政府购买服务中第三方评估的内卷化及其优化——以Z市S区社会工作服务评估项目为例

韩江风

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津300350）

一、问题提出

近年来，政府购买服务作为创新社会治理方式的重要手段之一，已经取得了十分显著的发展，其购买经费不断增多、范围和规模不断扩大、相关的法律和制度规范也得以不断健全。相应地，对政府购买服务的监管和评估也得到了社会各界的广泛关注。相对于政府直接评估、政府委托评估等方式，第三方评估凭借其置身于政府和服务方之外的独立性、不涉及利益纠纷的客观性、专家系统的权威性和公信力等特点，逐渐取得了政府、学界以及社会大众的认同。第三方评估一般是指独立于服务提供方和服务接受方之外的另一方，并且通常是由非政府组织所主持的评估机制[1]。理论上讲，第三方评估在检验项目的服务成效、发现和改正项目实施中的问题、对各方主体作出社会交代等方面具有突出的作用。但是，由于我国行政体制和社会环境的限制，第三方评估仍然面临着许多实践中的困境。首先是法律合法性的缺失。当前我国第三方评估的法律地位还不明确，关于第三方评估的法律法规还十分匮乏，导致第三方评估在当前的法律体系和社会规范中缺乏合法性[2]。其次是社会基础的薄弱。由于社会组织的孱弱、行业规范的缺失、民众认知度较低等因素的影响，第三方评估机构缺乏蓬勃发展的文化传统和社会习惯基础[3]。此外，第三方评估同样有评估失灵的风险性。由于政府和第三方评估机构都有同时追求社会价值和自身利益的二重性，双方有可能形成谋利型合作（双方均以自身利益最大化为首要目标）、失败型合作（政府主管部门被第三方欺骗）、脆弱型合作（第三方评估机构如履薄冰，极易被替代），而这三种政社合作关系都会不同程度上导致第三方评估的失效[4]。相较于前人单一地从法律合法性、社会文化基础、政社关系等宏观社会层面来分析第三方评估的发展困境，本文则进一步强调了第三方评估机构的主观能动性与其实际行为策略的重要性，并通过“评估权力—评估方式—评估标准—评估目标”的内卷化分析框架，来分析和探讨第三方评估内卷化的表现、原因及其优化路径。

二、内卷化的分析视角

（一）内卷化理论的产生与发展

从内卷化理论在多学科领域内的衍生轨迹来看，内卷化理论的发展大致历经了三个时期。第一个时期是19世纪初至20世纪60年代的萌发期。内卷化这一概念最先从哲学和人类学领域中产生出来，并由康德在《判断力批判》中首次提出，用以指代内卷、内缠、纠缠不清的事物，而后被戈登威泽所引申，用以揭示在文化模式刚性的限制下，文化内部多样化、复杂化和精细化的过程[5]。第二个时期是20世纪60年代至20世纪90年代的发展期。这一时期哲学和人类学领域的内卷化概念逐渐衍生出了农业经济领域的内卷化理论，用以阐释发展中国家的农业生产问题。例如，格尔茨通过对爪哇岛农业的实地研究指出，由于资本、土地数量的缺少和行政性障碍的存在，新生劳动力不断投入到有限的水稻生产中，致使爪哇岛无法和外岛一样实现产业的升级，从而出现了“农业内卷化”的现象[6]。经由格尔茨的启发，黄宗智认为，农村家庭收入的增长，不是来自单位工作日报酬的递增，而是依靠家庭内部劳动力的更充分利用，从而导致了小农经济无法向工业经济转变，这是一种无发展的、内卷型的增长[7]。第三个时期是20世纪90年代至今。内卷化理论迎来了繁荣期，被广泛应用于政治学、经济学、社会学等多学科领域，取得了丰硕的研究成果。例如，美国学者杜赞奇提出了“国家权力内卷化”的概念，认为国家机构并不是通过提高效率，而是依靠复制和扩大旧有机构的方式来扩大职能，从而导致了没有发展的增长[8]。张宗益、党文娟等从经济学的角度指出，我国自2001年以后引入的独立董事制度并没有取得经济效果，制度创新的内卷化是最主要的阻碍因素[9]。而后，内卷化理论逐步转向了对基层自治组织、农民工群体、社会福利等社会学领域热点问题的分析，并形成了许多优秀的研究成果。例如，何艳玲、蔡禾等指出，虽然社区代表大会、居委会直选等新的组织形式已经出现，但居委会的实际运作机制并没有发生根本的变化，其对基层政权的依附性仍然强烈，由此出现了内卷化的现象[10]。计春萍等指出，大部分农民工在城市的职业生涯结束后，仍不得不回到农村从事农业生产，其职业角色和职业行为仍有典型的内卷化倾向[11]。王思斌教授指出，虽然近年来社会福利的投入总量在增加，但国家的投入比例却在减少，这是一种内卷型或是没有发展的增长[12]。时至今日，内卷化理论的外沿也已经发生了诸多的变化，例如格尔茨和黄宗智将分析的重点放在单位土地面积内劳动力的高投入密度与边际报酬递减之间的关系上，杜赞奇认为国家机构的低效率在于行政机构的内卷化，王思斌提出社会福利发展的内卷化倾向等等。但是，关于内卷化理论的核心要旨是存在共识的，这也是内卷化理论能够在多学科、多领域具备解释力和生命力的关键所在。无论是基于何种目的而使用内卷化的分析视角，学者都在分析中默许了“内卷化是指由于外在条件和外在力量的限制，系统内部形成了路径依赖和自我桎梏，从而陷入一种没有发展的增长”，这一基本的理论共识。

