基于资源禀赋差异的稀土资源税改革效应及方向研究

蔡晓凤， 赖丹

（江西理工大学经济管理学院，江西 赣州 341000）

稀土是宝贵的战略资源，对改造提升传统产业、培育新兴产业起着至关重要的作用.近年来，稀土开发在造福人类的同时却存在诸多“稀土问题”，如资源浪费、环境破坏严重、行业集中度低、恶性竞争、产业结构不合理以及稀土价格严重背离价值等[1-3]，制约着稀土行业的健康发展.从经济学的角度分析，我国不合理的稀土价格形成机制是“稀土问题”产生的主要原因之一[4]，而资源税作为矿企生产成本的重要组成部分，对其合理价格机制的形成尤为重要[5].

根据资源价值理论，矿产资源价值主要由经济价值 （包含天然价值、代内代际补偿价值和生产价值）[6]和生态环境价值构成.一般来说，资源的生产价值可以在市场交易过程中得到相对合理的补偿，但资源产权价值、代内与代际补偿价值却很难在市场作用下自发实现[7]，必须通过征收资源税加以实现.对矿产资源进行征税，可以作为“外部性成本”内部化的一种手段[8]，有效控制耗竭资源的开采速度[9],有利于修正“代际外部性”的问题[10].然而，我国稀土资源税开征以来存在着税率过低、计征方式不合理等问题[5，11-12].2011年至今，我国进行了2次稀土资源税改革.2011年首次改革提高了征收标准，但仍采用从量计征.由于从量计征无法将税收成本传递到最终价格[13-14]，与价格完全脱钩，因此学者们普遍认为从价计征要优于从量定额征收方式，并且可以减少税收扭曲效应，国家应设置差异化税率来体现稀土的禀赋差异和价值差异[15].在各方关注下，2015年我国进行了第2次稀土资源税改革，将计征方式由从量改为从价.资源税从价计征后，稀土资源税在总成本中的比重大幅提高，企业税收负担减轻[16]，资源的利用效率提高，“采富弃贫”现象有所改善[17]，并促进了产业结构的调整.

从现有研究看，有关资源税改革效应的研究对象大多是煤炭、油气资源等大类矿产资源，很少有文献涉及稀土这类特殊资源，加之稀土企业财务资料获取难度极大，已有研究仅以定性分析为主.从2011—2015年稀土资源税虽然历经了2次改革，但整体改革时间较短，而且学者们主要研究2015年实行的稀土资源税改革效应，时序资料有限使得改革效应无法准确衡量，对稀土资源和行业发展的特殊性也未加以关注，因此得出的结论、建议缺乏针对性和可操作性.

事实上，我国稀土行业有其特殊的发展背景，与其他资源行业相比有着极大的差异，且行业内也因资源分布、稀土元素配分以及矿种价值等特点存在南北稀土的巨大差别.资源税费制度改革的关键点是通过合理的税费制度设计解决资源价值补偿问题，让资源成本进入资源产品的价格中，使资源价值通过资源产品的价格表现出来.基于此，文中选取北方稀土和赣州稀土两家具有代表性的公司为研究对象，从稀土资源禀赋差异的视角探究稀土资源税改革对企业的影响，评价我国稀土资源税的改革效果，为国家下一步的稀土资源税制改革提供方向.

1 稀土资源特点及行业特征

与其他矿产资源及其行业相比，稀土无论是资源特点还是行业特征都极为独特.

1.1 稀土资源特点

根据稀土元素的物理化学性质，通常将稀土资源分为轻稀土和中重稀土.我国稀土资源具有“北轻南重”的分布特点，轻稀土主要分布在内蒙古包头、四川攀西、山东微山一带；中重稀土则主要分布在南方的江西、广东、广西和福建等7省.由于矿体中的稀土元素配分不同，南、北稀土在矿种价值以及应用价值上存在巨大差异，如赣州龙南高钇矿 （重稀土矿）全分离的每吨矿产品（TREO)的市场价值是四川牦牛坪矿（轻稀土矿）的将近5倍.各界普遍认为，从稀土资源稀缺性来看，南方中重稀土矿（亦称离子型稀土矿）比北方轻稀土矿更具稀缺价值；从稀土需求趋势看，中重稀土元素的应用价值大于轻稀土元素的应用价值.

