移民搬迁背景下的西部新型城镇化研究

2019-05-09鲁能

新西部 2019年4期

鲁能

从新型城镇化的动力机制、空间模式理解西部地区移民搬迁背景下的城镇化，发现其突出特征是以农村贫困人口为主体、政府力量为主导、三级城镇体系为支撑、精准推进等。可将移民搬迁推进下的西部新型城镇化模式区分为四种类型：依托县城、集镇、新型农村社区以及产业园区推进的新型城镇化模式。移民搬迁背景下的新型城镇化充分体现了中国的制度优越性和创新性，但如何防止移民出现返贫和二次搬迁现象，防止移民社区形成新二元结构，协调解决移民文化心理困惑仍是亟待研究和解决的重大问题。

推进集中连片贫困地区加快摆脱贫困是中国政府和社会长期关注的重大现实课题和战略决策问题，也是“十三五”时期精准脱贫的主战场、区域协调发展和提高扶贫开发效益的关键领域。移民搬迁作为新形势下推进精准脱贫最为直接和有效的实现形式，可有力加快新型城镇化建设进程。2011年以来，移民搬迁在西部贫困地区和生态环境脆弱区域被广泛应用，陕西省是西部移民搬迁的典型代表。从2011年至2015年，陕西陕南秦巴山区、陕北白于山区、关中秦岭北麓三大板块累计搬迁49.6万户174.7万人，移民搬迁大大加速了陕西新型城镇化进程，城镇化率由此提高了2.24 个百分点，走出了一条移民搬迁倒逼城镇化，加快山区实现新型城镇化的可行道路。

移民是人口在不同地点之间迁移或流动及其社会经济恢复重建活动的总称。[1]美国人口统计学家皮森特按照移民迁移力量将移民划分为强迫、自愿两级对立的基调。[2]一般而言，工程移民、灾害移民、扶贫移民、环境移民、战争移民等均属于非自愿移民范畴。人口的非自愿迁移对于任何个人而言都不是一个简单的过程，因此非自愿移民实施起来极为艰巨复杂。西部地区因扶贫、避灾、保护生态等原因进行移民搬迁都属于非自愿移民搬迁。移民搬迁大多搬迁到城镇，或者是新建搬迁社区，因此移民搬迁与新型城镇化建设密不可分。由于搬迁对象的特殊性、非自愿性，政府推进搬迁的主导性等特点，使得移民搬迁背景下的新型城镇化与一般意义上的城镇化在推进难度、具体内容、方式方法上有很大的差异。系统研究移民搬迁背景下的新型城镇化特殊性，探讨其推进的模式、路徑和需要注意的问题，对于改进和提升移民搬迁的综合效益，丰富新型城镇化研究内涵都具有十分重要的意义。

对于移民搬迁背景下的新型城镇化问题，学术界已进行了一些研究。李晋芳（2015）认为扶贫移民与城镇化相结合是一个重要的发展方向;移民搬迁城镇化可分为“一步到位”和“逐步走”两种模式，具有经济、社会和心理三方面效应。[3]刘诗宇认为移民搬迁城镇化既是解决连片贫困问题的重要抓手，也是促进城乡协调发挥作用的重要途径;同时他也注意到移民搬迁后就业、产业、社保等问题的重要性。[4]吴晓林注意到城镇化建设中的移民社会融入问题，认为“物化建设”的城镇化往往会导致“制度性忽视”新移民的社会融入，并引发各种危机。因此在推进城镇化进程中应促进经济与社会效益两翼均衡，破除对新移民的空间隔离、社会隔离和人为隔离。[5]李鸣骥、黄立军分析了宁夏中南部地区四种生态移民城镇化建设，总结形成四种城镇化模式：大城市城郊移民安置模式、进入城市移民安置模式、县内移民城镇集中安置模式、小城镇集聚型安置模式。[6]桑敏兰以宁夏为例分析了生态移民与城镇化之间的互动关系，认为生态移民走城镇化发展道路是移民开发模式的重要选择，同时生态移民城镇化也为小城镇的发展提供了难得的机遇。[7]