（二）社会工作领域的内卷化研究

国内关于社会工作领域内卷化的研究最早可以追溯到2011年廖慧卿等人关于广州市3条街道的个案研究，其认为街道办事处的权力架构和行政机制伤害了社区社工服务的专业性，使其出现了内卷化和行政化的倾向。其中，行政内生型社工机构的内卷化程度最高，镶嵌型次之，独立型机构的内卷化程度最低[13]。而后，关于社会工作领域内卷化的研究逐渐增多，并主要集中于三个方面。第一类是关于社工机构内卷化的研究。例如，吴耀健、陈安娜针对广州市D 区民办社工机构的研究，提出外部的行政化和内部的专业自闭是造成社工机构陷入内卷化困境的主要原因，去内卷化的出路在于去行政化和减少专业自闭的程度[14]。罗强强通过对幸福市残疾人服务项目的观察，发现由于权力资源的不平等，社工机构只能迎合残联的安排，被动地向外部服务行政化、人员过密化和功能内卷化的方向发展，最终陷入有增长无发展的困境[15]。第二类是关于社工服务内卷化的研究。吴月等指出，在政府购买社会服务过程中，社工在提供社会服务的名义下承担着政府的行政任务，虽然完成了服务指标，但是社工服务的专业精神并没有得到体现，呈现出内卷化的发展趋势[16]。马全中认为政府向社工机构购买服务，只是增加了服务资金的投入和扩大了服务机构的规模，并没有实现公共服务效率的提升，是一种没有发展的增长[17]。第三类是关于政社合作机制内卷化的研究。李春霞等认为，政府通过政治和经济逻辑将社工机构纳入自身的行动逻辑中，社工机构则通过模仿政府的组织行动而争取到自身的发展资源，其结果是双方的行动模式越来越趋同，社工机构也逐渐被同化为准行政部门[18]。范雅娜等以一个民族地区的社区共融项目为例，指出政社合作的权责不清导致了社工机构的无限责任制，进而模糊了社会工作者的专业身份，导致了项目内卷化的困境[19]。耿国阶等指出，在既有的政治—社会结构框架下，政府购买服务作为一项政策工具无法得到预期的效果，最终难以避免政府购买社会服务的内卷化[20]。总体来看，社会工作领域的内卷化研究还十分单薄，大多数研究还停留在内卷化的概念应用上，对于内卷化产生的内在逻辑原因和应对办法的探讨还不深入。更为关键的是，社会工作服务评估的内卷化问题被学者们所忽视了，以至于目前从内卷化角度分析社会工作服务评估的研究还处于空白阶段。基于此，本研究通过参与式观察的方式，对Z 市S 区社会工作服务评估项目进行了为期一年的调查研究，并建构了“评估权力—评估方式—评估标准—评估目标”的内卷化分析框架，以分析和探讨第三方评估中出现的内卷化现象及其原因和对策。

三、Z 市S 区第三方评估项目内卷化的表现

（一）Z 市S 区第三方评估项目简介

1.项目背景

为满足Z 市S 区居民多层次多元化的公共服务需求，推进社会组织发展和社区治理方式的创新，Z 市S 区民政局于2017年6月购买了本市5 家社工机构的若干项目和社工岗位，以期通过专业人员的专业理念、方法和技巧，为辖区居民提供优质的服务并增强居民的社区归属感。此次政府购买社工服务项目是S 区民政局响应Z 市民政部门号召而进行的首次购买服务，具有一定的先进性和示范意义。但严格来说，S 区实施政府购买社工服务的时机并未完全成熟。该项目实施时，S 区尚无一家本区的专业社工机构，Z 市整体层面上也没有颁布详实的政府购买服务法规，有关人事、财务、运营管理的规章制度都还处在制定阶段。因此，从项目确立的背景来看，S 区政府购买社工服务项目既有为当地居民服务的目的，也有当地政府“摸着石头过河”，从而探索和应用专业社会工作服务的意图。就政府购买服务的具体内容来看，S 区政府购买社工服务共包含2 个党群服务中心项目和3 个社工岗位服务项目，内容涉及社区综合服务、特殊人群照护、婚姻调解、社会救助、优抚服务、老龄服务等方方面面。由于该项目招标时是按照承接的机构而划分的具体项目，致使其出现了多个社工岗位合并为一个岗位服务项目的情况。

2.项目购买方

S 区是Z 市的市辖区之一，其距市中心约38 公里，下辖1 个镇和5 个街道办事处，全区总面积约64.7 平方公里，人口约15 万人。由于处于Z 市西郊外围的偏远地带，S 区的经济发展和社会发展水平均处于Z 市的中下游水平，政府购买服务的意识和能力也比较欠缺。迫于Z市民政局的压力，S 区民政局于2017年首次在部分街道试点了政府购买服务，并邀请Z 市社会工作协会参与服务项目的评估。S 区民政局既是S 区政府购买社工服务的购买方，也是S 区社会工作服务评估项目的购买方，其在整个评估过程中起着关键的作用。无论是招标服务方和评估方，还是要求合作方给予配合，S 区民政局始终起着总揽全局，统筹协调的重要作用。但由于政府购买社工服务对于S 区民政局来说始终是一种外来的新鲜事物，该区民政局对社会工作介入的效果始终存有疑虑。

