计数据显示，截至2018年6月底，已有1744部电梯签订书面协议，完工的电梯达到283部，今年共新开工建设202部电梯。

（二）难点分析

南京市早在2013年便出台了《既有住宅增设电梯暂行办法》，并且政府也在一直推进这项利民工程，但在往后3年内成功安装的电梯仅有3部。可见，在实际工作中，南京市老旧小区电梯加装存在诸多难点，并非易事。根据实地调研，难点主要有：

1. 老旧小区自身条件所限

部分老旧小区建造年代久远，居民居住的时间久，因房屋质量以及相关住宅结构的限制并不满足加装电梯的条件，若给这些老旧小区加装电梯会带来安全问题。此外，老旧小区因为当初设计的问题，每幢住宅楼之间的间距并不大，加之部分居民的车辆停靠占据了一部分空间，使得建筑物与建筑物之间可供公共使用的过道更为狭窄（如玄武区樱铁村小区等），在此基础上加装电梯不便于居民的日常出行，甚至影响消防通道的运行。

2. 资金问题

老旧小区加装一部电梯的成本较高，电梯加装费用主要是由在住宅外部搭建电梯井加设电梯的电梯成本加土建成本以及电梯正常运营后的维护费用组成。据了解，电梯本身以及加装、改造、加固费用预计达到40万—60万。老旧小区内多为6—7层建筑物，一幢建筑物中住户数相对较少，且大多为收入不高的老年人，虽有一定的政府补贴，但实际平摊到每户居民的金额数相对较大。经调查高楼层居民通常需平摊6万元左右相对较高的电梯加装费用，并且这部分费用还不包括后续电梯故障居民需平摊的相关维修费用。

3. 协调问题

虽然我国多个城市已经展开了试点工作，并且老旧小区加装电梯的确会给年纪较大的高楼层居民带来便利，但往往存在着居民之间的协调问题。

首先，在住宅外部空间搭建电梯不仅使得原来单元与单元之间的间距更加狭小，电梯加装以及后续的运营过程中还会带来噪音问题，影响低楼层的采光，给居民原本的生活造成了不便。政府需要提供一笔补助资金，资金的多少以及发放时间问题成了协调的一个争议点。

其次，住宅居民对于小区加装电梯费用的分摊存在着争议。较低楼层居民认为加装电梯给高楼层居民带来的益处更多，但对于自己来说并没有太多好处，还会损伤自己的利益，不愿意分摊电梯加装费用；而高楼层住户则认为加装电梯双方都受益，所以低楼层居民应该平摊部分相关费用。

最后，部分居民对于电梯加装的具体政策并不十分了解。同时因为同一楼层内居民各司其事，生活忙碌，居民们缺少一个有想法有時间的牵头人，所以相应的组织工作和思想交流工作难以进行，电梯加装工作难以顺利实施。

4. 电梯申请审批流程复杂

老旧小区申请加装电梯的审批流程复杂，一些地方在审批、监管、验收等方面还没有形成规范的流程。步骤概括说来，主要是：制订设计方案—方案公示—规划部门申请许可手续—城乡建设部门申请办理施工许可手续—消防许可备案—施工方施工（告知安全监督管理部门）—完工检验—组织竣工验收—（建设、人防、消防部门）竣工验收备案。步骤看似简单，但是一旦有一个环节不符合，可能就要延长审批的时间，从而延长了老旧小区电梯加装完成所需要的时间，加大了电梯加装的难度。

三、 措施探讨及相关建议

（一）加大优惠政策的力度、革新电梯加装的技术

针对由于加装电梯而带来的采光、噪声污染以及公共通道过于拥挤等问题，政府、小区居委会和物业必须在加装电梯的前期与居民有充分的沟通，询问居民心中对此类问题的最佳解决办法。政府可以对因以上问题而严重影响日常生活的居民给予一定的补贴，特别是一些低楼层居民。同时，政府也可以通过与电梯加装公司进行沟通，加大投资，更好地规划设计区域，提高加装电梯的技术，将电梯加装带来的问题与不便减少至最低的程度。

（二）创新老旧小区电梯加装的费用承担机制、实行个性化的补贴机制

现存的老旧小区加装电梯的费用分摊机制实际上并不能做到绝对的公平，并且还涉及加装电梯完工后的电费以及维修费用谁来承担问题。老旧小区加装电梯也可以视为一项公共基础设施建设，前期政府可以承担整体费用，但电梯加装完工后通过向使用电梯的居民收费这一办法来收回一定的支出。