学术界对移民搬迁与新型城镇化已经进行了卓有成效的研究，但是在精准扶贫深入推进的大背景下，如何促进移民搬迁与新型城镇化的“精准”对接？如何通过新型城镇化建设使移民搬迁更有成效？如何通过移民搬迁加快西部城镇化建设进程？如何理解新时期移民搬迁推进下新型城镇化的建设模式和路径？如何促进移民在物质、制度、心理全方位的城镇化？这些问题都有待进一步深化研究，以便系统总结并指导移民搬迁工作开展。本文将基于陕西移民搬迁的实践，以移民理论、新型城镇化理论、社会学理论为指导，系统阐述新时期移民搬迁推进下新型城镇化建设的特殊性、推进模式和具体路径，以期能为西部移民搬迁提供些许启发。

移民搬迁背景下西部新型城镇化的特殊性

新时期移民搬迁背景下的新型城镇化，除具有新型城镇化的一般特征之外，还具有一些特殊性，主要表现在以下几个方面：

1、从新型城镇化的主体对象来看，以农村贫困人口及其他确需搬迁人口为主

新时期移民搬迁城镇化的对象主要是居住在深山、生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的经过精准别识建档立卡的农村贫困人口和确实需要同步搬迁的其他农户。以陕西省为例，“十三五”期间，陕西省计划完成搬迁130.79万户465.62万人，其中易地扶贫搬迁35.48万户125.4万人，占搬迁总人口的26.93%，占全国建档立卡搬迁贫困人口的12.8%;避灾搬迁10.87万户37.85万人，占搬迁总人口的8.13%;生态搬迁7.95万户29.26万人，占搬迁总人口的6.29%;其他搬迁76.49万户273.11万人，占搬迁总人口的58.65%。四类主体对象中，易地扶贫搬迁事关全面建成小康社会大局，既是移民搬迁的首要工作，也是脱贫攻坚“五个一批”中易地扶贫搬迁脱贫一批的重要内容;避灾搬迁事关人民群众的生命财产安全和地方党委政府的政治责任，既为实现搬迁群众的全面发展打下基础，又从根本上拿掉悬在地方党委政府头上的达摩斯之剑;生态搬迁事关国家生态文明建设战略部署，对重要自然保护区、生态脆弱区内的群众实施搬迁，以最大限度减少人为扰动，是加快生态恢复，建设生态文明的有效举措;其他同步搬迁对于实现基础设施共建、共享、共用，提高投资效益，优化人口和社会治理结构具有重要的作用。

2、从新型城镇化推动力量来看，政府力量发挥绝对主导作用，市场和社会力量发挥重要作用

实施易地扶贫搬迁工程，是党中央、国务院着眼于全面建成小康社会，从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题而作出的重大战略决策。正如习近平总书记所言，易地扶贫搬迁脱贫一批，是一个不得不为的措施，也是一项复杂的系统工程，政策性强，难度大。基于此，市场和社会的力量在移民搬迁城镇化的初始阶段很难发挥出相应的作用，需要政府做好搬迁安置规划，精准确定搬迁规模，明确搬迁的任务和建设时序，按计划、分年度、有计划组织实施。政府主导机制是中国城镇化推进模式和动力机制的最突出特征。[8]据统计，2001-2015年，在中央和地方政府的共同努力下，全国已累计搬迁群众1200万人，其中，陕西省在“十二五”期间累计搬迁49.6万户174.7万人。在政府的主导下，移民搬迁安置还需要积极借助市场和社会的力量。陕西移民搬迁的一个经验就是通过移民搬迁公司来筹集资金，通过市场化的力量撬动全社会的有效资源推进移民搬迁。陕西省铜川市积极通过三个渠道抓移民搬迁融资：积极推广PPP模式，引导企业和社会力量参与移民搬迁城镇化建设;积极争取二十年期限全贴息的5万元贷款;广泛宣传发动，引导群众自筹。[9]