1.2 稀土行业特征

稀土行业特性主要体现在产业链长、产品结构复杂、价值差异大等方面.稀土产业链主要包括稀土采选、冶炼、深加工和稀土新材料及应用5个环节，稀土的应用范围和应用产业链几乎涵盖了国民经济的所有行业和领域.稀土产品结构和价值差异较大，而且产品种类繁多，加之稀土新产品正在不断涌现，不同品种、规格的冶炼分离产品价值差异巨大.同时，冶炼分离产品市场价格波动较为频繁，使用价值也在不断发生变化，从而导致稀土矿产品价值的变化.正是由于稀土资源禀赋的特殊性，稀土产品种类繁多，产品价值差异且其波动性很大，使得稀土资源税相比其他矿产资源的税收征管难度更大.

2 我国稀土资源税改革背景及目的

我国稀土资源税已开征20余年，在这期间历经了2次税制变革，其具体改革情况及征收标准如表1所列.

表1 稀土资源税税率Table 1 Rare earth resource tax rate

自1993年稀土资源税开征到第1次改革前，稀土生产企业承担的资源税额普遍偏低，而且“以费挤税”的问题很突出.作为稀土成本的一部分，无法体现稀土资源的稀缺价值和耗竭成本，稀土一直以白菜价出口至国外.这些问题引起了国家的高度重视，2000年以来相继出台了出口配额、出口关税、生产量计划控制、稀土企业准入控制，以及提高稀土资源税征收标准等一系列稀土规制政策[3].虽然2011年的稀土资源税改革使得资源价值得到一定的补偿，但由于资源税从量计征缺乏应有的价格弹性，稀土价格自2012年以来一路下行，资源税与价格脱钩一定程度上影响了稀土产业的稳定发展.此外，稀土资源税名义上以原矿为计征依据，但实际操作按矿产品所耗用原矿数量折算征收，由于各资源地制定折算标准随意性很大，导致南、北稀土的资源税负最大差异均达7倍以上，偏离了税收公平性原则.同时，2014年上半年WTO上诉机构对“稀土贸易争端”终裁[18]临近，使得改革迫在眉睫.各界普遍认为，稀土资源税从价计征不仅可以有效解决企业税负不公问题，而且以从价计征替代出口关税是最为有效的应对策略.

在此背景下，本着“清费立税，不增加企业税收负担”的原则，2015年5月1日国家进行了第2次稀土资源税改革.稀土资源税根据不同地区不同矿种，对精矿采取不同税率征收，以轻稀土矿为主的内蒙古产区实行11.5%的税率征收，而富含中重稀土的南方产区则以27%的税率征收.可见，2015年稀土资源税从价计征改革不仅改变了计征方式和计征依据，而且更加突出了中重稀土的价值和地位.

总体来看，我国先后2次对稀土资源税进行改革，旨在不断完善稀土资源税制，通过征收资源税来调节级差收益和实现税收公平，促进稀土合理定价机制的形成，通过制定不同的税率来突显因资源禀赋差异带来的资源价值差异，实现市场公平有序的竞争，使企业资源税税负和利润水平保持在合理区间.

3 稀土资源税改革后南、北稀土企业税负水平分析

在我国稀土资源的主产区，以生产轻稀土和离子型稀土为主的最大企业是北方稀土集团和赣州稀土矿业有限公司.文中以2010—2017年为研究期间，选取这2两家最具代表性的企业对比分析其改革前后企业总体税负和资源税负状况，进而评价我国稀土资源税改革的效果.（北方稀土财务数据来源于上市公司年报，赣州稀土财务数据通过笔者调研所得）.

3.1 南、北稀土企业总体税负水平分析

为充分反映我国稀土资源税改革后企业整体税负水平的变化，文中选取大多数学者所采用的税费负担率这一指标来测算稀土企业的真实税负状况，税费负担率=企业税费总额/营业收入①由于企业所得税与其他税费相比不具有可比性，因此文中剔除企业所得税因素影响.，计算结果如图1所示.