3.项目服务方

由于S 区没有本区的社会工作机构，承接S 区政府购买社工服务的5 家社工服务中心均是Z 市东郊某区的社会工作机构，离S 区约60 余公里，距离十分遥远。这5 家社工机构中，有三家成立于2011年，是响应市政府号召而建立起来的Z 市首批社会工作机构。另外两家分别成立于2014年和2015年，也积累过一些社会工作服务经验。5 家机构中有3 家是由该市高等院校的大学老师发起建立的，2 家是由民间人士发起建立的。相对而言，该项目的5 个承接机构均有良好的专业资质，部分机构还获得过4A 级社工机构、 首批全国社会工作服务示范单位、全国百强社会工作服务机构等荣誉称号。

表1 S 区政府购买社工服务项目的服务方

4.项目评估方

为有效引导政府购买社工服务项目的有序运作、 科学评价其在项目周期内的服务效果、及时总结项目运营的经验与不足，S 区民政局委托Z 市社会工作协会对该项目开展为期一年的评估。Z 市社会工作协会是由该市知名社会工作专家Z 教授创办并担任会长的一家社会组织，同时也是全省第一家市级社会工作协会。该协会成立于2016年底，主要职能包括推进社会工作专业人才队伍建设、规范行业行为、开展项目评估、培育本土督导、提供政策咨询等方面。总体来看，由于Z 市社会工作协会成立的时间较短，其面临着经费短缺、人员不足、实践经验不足、主导业务不明等诸多难题，但也有着政府领导支持、专家知名度高、依托高校师资等一些优势。创立之初，Z 市社会工作协会不仅承接了部分社区服务项目，还承接了一些社会工作服务评估项目。在Z 市的一些公益创投项目中，也出现过Z 市社会工作协会既是服务方又是评估方的情况。但由于政府领导和业内同行的意见和建议，该协会目前已开始向专业的社会工作培训和评估机构转型。S 区社会工作服务评估项目实施过程中，笔者凭借评估项目秘书的身份，全程参与了该项目的立项、实施、结项过程，并与S 区民政局领导、Z 市社会工作协会会长、评估专家组成员、社工机构负责人等进行了深入的访谈与交流。

5.评估指标体系

评估项目正式签约后，Z 市社会工作协会成立了专项评估小组，通过听取介绍、查阅资料、面谈（访谈）、电话访问等方式，对S 区的政府购买服务项目开展了第三方评估。评估的主要标准是S 区民政局和社工机构签订的项目协议计划书、评估指标体系和机构提供的相关材料等等。其中，评估指标体系涉及总体与具体领域的服务质量评价、运营管理、满意度评价、社会影响力等方面，且均由评估专家给出评分结果。2018年1月和6月，该项目分别完成了中期和末期评估，评估结果将5 家社工机构的服务效果大致分为优秀、良好、合格三种，并进行了简单的量化排序。从排序结果来看，3 家机构获得了优秀，2 家机构获得了良好。因此，S 区政府购买服务项目的评估结果是所有项目均达到了良好线以上 （尽管服务协议中的很多指标并没有完成），并取得了专家和政府官员们一定程度上的认可。紧接着，S 区民政局和这5 家社工机构签订了2018年度的政府购买服务协议，并在2017年度115 万投入的基础上又追加了20 多万的购买金额。同时，Z 市社会工作协会又通过邀请其他机构陪标的方式，继续承担了S 区2018年度的政府购买社会服务评估项目。从评估结果所产生的价值来看，四大主体都能从评估项目中获得一些益处。如购买方通过评估结果得到了上级领导的认同和资金的持续划拨、合作方能够继续享受社工所提供的帮助、服务方和评估方获得了新一年的政府购买服务资金。但是，政府购买协议中所规定的一些任务指标，诸如人员稳定、财务规范、社会影响力大、服务效果突出等并没有得到切实地完成，服务对象的满意度也不高。第三方评估在中期评估就提出的人员稳定性差、财务管理不规范、新闻媒体宣传量少、服务对象满意度不高的问题，在末期评估时依然存在，其并没有真正起到以评促建的作用。在S 区社会工作服务评估项目中，第三方评估成为了各方主体获取利益的工具，结果导致政府购买社会服务和第三方评估的费用增加了，但是其取得的评估效益却不高的内卷化现象。

（二）内卷化的具体表现

相对于社工机构而言，第三方评估的内卷化有其同质性，也有其异质性。同质性体现在两者都受到外部行政力量的制约，从而都具有行政化的趋势；异质性体现在第三方评估机构并不直接向服务对象提供服务，也不会受合作方即基层社区的过多约束。因此，第三方评估的内卷化主要体现在评估投入的增长与评估主体不独立、评估方式不专业、评估标准不客观、评估效益不明显之间的矛盾。具体来说，一方面政府用于社会服务评估的经费在不断增加，专业评估机构的数量和规模也在不断增大；另一方面，第三方评估却出现了独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不高的内卷化现象，甚至沦为了政府证明项目成果、争取上级认同和资金持续投入的技术工具。