3、从新型城镇化承载区来看，以县城、镇和新型农村社区三级城镇体系为主要承载平台

移民搬迁安置分为集中安置和分散安置两种，其中集中安置又可分为城镇规划建成区安置、城镇规划区外融合式安置和城镇规划区外非融合式安置，分散安置主要采取插花安置、投亲靠友安置和其他安置。从全国和陕西的移民搬迁经验来看，集中安置是移民搬迁安置最主要的形式，也是最有效的安置方式。“十三五”期间，陕西省规划集中安置118.96万户423.68万人，占总安置户数的90.96%，其中在城镇规划区内安置96.11万户342.89万人，城镇安置率达到73.48%，陕西省城镇化率将由此提高9个百分点。集中安置的移民主要安置在县城、镇及新型农村社区之内。县城安置主要采取两种方式：一是建立大型移民安置点，将县域内需要安置的人口按照不同类型进行分类安置;二是以现有的存量经济适用房、保障房为依托，鼓励有条件的农民进城落户。小城镇安置主要在重点镇、有条件的建制镇建设集中安置区，这些安置区附近一般有产业园区或规划建设产业园区，以使有一定劳动技能或商贸就业基础的搬迁对象就近就地转移就业。新型农村社区安置主要结合镇村综合改革，建设新型农村社区或者移民新村，进行集中安置。

4、从新型城镇化推进过程来看，精准推进伴随新型城镇化全过程

习近平同志指出，“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”;坚持精准扶贫、精准脱贫“关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”。这既为脱贫攻坚，也为移民搬迁下的新型城镇化明确了方向、提出了新要求。新时期下的移民搬迁城镇化，着力于瞄准建档立卡贫困人口，充分摸清各类搬迁对象的底数和真实性，做到主体对象精准;着力于资金闭合、布局科学、配套科学，做到推进措施精准;着力于产业园区和配套产业项目发展，科学引导和扶持搬迁群众实现就地就业，做到搬迁对象精準就业;着力于移民搬迁社区的现代化管理，做到精准管理，真正使搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。

移民搬迁推进下西部新型城镇化模式分类

新时期移民搬迁采取集中安置和分散安置两种方式，主要以集中安置为主。集中安置又以“县城——集镇——新型农村社区”三级县域城镇体系和产业园区为主要承载平台。因此，移民搬迁推进下的新型城镇化建设模式相应可以分为四种模式，每种模式具有大体相似但又有所区别的推进路径。

1、依托县城推进的新型城镇化模式

依托县城推进的新型城镇化模式就是指在县城设置移民搬迁社区，将县域范围内需搬迁人口向县城迁移的城镇化推进模式。县城是县域经济、政治、文化中心，是大城市向农村辐射的中间环节，在县域经济发展中起着承上启下的作用。[10]依托这一中心推进的新型城镇化模式具有以下几个特征：一是从移民搬迁对象来看，以具有一定经济实力和一定城市谋生手段的搬迁对象为主。二是从推动力量来看，政府、市场和移民都具有搬迁的动力，政府具有推动搬迁任务完成和做强做美县城的双重动力，市场具有服务新的消费群体的动力，有一定经济实力的移民具有改善生产生活条件，融入城市生活的强烈动机。三是从空间发生区位来看，移民安置点一般布局在县城的近郊区，部分安置点也分散在主城区内，具有集中与分散，连续与碎片的双重特征。