图1 南、北稀土企业2010—2017年总体税负水平Fig.1 Overall tax burden levels of rare earth enterprises in the south and north from 2010 to 2017

图1显示，赣州稀土和北方稀土2010—2017年的税费负担率分别呈现出“先降后升再降”和“先升后降再升”的变动趋势.2011年改革后，赣州稀土税费负担率持续上升，至2014年上升到最高点15.64%；而北方稀土正相反，一路下降至2014年最低点9.61%.由于北方稀土为全产业链企业，资源税费可以通过产品进行税负部分转嫁，因此2013—2017年其税费负担率一直低于赣州稀土.2015年资源税改革后，南、北稀土企业的总体税负都有所下降且税负差异缩小.

3.2 南、北稀土资源税税负水平分析

进一步地，文中采用资源税有效税率衡量南、北稀土企业的资源税税负水平，如表2所列.资源税有效税率=资源税/稀土精矿营业收入①此处的稀土精矿营业收入只涉及稀土氧化物产品..

从表2可见，2011年改革前，稀土资源税有效税率极低，北方稀土几乎为0.2011年提高征收标准后，稀土企业的资源税有效税率均大幅提升，稀土资源税的地位不断提高.但从量计征无法将税收成本传递到最终价格，缺乏应有的价格弹性，导致企业的实际税负水平极不稳定.2015年从价计征改革后，南、北稀土的资源税有效税率较2014年均有所下降，企业税负更为稳定，稀土价格下行给企业带来的压力有所减轻.

4 稀土资源税改革效应分析

4.1 稀土资源税改革对稀土价格的影响分析

除了供求关系的影响，产品成本等因素也会影响稀土价格.理论上，提高税额和从价计征的改革会影响稀土的供给成本，进而影响稀土产品价格.基于数据的可得性，文中借鉴王证[4]的模型，以2011年与2015年的改革年份为虚拟变量，考察2次稀土资源税改革、稀土产量对价格的影响效果.用中国稀土行业协会发布的全年每日价格指数的平均值来代表稀土价格，稀土产量数据来源于美国地质调查局（USGS）及国土资源局，对P与Q取自然对数.数据采用Excel和SPSS24.0处理,模型设定如下：

其中，Pt为稀土价格指数，Qt为稀土产量，Tt为年份，Tt*为年份临界值，Dt为虚拟变量，βi为待估参数，ξt为误差项.

对于Dt的定义如下：

文中采用2001—2017年的数据对上述模型运用OLS方法进行回归，实证结果见表3.

表2 资源税有效税率Table 2 Effective tax rates of resource tax

表3 稀土资源税改革对价格影响的实证结果Table 3 Empirical results of the impact of rare earth resource tax reform on prices

由表3可见，方程调整后R2为0.852，方程解释力较强.我国稀土开采量对稀土价格的影响显著为负，稀土价格取决于供给量.从系数值来看，我国稀土价格受无序开采导致的恶性竞争的影响很大；我国稀土价格总体呈现上升趋势，且每年以42%的幅度增长.2011年提高稀土资源税没有起到稳定稀土价格的作用，稀土价格反而以每年31%的速度下降，这与稀土资源税改革目的相悖.供求关系和供给成本以及政府干预的影响，只能暂时推高稀土产品价格，但解决不了稀土价格相对稳定性问题.2010年以来稀土资源产品价格的暴涨使得稀土后端产业原材料成本迅速上升，由此加大了稀土资源替代品的研发和使用，导致稀土资源需求不断减少；另一方面，2011年稀土资源税改革之后，稀土开采企业成本负担加重，因市场需求下降，稀土生产企业效益急剧下降，从而无法稳定稀土价格.虽然2015年从价计征改革在一定程度上促进稀土价格的回升，但影响并不显著.可以说我国现行的稀土资源税制很难发挥出对稀土价格的稳定作用，构建合理的稀土定价机制任重道远.