表2 S区社会工作服务评估项目的评估指标体系

1.独立性不强

一般来说，政府购买服务从立项到评估至少会涉及购买方、服务方、合作方、评估方等四类主体，且各主体之间的权责划分应当是明确清晰的。其中，第三方评估机构作为独立的评估主体，在权力结构上与其他主体是平等的，享有不受其他利益主体干扰而独立作出判断的评估权力。但是，由于我国社会组织的行政依赖性较强，第三方评估的独立性在实践中往往难以实现。以Z市S区社会工作服务评估项目为例，第三方评估的独立性不强主要表现在：第一，第三方评估机构自身具有官方背景，从而一开始就具有政府代理人的色彩。Z 市社会工作协会是由该市民政局W 领导倡议，一位大学教授Z 发起成立的H 省第一家市级社会工作协会，同时也是全市第一家具有社会服务评估职能的社会组织。由于Z 市社会工作协会与Z 市民政局之间的紧密关系，该机构几乎承担了Z 市大多数的社会工作服务评估项目，并被业内广泛认为是具有官方背景的评估机构。第二，评估项目执行的好坏直接关乎S 区民政局、评估专家，甚至上级领导的“颜面”，导致购买方和评估方之间存在潜在的利益共同体关系。S 区社会工作服务评估项目最初并没有以公开招标的形式招募评估方，而是在行政体制内部向上级领导寻求帮助，并最终接受上级领导的意见与Z 市社会工作协会签订了合作协议。因为这层私人关系的存在，S 区民政局对第三方评估存在的随意性、流程化、形式化等问题，基本上采取漠视的态度，并始终维护着与Z 市社会工作协会的友好关系。第三，评估结果的公布渠道基本被政府部门所把控，社会大众的知情权被严重忽视。Z 市社会工作协会撰写的评估报告完成后，并没有向社会大众公布，而是交由S 区民政局过目、修订、确认后，对上级领导进行内部汇报。因此，仅评估方和服务方享有评估结果的知情权，社会大众并没有得知评估结果的渠道。

2.专业化水平不高

专业性是第三方评估的核心价值所在，也是其存在和发展的基本前提。但是，在我国社会工作行业整体专业性不足的大背景下，第三方评估的专业性也饱受质疑。整体来看，除了香港、深圳等东部发达地区外，我国中西部地区的社会工作专业人才队伍建设还比较滞后，专业的督导和评估人才更是十分稀缺。2018年12月中旬，Z 市才公布了首批24 名专业督导人员名单。也就是说，在S 区社会工作服务评估项目开展的第一年中，Z 市并没有一名获得官方认可的专业督导或评估人才，该项目的评估专家也基本上都是由其他人员兼任的。其次，S 区社会工作服务评估项目的评估方式同样存在重效率、轻效益，重结果、轻过程的倾向。虽然名义上存在听取介绍、查阅资料、面谈（访谈）、电话访问等多种形式的评估方法，但由于时间成本和经济成本的限制，S 区社会工作服务评估的主要形式还是专家组的集中评估。集中评估往往会要求评估专家们在20-30 分钟的时间限制内，对社工半年或一年的服务成果做出一个最终的评价。但这种做法明显过于粗略，很难反映出服务项目的真实水平。此外，该项目也存在评估标准与实践环境相脱节的情况。有些借鉴国外或东部地区的评估指标，与本土的社会环境不太相容，例如要求大多数社工具有本硕以上学历等；有些指标定的不切实际，如要求每个项目都要完成2 篇市级以上的新闻媒体报道等；有些指标未能考虑到不同项目的特点，如采用同样的标准评价岗位社工和党群服务中心等。由于评估人员的不专业、评估方式的不合理和评估标准的不适用，经由第三方评估机构所得出的评估结果往往缺乏足够的信度和效度，从而进一步降低了社会大众对第三方评估专业性的认同感。

3.客观性不足

第三方评估机构往往通过科学的评价指标体系、专家的权威地位、强调多方参与等方式来标榜其客观性。然而，这些操作在S 区社会工作服务评估项目中并没有产生期望中的作用，评估结果的主观性依然非常显著。首先，评估指标体系中的主观指标比重过大，难以进行客观的评价。《S 区政府购买社会服务项目评估指标体系》中有650 分是主观评价指标，包含总体质量评价、具体领域服务质量评价、满意度评价等方面；250 分是客观评价指标，主要包括运营管理文件、新闻媒体宣传量等。客观评价指标过少也有其现实原因，一方面是核查客观指标真实性的成本过高，另一方面是客观指标有时也不能准确反映社会工作服务的真实成果。其次，专家们的职业身份和知识偏好实际上也会导致评估结果的主观性和差异性过大。高校学者往往对项目前期的需求评估、项目的理论基础和实务模式等关注较多，而实务专家则更强调社工付出了多少辛劳、取得了多少进步等等。S 区社会工作服务评估专家组同样也包含专家学者、实务精英，甚至部分官方领导，不同专家对同一项目的主观评价实际上有很大的差异性。此外，由于中国特有的圈子文化、关系文化，专家们的情感偏好也会影响评估结果的客观性。S区的社会工作服务仍处于探索和发展期，行业领域内的专家数量非常有限，且大多和参评机构之间有着其他项目上的指导或合作关系。例如，S 区社会工作服务评估项目中，有些专家本身就是参评社工的老师，有些专家是该市其他社工机构的领导。狭小的社工圈内，评估专家和参评机构之间往往有着千丝万缕的私人关系，会不自觉地把感情分也纳入到最后的评估结果中。