除加大优惠和补贴政策的力度之外，政府可以通过与各户居民进行沟通，充分了解各户居民对于加装电梯的意愿以及经济状况，深入了解不愿加装电梯的本质原因，针对不同的情况实行个人化的经济补助，争取做到令每一户居民都可以满意。

（三）采取电梯租赁式方法，减轻居民经济压力

一次性支付所有电梯加装费用对于许多居民来说是一笔不小的支出。对于这个问题，政府可以与电梯施工方进行商议，让电梯施工方先行承担加装电梯所需的费用，将这笔费用在未来的一定年限里，如10年、15年等，以住宅居民每年支付一定的租金的形式，逐年进行分摊，从而缓解一次性付清电梯费用给住户带来的经济压力。达到约定年限时，再将电梯的使用权以及产权转给使用电梯的小区居民。

（四）简化和提高发放补贴的流程和效率

老旧小区申请电梯加装的审批流程非常复杂。当老旧小区加装电梯的需求基数较庞大的时候，在不放宽安全性等条件的基础上，政府可以适当简化审批流程，设计出一便于申请的方式，如线上申请等。经调查，一些居民对于电梯加装的流程并不十分了解，政府可以将申请电梯加装需要的文件分点清楚地公示，减少一些不必要的公证，提高审批的效率。与此同时，出台的文件对于居民来说可能过于正式和冗长，政府可以先和小区居委会以及物业沟通，再由小区居委会和物业充当一个中介的角色，向居民具体的介绍关于老旧小区加装电梯的政策和流程，而不是让居民去通过媒体的渠道了解不对称的信息。这样不仅可以节省很多时间，而且也加大了居民加装电梯的可能性。

（五）建立多方筹集资金机制

电梯加装对于政府来说其实也是一笔非常大的财政支出，此时可以建立多方筹集资金的机制。政府并不一定要从财政预算中支出很大的比例用于老旧小区电梯加装的项目，毕竟政府的资金是有限的，过多的预算用于一个项目必然会导致其他项目的资金短缺。政府可以向社会募集资金，特别是一些企业，因为他们承担着企业社会责任，即企业在创造利润、对股东和员工承担法律责任的同时，还要承担对消费者、社区和环境的社会责任。与此同时，也可以设立专门的基金会，向社会上所有的个人和集体集资。若能通过上述方法筹得资金，就不会给政府带来过大的财政压力，电梯加装的费用和补贴都可以及时支出和发放，老旧小区加装电梯这一民生政策也可以顺利进行。

（六）组织建立协调机构

老旧小区加装电梯工作中难免存在居民的协调问题，对此可以采取多方引导方式，鼓励街道、社区和居民共同组成协调机构。组织建立的协调机构，可以就一些长期解决不了的加装问题进行协商。在这一构成中，政府部门成员也可以参加，落实电梯的日常维护资金，确定资金来源，努力解决电梯加裝引发的矛盾问题。

四、 结论

随着南京市老龄人口不断地增加，老年群体对于住房条件适老化的需求也在持续增加。老旧小区居住的老年群体数量多，密度大。为既有住宅增设电梯，是一项极好的民生工程。政府应当加大宣传力度，进一步完善相关法规和办法，推进这一民生工程的实施。对于部分不满足电梯加装的小区，应首先着重小区的改造整治工作；对于满足电梯加装条件的小区，加快政策的落实，协调政府、居民、相关部门等之间的工作，共同努力推进，为老年人们构建一个适老宜居的生活环境。

参考文献：

[1]市政府关于印发南京市既有住宅增设电梯实施办法的通知[J].南京市人民政府公报，2016（11）：6-9.

[2]罗毅.既有老旧小区加装电梯政策解读与模式探讨[J].现代城市，2018，13（1）：30-33.

[3]杨学义.老旧小区加装电梯，方法仍需探索[N].工人日报，2018-02-04（002）.

[4]佚名.北京城六区试点 老旧小区破解“加电梯难”[J].城乡建设，2017（1）：34.

作者简介：

王怡玲，江苏无锡人，南京审计大学，审计学（IAEP）方向；

夏婷婷，江苏盐城人，南京审计大学，财政学方向；

陈梦霞，江苏扬州人，南京审计大学，管理审计（CIA）方向。