4.2 稀土资源税改革对稀土企业利润的影响分析

4.2.1 对企业利润稳定性的影响

资源税改革必然会影响到产品成本的变化，进而影响企业的利润及其稳定性.文中采用钱爱民[19]提出的“核心利润”指标来探究稀土资源税改革对南、北稀土企业利润空间及其稳定性的影响，同时与整个有色金属矿采选业的核心利润率进行比较，考察改革前后稀土开采企业的盈利稳定性与合理性.核心利润计算公式为：营业收入-营业成本-税金及附加-期间费用，核心利润率=（核心利润/营业收入）×100%.2010—2017年的核心利润率变化情况如图2所示．

图2 核心利润率趋势Fig.2 Trend chart of core profit margin

由图2可知，2010—2017年8年间，两家稀土企业核心利润率波动较大，尤其是赣州稀土，有色金属矿采选业变动相对较为平稳.排除2010—2011年稀土价格“暴涨”带来的影响，稀土采选业利润水平长期低于有色金属矿采选业的平均水平.

从稀土资源税改革与企业利润变动周期来看，赣州稀土和北方稀土的盈利变动态势大致相同.2010—2011年，由于稀土价格的上升，稀土采选企业的利润空间急剧扩张.虽然国家及时调高了稀土资源税税额标准，但从量定额缺乏应有的价格弹性，2011年2家稀土企业核心利润率远远高于行业当年的平均水平.自2011年下半年以后，稀土价格一路下行，而企业仍旧执行2011年制定的高税额标准，价格下降，税额不减，税负过重又导致企业经济效益急剧下滑，产业发展极不稳定.2015年实施从价计征改革后，在一定程度上缓解了稀土产品价格下行和企业成本上升的压力.2016年赣州稀土与北方稀土利润率均有小幅上升，至2017年基本达到有色金属矿采选业的平均水平.这说明稀土资源税从价计征改革促进了企业税负的公平，使企业利润空间保持在合理区间内.根据资源价值差异而设置的不同资源税率，具有一定的合理性.

4.2.2 对企业利润敏感性的影响

为了进一步探究在稀土资源税改革背景下各因素对利润的影响差异，文中采用本量利模型分析稀土资源税改革对利润的影响强度，将变量等式改进为：π=（P-V1-V2-V3）×Q-F①文中对产品成本做以下划分：期间费用（不含税费及规费）等归类为固定成本（F）；开采过程发生作业成本以及发生于成本之后、利润之前的税费归类为变动成本（V1）；将资源税（V3）单独从税费成本中分离出来；税费成本（V2）不含增值税和企业所得税；利润（π）为前文所述的核心利润.，敏感性系数如表 4 所列.

表4数据显示，无论是赣州稀土还是北方稀土，稀土价格对利润的影响程度是众因素中最强的.资源税成本在2010年对利润的影响基本上微不足道，2011年资源税改革后，资源税成本对利润的影响才略有体现；从影响程度来看，赣州稀土要高于北方稀土，说明提高稀土资源税额对中重稀土生产企业的调节作用更强.2015年从价计征改革后，资源税成本对利润的影响强度有所上升，而其他各因素对利润的影响则逐渐减弱.北方稀土的资源税成本敏感系数相比赣州稀土虽然有较大的增加，但如果比较其在各因素中的影响地位，赣州稀土资源税对利润的调节作用仍然要比北方稀土明显.

5 结论及未来改革方向

5.1 结 论

通过对比分析南、北稀土企业税负水平及资源税改革效应，文中发现稀土资源税改革后，稀土资源税地位大幅提升，从价计征有利于调节级差收益，并在一定程度上降低了企业的税收负担.从改革的效果来看，不管是从量还是从价计征，稀土资源税改革对稀土价格的稳定作用不大，稀土价格取决于稀土供给量；从量计征不能及时反映资源价值的市场变化，影响了整个稀土产业发展的稳定性；而从价计征改革使得企业之间税负更加公平，利润空间更加稳定.利用本量利模型分析发现稀土价格对利润的影响最大，资源税成本对利润的影响程度随着改革的推进越来越强，尤其是从价计征改革后效果更为显著.