依托县城推进的移民搬迁新型城镇化模式主要有三种推进路径：一是按照“寄居——安置——市民化”的路径推进。部分符合搬迁政策的农村居民因子女上学、外出打工等多种原因已经住在县城，但并未能在县城真正安家落户，只是暂时寄居在县城。根据移民搬迁安置政策，他们可以入住移民安置社区或者按规定购买商品房，享受安置社区的基础设施、公共服务，政府给予住房、基础设施等方面资金支持。随着时间的推进，这部分农民工及其子女将真正融入城市，成为城市的新市民。二是按照“搬迁——集聚——市民化”的路径推进。部分符合搬迁条件，且具有一定经济实力，愿意搬迁到县城的农村居民，可以直接从原居住地搬迁到县城移民安置社区，享受社区及县城的公共服务，逐渐成为县城的新市民。三是按照“部分搬迁——集聚——儿女市民化”的路径推进。部分符合移民搬迁条件，且有一定经济实力的农村居民，他们本身并不愿意从农村搬迁出来，但是有将自己子女搬迁出来的强烈愿望。他们在享受移民搬迁政策和资金补助的同时，自己仍然居住在农村，但儿女成为了县城的新市民，他们将随着岁月流逝成为偏远农村的最后一批守望者。

汉中市宁强县筒车河移民搬迁安置小区距离县城中心2公里，紧靠宁强县循环经济产业园。两年前这里还是一片空地，2016年，30多栋大楼拔地而起，水电、道路、沿河景观等配套建设基本完成，一期1400多户移民已告别大山、搬进这里生活。住进筒车河安置小区的群众，可以在社区享受到卫生所、幼儿园、绿地广场的便利，同时在就业、生活等方面全面融入县城。60多岁的搬迁群众杨仕发感慨道：“高兴啊！没想到我们也有当上城里人的一天，也能住上这么好的房子。”[11]

2、依托集镇推进的新型城镇化模式

依托集镇推进的新型城镇化模式就是指在重点镇、有条件的建制镇区建设集中安置区，使具有一定劳动技能或商贸就业基础的搬迁对象就近就地转移就业的新型城镇化推进模式。集镇是县域城乡发展的重要纽带，也是吸纳农村劳动力的重要平台。[12]依托集镇推进的新型城镇化模式具有以下几个特征：一是从搬迁对象上来看，主要以本镇域内符合搬迁条件的农村居民为主，多是镇区内或者周边区域的农村居民。二是从推动力量上来看，政府的力量仍然处于主导和主体地位，市场的力量相比县城明显趋弱，社会力量发挥重要的作用。三是从空间发生区位来看，移民安置点一般布局在镇区内或附近区域，具有明显的连续发展和整体化发展倾向。

依托集镇推进的移民搬迁新型城镇化模式主要有两种推进路径：一是按照“搬迁——集聚——市民化”的路径推进。这一路径是常规化的推进路径，即镇域内需要搬迁且愿意搬迁到集镇的搬迁农村居民，享受搬迁政策和资金补助，集中居住到集镇居民安置点。搬迁居民共享集镇的基础设施和公共服务，并在镇域内从事二、三产业工作，逐渐实现生产方式、生活方式的市民化转型。二是按照“搬迁——集聚——新型农民”的路径推进。搬迁到集镇居民安置点部分农村居民，由于生活理念和工作技能的差异，虽然住在集镇，但仍然通过现代交通工具在原住地从事农业生产。他们是移民搬迁背景下的新型农民，是居住城镇化和生产农村化的结合体，具有一定的历史合理性和必然性。

商洛市镇安县云盖寺镇花园社区距镇安县城17公里，规划占地总面积278.92亩，计划安置5000户18000余人。总体布局以镇安河为界，南岸定位为商住区，以多层住宅为主，沿滨河路布局仿古建筑群，在宽阔地带布局高层建筑;北岸定位为商贸及小微企业园区，布局以中小企业孵化园、商贸区、游客接待中心为主。这一依托集镇安置的移民小区具有两个显著特征：一是以移民搬迁为切入点，聚力推进移民安置社区和云盖寺镇区一体化建设。通过新建社区，配套中小企业孵化园区，形成了景区、园区、社区三位一体化的发展格局。二是着眼于以产定搬、产城融合、多业融合。积极吸引劳动密集型企业进驻，依托古镇发展现代服务业，依托山林资源建设现代农业园区，有效促进了一二三产业的融合发展。[13]