4.评估效益不明显

第三方评估的主要功能是通过对社工机构服务成果的评估来提升其服务水平，从而使服务项目更加完善，服务成果更加突出。但是，在S 区社会工作服务评估项目结束后，购买方关注的是政府的投入取得了哪些明显的收益，合作方和评估方关注的是项目能够继续存在，服务方关注的是自己的得分高低，而对服务中存在的问题采取漠视甚至抵触的态度。在项目实施过程中，各方主体基于自身利益的考量和行为，使得第三方评估以评促建的功能性大打折扣。具体来讲，第三方评估的评估效益不明显主要表现在以下三个方面：第一，评估报告作为政府的内部文件，其参考价值大于应用价值。Z 市社会工作协会撰写的评估报告大部分篇幅描述的是项目指标的完成情况，而对服务方本身的问题和改进方案缺乏深入的了解和分析。以至于评估报告成为了S 区民政局向上级汇报的结项材料，而不是指导各个机构提升服务质量的专业意见。第二，评估方和服务方之间缺乏沟通和反馈，评估结果难以得到服务方的真正认同。服务方一方面不认同评估方的某些指导意见，一方面又对某些指导意见不甚明白。但是由于项目结束后，双方的关系已告终结，后期的沟通和反馈也就失去了合理性基础。第三，由于整个评估过程都处在封闭的行政环境之下，评估的过程信息和结果信息均无法被外界所知晓，致使评估结果欠缺社会影响力。S 区社会工作服务项目的第三方评估更像是官方对各个社工机构的一次调查、总结和评价，而不是为了改进社工机构服务质量的一项社会服务活动。因此，第三方评估到底多大程度上促进了社工服务质量的提升，已经成为了一个谁都不关心，谁也不愿意去关心的问题。

四、第三方评估内卷化的原因分析

（一）第三方评估的内卷化分析框架

和内置于基层社区场域中的社工机构不同，第三方评估机构并不会常驻在社区，与街道和社区的交流也往往是临时性和短期性的。因此，社工机构因为体制嵌入而被行政部门所同化的内卷化逻辑并不能完全解释第三方评估的内卷化困境。基于以往研究对于第三方评估机构主观能动性的忽视，本研究建构了包含外部社会环境和第三方机构行为策略的内卷化分析框架，并认为评估方所面临的外部社会环境与其所采取的行为策略共同导致了第三方评估的内卷化。具体来看，面对大政府—小社会的政治社会格局，第三方评估机构选择了主动让渡评估主导权力；面对经济理性盛行的市场化社会，第三方评估机构选择了成本导向的评估方式；面对专业发展的不成熟性，第三方评估机构选择了权威为本的评估标准；面对科层制的行政管理体制，第三方评估机构选择了程序优先的评估目标。同时，这一框架也暗含着第三方评估的去内卷化路径。也就是说，即使是在外部社会环境短期内难以改变的情况下，第三方评估的去内卷化仍是可能的，其关键在评估制度与第三方评估机构行为策略的改变。例如，从评估权力的角度来看，第三方评估机构的独立性不强，其原因在于评估权力始终为行政部门所把持，去内卷化的关键在于保障专业评估的主导权力；从评估方式的角度来看，第三方评估的专业化水平不高，其原因在于评估机构过于关注评估的成本问题，去内卷化的关键在于贯彻价值导向的评估方式；从评估标准的角度来看，第三方评估的客观性不足，其原因在于评估方对于专家权威的过度依赖，去内卷化的关键在于遵循证据为本的评估标准；从评估目标的角度来看，第三方评估的评估效益不明显，其原因在于第三方评估重视程序流程甚于评估功能的实现，去内卷化的关键在于坚持功能优先的评估目标。

表3 第三方评估的内卷化分析框架

（二）外部社会环境的制约

行政体制的限制、法律和社会合法性的缺失、制度体系的不健全等外部环境因素往往被认为是社会服务评估失效的主要原因，第三方评估同样也不可避免地受到这些外部社会环境因素的制约。基于第三方评估的内卷化分析框架，可以从评估权力、评估方式、评估标准、评估目标等四个层面来更加详细地分析第三方评估的外部社会环境制约因素。首先，从评估权力的层面来看：在大政府—小社会的政治社会格局下，一方面政府部门享有人权、事权、财权上的体制优势，还具有控制和管理一切社会事务的行政惯性；另一方面孱弱和发展不充分的社会组织由于无法取得和政府部门同等的权力和地位，其自身也容易产生逃避和转嫁评估责任的倾向。因此，第三方评估机构往往会选择主动让渡评估权力的遵从策略，倾向于由政府部门来主导整个评估过程。其次，从评估方式的层面来看：随着改革开放后经济理性的快速渗透，成本收益的利益取向也逐渐被应用到公共服务领域。在评估过程中，第三方评估机构也是有着自身利益诉求的利益主体，会不自觉地采用成本导向的评估方式而忽视专业价值和专业伦理的诉求。而中国行业协会固有的“官民二重性”和行业性规制的缺失，致使第三方评估机构缺乏来自社会和行业内部的监督，更滋长了其追求自身利益的不当动机[21]。此外，从评估标准的层面来看：由于我国社会工作专业的整体发展还不成熟，相应地第三方评估也缺乏专业的评估人才、科学的评估体系、标准的评估流程等专业化基础。因此，第三方评估机构倾向于将评估过程简单化，即以简单的专家权威评估取代实践和证据为本的专业化评估。最后，从评估目标的层面来看：由于第三方评估机构面临的是科层制的行政管理体制，其评估指标的制定、评估行为的实施、评估报告的撰写等都要符合科层制的要求，才能得到购买方即政府部门的认可。一方面，社会工作服务的效果确实难以量化评估；另一方面，科层制下的政府部门也无力去核实社工服务的真实成果，其只能通过评估程序和评估材料来判定评估项目是否物有所值。因此，第三方评估机构所真正关注的往往并不是评估项目是否达到了以评促建的目标，而是如何通过标准化的评估程序和规范化的文字材料来获得政府部门及其上级机关的认可。