表4 2010—2017年南、北稀土核心利润敏感性系数Table 4 Sensitivity coefficient of core profits of rare earth from 2010 to 2017 in north and south China

5.2 未来改革方向

1）现行税制的缺陷.现行的稀土资源税制不能真正体现稀土资源的战略和稀缺价值，虽然短期内从价计征对于完善资源税制、促进企业税收公平等方面起到了一定的效果，但稀土资源的特殊性和稀土行业发展趋势给从价计征带来的问题和风险也是不可忽视的.

资源税从价计征的前提条件是矿产品必须有市场交易价格.而目前，我国稀土行业整合工作已全面完成，形成了6大稀土产业集团.在集团运作模式下，稀土矿产品交易逐渐退出了市场，企业对外销售的产品直接为冶炼分离及后端产品.由于企业销售的稀土矿产品价格必须按照某一时点的稀土分离产品价格结合其在稀土矿产品中的含量计算出其市场价格，在分离产品品种繁多、价值差异较大，且市场价格波动频繁的情况下，稀土矿产品价格的测算工作量和难度极大，从而导致稀土资源税也难以计算.因此，税务机关只能以某一时点的矿产品内部转移价格为依据确定稀土资源税征收额.那么，企业极有可能会通过降低矿产品内部转移价格、在账面上减少矿产品使用数量、选择低税率地区销售矿产品等手段以达到避税目的.在税收征管中，税务机关无法对众多的稀土产品种类做出准确鉴别，从而给企业提供了巨大的避税空间.

从理论上讲，从价计征可以反映资源价值变化，但由于涉及到税率的准确确定问题，事实上不能完全反映.目前，国内外尚无成熟的方法计算资源价值，基本上所有方法（包括目前使用最多、认可度最高的使用者成本法）都会受到资源储量、开采回采率、折现率等诸多因素的限制，从而影响数据的准确性.如果税率设计不准确，稀土资源价值及其差异也就无法体现.因此，无论是从量还是从价征收资源税，都很难及时、准确地反映稀土矿产品价值的变化.如果资源税改革只是简单地改变征收方式，而不考虑生产稀土矿产品实际消耗的资源数量，以及不同企业由于矿产品位不同所产生的收益差异，那么不管是哪种征收方式都无法抑制企业的“采富弃贫”行为，也无法彻底解决企业税负“苦乐不均”的问题.

2）引入“资源拍卖”机制.矿业国家通常通过征收税费或资源拍卖来实现矿产资源的价值.国际上通行的方式是 “资源拍卖”.这种方式既可以降低税费征管难度和成本，提高征管效率，又可以消除企业“采富弃贫”现象，提高开采回采率.此外，通过“资源拍卖”所取得的“资源拍卖价款”可以综合体现资源价值，反映资源禀赋和开采条件差异对企业收益的影响.

从资源保护和稀土行业可持续发展角度看，我国必须从对稀土产品的控制转为对稀土资源的控制，稀土矿业权应最终步入市场化配置轨道，而“资源拍卖”方式是破解稀土资源税费征管难题，实现资源保护和资源价值政策目标的唯一有效手段.因此，未来改革方向可以考虑以“稀土资源拍卖”征收权益金的方式来获取最大化租金收益.从稀土资源价值特点与开采特点来看，“稀土资源拍卖”方式不仅是一种行之有效的资源使用权求偿方式，而且稀土资源的级差价值和稀缺价值都可以很好地体现出来.

稀土资源的赋存及生产特点尤其适合采用“资源拍卖”方式以获取最大化租金收益.其具体做法是：将国内稀土资源（包括矿山和尾矿）全部纳入资源储备之中，由国家完全控制；以稀土资源开采权形式，通过市场化配置方式（如招标、拍卖、挂牌）有计划释放稀土储备；对于稀土资源税可以采用矿山探明可采储量作为计征依据，进入“拍卖底价”中；科学、合理地划分中央与地方政府的收益分配比例，以征收权益金的方式对稀土资源税进行分配.