3、依托新型农村社区推进的新型城镇化模式

依托新型农村社区推进的新型城镇化模式就是指在现有农村范围内，结合镇村综合改革，开展小村并大村、空心村治理，建设新型农村社区进行集中安置的新型城镇化推进模式。新型农村社区既有别于传统的自然村和行政村，又不同于现代城市社区，而是连接城乡的纽带。加快推进农村社区化管理，既是新型城镇化的重要体现，也是实现统筹城乡发展农村的新支点。依托新型农村社区推进的新型城镇化模式具有以下几个特征：一是从搬迁对象来看，以新型农村社区周边村庄中需要搬迁且符合政策条件的农村居民为主，就地安置、就地城镇化体现的最为充分。二是从推动力量来看，政府力量仍然是主要推动力，市场的作用几乎缺位，而村集体和农民的力量在其中发挥着相当重要的作用。三是从空间发生区位来看，移民安置点一般布局在交通便利、服务设施相对完善的中心村，具有典型的分散性和不连续性。

依托新型农村社区推进的移民搬迁新型城镇化模式主要有两种推进路径：一是按照“搬迁——集聚——准市民化”的路径推进。这一路径在西部地區搬迁城镇化中具有典型性和普遍性，也就是政府在周边地理条件较好，发展潜力较好地区布局移民安置点，并根据移民搬迁规模建设安置房屋及配套基础设施、公共服务设施，符合搬迁条件的周边农村居民按照“政府补助+自筹”的形式入住移民搬迁社区。移民搬迁社区参照城市社区的标准和形式建设，努力形成公共服务完善、居住环境优美、产业集聚发展的新型农村社区。新型农村社区已经具有了城镇的基本特征，但在我国现有的城镇体系中并未将其纳入城镇范围，因此其具有准城镇性，居民也具有准市民的特征。二是按照“搬迁——集聚——农业工人”的路径推进。西部地区推进移民搬迁安置的过程中，很多搬迁农民在农村市场化浪潮的推动下，将自己的承包地流转了出去。搬迁到新型农村社区后，他们仍然居住在农村范围之内，农业生产也在周边地区，但是却成为了新的农场主的农业工人。随着历史的演进，他们将成为未来真正的产业工人。

安康市平利县长安镇高源集中安置区是典型的新型农村社区，规划区面积248亩，可安置1000户3500人，截至2016年已安置668户2472人。这一社区建设有以下三个特征：一是按照美丽乡村建设标准，坚持规划高点起步。该社区将移民社区建设与村庄布局、产业发展紧密结合，建成了社区服务中心、区域养老院、社区广场、滨河大桥、防洪堤、绿化和亮化等公共配套设施，让搬迁群众享受到城市居民的待遇。二是把就业作为根本保障，推进社区园区同步建设。探索多元主体参与社区建设，在社区周边建设农业示范园区，就地转移劳动力300余人，引进4家社区工厂，提供就业岗位100余个。三是把服务作为工作主题，强化精细管理服务群众。探索建立社区网格化管理服务机制，建立横向带边纵向到底的网格化管理机制;制定村规民约，加强群众自治，确保搬迁群众大事小事有人找、有人问、有人帮。

4、依托产业园区推进的新型城镇化模式

除了依托三级城镇体系推进的新型城镇化模式外，还有一类模式不容忽视，就是依托产业园区推进的新型城镇化模式。安居只是基础，乐业才是保障。实现“搬得出、稳得住、能致富”的要求，归根结底是要为移民建立起稳定的增收渠道，产业园区就是一种重要的解决出路。[14]依托产业园区推进的新型城镇化模式就是指在工业园区、现代服务业聚集区、乡村旅游区等产业园区因地制宜地建设集中安置区，引导搬迁对象就近就地转移就业的新型城镇化推进模式。这一模式有以下几个特征：一是从搬迁对象来看，以产业园区周边具有一定劳动技能且符合搬迁条件的农村居民为主。二是从推动力量上来看，政府的力量依然是主导，但是市场和社会的力量也在发挥着较为重要的作用。三是从空间发生区位来看，这一模式与其他三种模式在范围上有很多交叉的地方，既可能布局在县城，也可能在集镇或者是新型农村社区，可以理解为以上三种模式中的一种特殊模式。