（三）第三评估机构的行为策略

在第三方评估的内卷化过程中，不应该忽略第三方评估机构的主观能动性与其行为策略的影响。也就是说，即使是在相同的外部社会环境制约下，第三方评估的内卷化并不是必然的，其还取决于第三方评估机构所采取的行为策略。

1.行政主导的评估权力

从评估权力的角度来看，第三方评估机构并不能完全独立于政府和其他利益主体之外，其评估权力受到了居于优势地位的政府部门的制约，评估结果的出台实际上是多方妥协的结果。形成这种局面的根本原因在于，政府对行政管理体制有着惯性依赖，且第三方评估的实施过程实际上仍是由政府主导而非专业主导的。首先，政府对行政管理手段有着惯性思维和路径依赖，对社会组织的信任程度有限。在现代社会工作嵌入中国社会服务领域之前，我国已经有了一套以单位制为基础的民政社会工作队伍，且民政社会工作至今依然作为政府管理职能所延伸出的触角之一，占据着基层社会服务的主流地位。因此，政府在很大程度上仍然依靠着传统的管理手段和行政渠道来提供社会服务，对社会组织介入社会服务领域并没有充足的信心和充分的信任。与此同时，第三方评估还面临着法律地位不清、专业性不足、行业规范缺失等问题，致使其更加难以取得和政府部门平等合作的独立地位。其次，政府作为第三方评估的购买方，享有基于经济资源之上的话语权。由于我国社会公益基金和民间慈善事业的发展仍比较滞后，许多社会组织存在着对政府资金的严重依赖性，第三方评估机构也不例外。迫于经济资源上的依赖性，第三方评估机构往往会选择主动让渡评估主导权的遵从策略，即采用配合政府，低调行事的行为方式来让渡自己的评估权力，并尽可能地按照政府的要求来制定评估指标、策划评估流程、完成评估报告。此外，政府作为社会工作服务项目的监管者，还享有项目信息和评估结果的发布权。一项服务项目的评估结果不仅涉及服务方的利益，更关乎政府部门的工作成果和部门领导的个人政绩。因此，政府对评估结果的出台和发布有着严格的监控力度，评估方和服务方往往只有知情权而无发布权。

2.成本导向的评估方式

从评估方式的角度来看，除了督导和评估人员自身能力水平限制的个人因素以外，第三方评估专业化水平不高的最主要原因是第三方评估机构过于注重评估的成本问题，从而不自觉地将专业使命抛诸脑后。为了最大限度地节约评估成本，Z 市社会工作协会采取了一些违背专业伦理的评估办法。如，在评估专家的选取上，Z 市社会工作协会并没有聘用专职的督导和评估人才，而只是在要召开中期和末期评估会议时，临时选聘高校学者和实务精英来客串评估专家，从而最大限度地节省了人力成本。在评估方式的选择上，由于合同的模糊性与随意性，Z 市社会工作协会并没有遵守过程评估和动态评估的口头承诺，而是只进行了两次集中的专家评估以及一些关于服务对象的电话访问，从而极大地压缩了评估的执行成本。在具体评估标准的制定和使用过程中，Z 市社会工作协会并没有进行充分地调研和讨论，而是在参考其他地区评估指标的基础上，综合购买方的相关文件要求而制定出了项目的评估指标体系。因此，这一指标体系在实际运用的过程中，遇到了评分权重不均衡、部分指标定的过高、针对性不强等问题，难以发挥第三方评估的真正效用。结合整个评估过程来看，第三方评估机构在评估中所持的经济理性和成本导向理念，已经很大程度上偏离了第三方评估发现项目问题、改进服务方案、提升服务水平的初衷，也淡忘了专业社会工作缓解和解决社会问题，改善服务对象生活的专业使命。

3.权威为本的评估标准

从评估标准的角度来看，第三方评估中过于强调专家系统的权威性，容易造成一种偏激的“唯专家主义”，从而一定程度上干扰了评估结果的客观性。必要的专家评估是可取的，但过度依赖专家权威就难免会遇到经验的滞后性、专家的异质性、忽视服务对象等问题。首先，权威为本的专家评估往往基于的是过去的经验，而社会服务领域恰恰是最缺乏理论和经验的新兴领域。权威为本的评估以专家的意见、权威的宣称、前人的经验、以及流行的观念作为判断标准，而这些观念大多并没有经过科学的证伪。而且，处于社会转型期和社会服务发展初期阶段的社会工作本身就缺乏一定的理论和经验基础，过去的经验往往难以解释和应对复杂实践环节中的难题。其次，权威为本的专家评估必然面临专家的异质性问题，评估结果的信度和效度存疑。通常情况下，第三方评估机构的专家组成员包括高校学者、实务精英、财会人员，甚至政府官员等等，专家们的职业身份、知识偏好、情感偏好等有着很大的异质性，致使评估结果自身就包含着许多内在的矛盾性。而且，由于专家们多是兼职评估，每次评估都会伴随着专家组数量和结构上的变动，导致评估结果的信度和效度难以保证。此外，权威为本的专家评估忽视服务对象的参与，偏离了第三方评估的制度设计。以权威为本的评估名义上会采纳购买方、合作方、服务方和服务对象的意见，但在实际执行的过程中，居于项目末梢的服务对象面临太多的参与障碍，从而难以有效地参与评估。以S 区社会工作服务评估项目为例，虽然评估指标体系中有50 分的服务对象满意度评估，但是参与评估的服务对象名单是由服务方即社工机构提供的，结果导致评估方电话访谈的结果过于一致化。更有甚者，也有部分机构以保护服务对象的隐私为由，拒绝评估方进行服务对象评估。因此，以权威为本的专家评估在中国当前的社会工作服务环境中难以有效地发挥作用，并且还成为了导致第三方评估内卷化的重要原因之一。