依托产业园区推进的移民搬迁新型城镇化模式主要有两种推进路径：一是按照“搬迁——集聚——产业工人”的路径演进。通过搬迁安置的形式，既让搬迁居民有了稳定的工作场所，也使产业园区有了较为充足的劳动力供给。一批农村居民在现代农业园区、工业企业、产业合作社、旅游景区就业，成为新的产业工人，为以产业园区为核心的城镇化发展奠定基础。二是按照“搬迁——集聚——服务”的路径演进。在政府的引导和市场的指引下，搬迁居民积极适应现代服务业的发展，面向园区、景区提供生产性服务业和生活性服务业，实现搬迁居民与园区形成紧密的产销关系和利益共同体。

商洛市商南县在移民搬迁过程中特别注重推进产业园区依托型城镇化建设，力促搬迁群众“就业有岗位、创业有条件、产业有门路”。一是围绕工业园区推进移民城镇化。在县城、富水工业园周边建设金福湾、塘坝、东岗上河、吉祥小区、幸福小区等移民安置点，招商引资吸纳企业，尤其是劳动密集型企业落户园区，增加就业岗位，一大批农户实现就地转移就业，搬迁农户就地变工人。二是围绕农业园区推进移民城镇化。在试马镇、青山镇等移民集中点，引进企业开发白茶种植、肉鸡养殖等现代农业项目，吸纳搬迁群众入园就业，或以土地、资金等方式入股，带动搬迁群众从事种养业、蔬菜业等。三是围绕景区推进移民城镇化。在金丝峡景区周边建设大河砭、狮子沟、丹南村前坪、太吉嘉园等移民安置点，搬迁群众纷纷投身旅游产品加工营销、开办农家乐大军，集中安置点七成以上搬迁群众都成功“加盟”了旅游服务业。[15]

移民搬迁背景下西部新型城镇化需注意的几个问题

新时期西部地区快速推进的移民搬迁可有力促进新型城镇化建设，有利于实现移民搬迁、城乡治理、新型城镇化、美丽乡村建设和生态治理的一举多赢，加快西部地区追赶超越的步伐。但是新时期下推进的移民搬迁范围大、任务重，且没有成熟的理论指导和实践经验借鉴，一旦安排不当，可能会形成新的经济社会问题，因此需特别注意以下三方面的问题。

1、防止移民出现返贫和二次搬迁现象

新时期西部地区移民搬迁的主体对象是建档立卡的贫困户，核心目标是通过移民搬迁“拔穷根”、“拔险根”。如果对移民搬迁户的生计可持续发展问题不能进行很好解决，将会造成大量的次生贫困人群和脱离土地的失业农民，“拔穷根”的目标将难以实现，进而出现搬迁居民再次进行搬迁的情况。防止移民返贫和二次搬迁，一是要科学布局移民搬迁安置点。要使移民搬迁安置区既能形成相对独立的新型小城镇，又能融入到县域经济的整体发展之中。陕西省的经验就是选点布局要尽量做到“四避开、四靠近、四达到”原则，即避開地质灾害易发区、洪涝灾害威胁区、生态保护区和永久基本农田，靠近城镇、中心村、新型农村社区和产业园区，达到房产能升值、增收有保障、基础配套强、公共服务好的目标。[16]二是要推进移民安置区与产业园区的融合发展。将搬迁群众就业创业和集中安置小区的产业配套纳入到当地的产业发展之中，既要做到在现有产业园区周边布点建设移民安置点，同时要在移民安置区规划发展新的产业园区，以支撑移民安置区的持续发展。三是要加强移民技能培训力度。努力做到搬迁贫困家庭子女教育资助、搬迁贫困在册大学生资助、搬迁家庭实用致富技术培训、搬迁家庭新增劳动力免费技能培训、搬迁群众就业创业培训、搬迁家庭外出务工返乡人员再就业培训“六个全覆盖”，切实增强搬迁群众的自我发展能力。

2、防止移民社区形成新二元结构问题

进入新世纪以来，由于农民身份转化滞后于农民就业转移，导致中国原有未解决或破解的城乡二元结构进一步向城市延伸，形成“新二元结构”问题。[17]新时期移民安置以建档立卡的贫困户为主要对象，以集中安置为主要形式，这就难免让人产生贫困户集中造成城镇新贫民窟的担忧。破解这一问题，可从以下三方面考虑：一是推进贫困户移民搬迁与其他搬迁对象的交叉安置。适当控制移民安置区贫困户的比例，将工程搬迁、采矿塌陷区搬迁以及其他搬迁户进行交叉安置，避免某一类型搬迁户比例过高。同时，在政策允许的范围内，让城镇中愿意到集中区居住的家庭按市场成本入住移民搬迁安置区。二是调整产业结构以推进搬迁移民的收入水平。移民搬迁推进的城镇化与以往城镇化一个很大的不同点就是先搬迁，后发展产业。因此，移民迁入区城镇要根据移民的特点，积极支持劳动密集型和低技术水平的产业发展，以帮助移民渡过迁入适应期。三是推进城镇公共服务的公平配置。在政府职能的现代转型和社会公民意识、权利意识觉醒的背景下，移民搬迁下的新型城镇化应更加注重提供全覆盖、均等化的公共服务体系。[18]迁入区城镇要将移民纳入城镇区统一管理，提供公平的教育机会，良好的医疗服务，并将移民纳入城镇社会保障范围之内，真正推进移民的市民化进程。

3、注意移民的文化心理问题

西部地区移民所居住的人文环境和自然环境都发生了较大程度的改变，他们的生活方式、生产方式和人际关系等也会有较明显的变化。如果移民对安置地新的人文环境和自然环境缺乏良好的适应，那么“搬得出”之后所要实现的“稳得住、能致富”也将难以实现。移民搬迁户的不适应主要反映在两方面：难忘的“火塘”情结和难以承受的生活之重。[19]解决移民的文化心理问题，可以从以下两方面考虑：一是加强城镇化进程中的农村人文关怀。在城镇化进程中留住人们和睦相处、相互关爱、相互理解的关系;留住家庭成员之间朝夕相处、骨肉相连的亲情关系;留住农村田园式的休闲生活情趣;留住农村原生态的生活方式。[20]二是加强移民安置社区管理。要积极发挥社区的社会融合功能、社会保障功能、社会安全功能和社会整合功能，通过社区缓解个人压力、矫正城镇发展状态。[21]健全移民安置社区的组织构建，有效发挥其在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。

总而言之，新时期的移民搬迁是快速提升贫困山区城镇化水平的有效路径，更是推动城镇化的有力举措。移民搬迁推动下的西部地区新型城镇化是新时期城镇化推进的一种特殊形式，对于推动新型城镇化多元路径的探索无疑具有较高的借鉴价值。根据依托的城镇客体的差异，可将这一特殊的城镇化归纳为依托县城、集镇、新型农村社区和产业园区四种模式，每种模式具有“搬迁-集聚”指引下的不同路径。我们认为，移民搬迁背景下的西部地区新型城镇化对于节约社会成本、提高城镇化效益无疑具有明显的积极效益，充分反映了社会主义制度的优越性和创新性，但同时也应看到，城镇化发展应当尊重基本的经济社会发展规律，防止出现返贫、新二元结构等新问题出现。

参考文献

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