4.程序优先的评估目标

虽然第三方评估有着独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不明显的弊端，但是其运作流程却非常符合科层制的标准程序，以至于表面上找不到任何法律和行政规范上的问题。从项目的立项过程来看，S 区社会工作服务评估项目第一年是通过社会招募，第二年是通过多方竞标而选定的评估机构，基本上符合相关规定。但是，购买方和评估方之间的私人关系，评估机构之间的陪标行为等暗箱操作手段都会不同程度上影响着最终的竞标结果。从项目的准备过程来看，购买方和评估方签订了合法的项目协议书，购买方为评估方提供项目经费并提供协助，评估方负责监督和评估服务方的服务成效。但问题在于，项目协议书只是泛泛地谈到双方之间的权利和义务，而对于评估方应当采取何种评估方式的内容则完全没有涉及。从项目的执行过程来看，购买方、合作方、服务方及服务对象都被纳入到评估指标体系当中，从而在理论上具有多角度测量的客观性。但是，整个评估过程忽略了评估方式的影响，即忽略了集中时间、集中人员、预先安排服务对象的评估方式是否具有信度和效度的问题。从项目的结项过程来看，评估方撰写的评估报告最终要上交到上级政府部门。取得上级部门的认可后，该项目便可以正式宣布结项。整体来看，这一非常严密和规范化的评估程序的目标并不是项目服务水平和服务对象生活水平的提高，而是最大程度上契合相关文件的标准化流程，从而为取得上级部门的认可披上一层科学化、民主化、规范化和现代化的外衣。

五、第三方评估的去内卷化路径

基于第三方评估的内卷化分析框架，研究认为第三方评估去内卷化的关键在于保障专业评估的主导权力、贯彻价值导向的评估方式、遵循证据为本的评估标准、坚持功能优先的评估目标。而这四项要旨的实现既涉及评估制度层面的完善，也涉及第三方评估机构行为策略的改变。在制度层面，需要通过完善第三方评估的法律和制度体系来保障专业评估的主导权力，需要通过制定第三方评估的价值准则条例来贯彻价值导向的评估方式； 在行为策略层面，需要第三方评估机构遵循证据为本的评估标准，并不断优化评估结果的出台流程，以最终实现第三方评估以评促建的功能和目标。

（一）完善第三方评估的法律和制度体系

大政府—小社会的政治社会格局下行政权力对第三方评估机构的渗透和限制，是导致第三方评估无法享有完整和独立评估权的最主要原因。因此，要实现第三方评估的去内卷化，必须要进一步完善第三方评估的法律和制度体系，以充分保障第三方评估在专业上的主导权力。为此，首先要制定专门的《第三方评估法》，进而在法律层面上明晰第三方评估的权力和义务。《第三方评估法》应当更加明确地阐释第三方评估的法律地位、适用范围、考核标准、信息公开办法、激励约束机制等内容，并严格禁止政府人员担任第三方评估机构领导或评估专家的外部干预行为。其次，要继续完善第三方评估的制度体系建设，并从顶层设计和具体实施两个层面建立相应的制度规范。要建立社会整体层面的第三方评估机构，如英国的慈善委员会、美国的明智捐赠联盟等，从而对第三方评估机构的专业资质、财务状况、管理章程等予以监管和排名。同时也要从评估理念、评估方式、评估标准、信息公开制度等具体实施层面不断规范第三方评估的评估行为。此外，第三方评估机构自身也要逐渐摆脱对政府的经济依赖，从而拥有经济独立性和评估话语权。当第三方评估机构具有长期稳定的独立资金支持时，第三方评估才更有可能做出公正客观的评价，进而提升评估结果的公信力。为此，一方面可以探索将社会服务评估纳入地方财政预算和专项经费的机制，另一方面也应当积极倡导建立评估公益基金，从而确保第三方评估机构能够在不受或少受评估成本限制及其他主体利益诱导的情况下，做出独立、公正、客观的评价。最后，还要不断完善第三方评估的监督和反馈制度。要切实执行第三方评估的信息公开制度，评估项目的立项、招标、实施、结项等项目管理信息要及时公开，评估方案、评估标准、评估结果、评估效益等评估动态信息要及时更新，从而确保社会工作服务评估项目全程处于公共监督之下。

（二）制定第三方评估的价值准则条例

社会工作服务评估项目中第三方评估对成本问题的过度关注有其外部社会原因，但更主要的原因是当前第三方评估还缺乏完整合理的价值准则条例。目前社会工作专业的价值体系和伦理守则已基本完善，而第三方评估的价值体系问题还未被学者和相关部门意识到。由于第三方评估的特殊角色和地位，其价值体系的内容和社会工作专业有相似点也有不同点。和社会工作专业一样，第三方评估同样强调敬业、接纳、自觉、个别化、尊敬人等基本价值准则[22]。但除此之外，第三方还涉及独立、客观、公正等价值中立理念，其要求第三方必须独立于其他参与主体之外，且在不受利益诱导的情况下给出专业的评估意见。其次，第三方评估还要有充分的民主意识，要注意和购买方、服务方、合作方、服务对象等参与主体的积极沟通，吸纳和反馈各方主体的真实意见。此外，第三方评估还应当关注社会工作服务项目的效率与发展问题。通过对社会工作服务项目的考察和评价，第三方评估一方面要提升社工机构的管理水平和服务能力，另一方面也要促进整个服务项目的长远发展。因此，第三方评估的价值准则条例应该在社会工作专业伦理守则的基础上，再加入独立、客观、公正、民主、效率、发展等核心价值，以指导和约束第三方评估机构的评估行为。综上所述，社会工作行业协会和相关政府部门应该尽快着手制定本地区甚至全国性的第三方评估价值准则条例，并通过价值准则条例来规范第三方评估机构的评估行为。对于恪守价值准则条例的第三方评估机构要给予适当的物质和荣誉奖励，对于违背价值准则条例的第三方评估机构要给予适当的警告和处罚。

（三）遵循证据为本的评估标准

美国学者甘布丽尔最先将证据为本的循证医学理念引入了社会工作领域，并根据是否遵循证据为本以及遵循的程度，将社会工作的实践分为了权威为本和证据为本两大类[23]。此后，国内外学者们就证据为本在社会工作服务中的涵义、意义、操作程序等问题进行了广泛的探讨，并使证据为本成为了社会工作领域的主流理念之一。遗憾的是，社会工作评估这一和证据为本最贴切的社会工作领域，却被学者们忽视了。基于前人的分析，本研究认为证据为本的实践同样可以应用于第三方评估领域，其可以成为呈现第三方评估专业性与客观性的重要依据，并能在一定程度上弥补权威为本的专家评估的缺陷。证据为本的评估要求评估者立足于科学研究的结果，并从众多证据中找出一套最符合被评估对象的评估方式和评估标准。具体来讲，遵循证据为本的评估方式，首先要搜集大量研究文献并且评估各种评估方式的信度、效度和适用性。作为一个资深的评估者，必须要对各种评估方式的适用对象、特点、优势和缺陷等有着充分的了解，并能够初步预判各种评估方式的信度和效度。其次，要分析被评估对象的服务领域、服务性质和服务方式的特殊性，为其匹配最佳的评估方式和评估标准。由于每个服务项目都有其特殊性，评估者不仅要熟知各种已有的评估方式和评估标准，还要根据服务对象和服务项目的特殊性，临时修订、调整甚至创新评估办法。此外，评估者要在动态评估的过程中不断寻求被评估对象的反馈信息，寻找评估有效的证据或评估失灵的原因。与权威为本的评估不同，证据为本的评估更加强调前置评估、过程评估和动态评估。成本导向的第三方评估往往倾向于采用结果评估和静态评估的评估方式，以最大程度上节约成本。但结果评估和静态评估既不足以反映项目实施的整个环节，也无法发挥第三方评估以评促建的功能。为了更好地评价和提升社会服务的水平，过程评估和动态评估应该得到更多重视。

（四）优化评估结果的出台流程

作为监督、评价和促进社会服务项目的重要手段，第三方评估的功能在于通过评估结果来提升项目的服务水平和服务对象的生活水平，并最终达到以评促建的目的。为了更好地发挥第三方评估以评促建的功能，必须要不断完善和优化评估结果的出台流程。首先要优化评估专家的职能分工，使评估结果更具科学性。针对当前评估专家的异质性过大和专业化水平不高的问题，可以通过分段评估的地方予以改进。即改变每个专家都要做出整体评价的做法，让各个领域的专家只负责各自专业领域的评估，并最终汇总出评估结果。如，由高校学者负责服务需求调查和服务模式的评估、由实务精英负责服务过程和服务效果的评估、由专业会计负责财务评估、由管理者负责制度评估，将更有利于提升评估的专业性和科学性。其次，要规范评估报告的内容和结构，使评估结果更具操作性和指导意义。作为评估结果的重要载体，评估报告的内容和结构对于评估功能的发挥有着重要的指导意义。针对当前评估报告的内容和结构过于官方化、公文化、套路化的现象，评估方要认清评估报告的目的是为了提升被评估对象即服务方的服务水平，而不仅仅是向上级部门汇报的官方文件。也就是说，除了详细地陈述各项得分结果外，评估报告更应当针对服务方的不足之处，提出有效、具体和可操作性的建议，从而使评估报告更具有指导意义。此外，要完善服务方的反馈渠道，使评估结果更具适用性。社会服务项目的评估不能仅仅是单向度的静态评估，而应该是评估方与被评估对象在彼此互相了解，深入交流中达成的共同意见。特别是评估方与被评估对象有争议的地方，评估方要给出详实的证据，被评估方要提供明确的资料予以澄清。针对被评估对象不理解和不认同的改进建议，评估方尤其要与被评估对象深入地沟通，从而让被评估对象更加深刻地认识到自己的问题，以更好地发挥第三方评估以评促建的功能。最后，评估结果要适时向社会大众公开，使评估结果的效益最大化。微信、微博、QQ、信息公开网站等现代化信息平台都可以作为第三方评估机构公布评估结果的有效途径，进而更好地让社会大众了解政府购买服务项目的实施效果与第三方评估机制在其中发挥的作用。

六、结 语

自1995年上海首创政府购买公共服务以来，政府购买服务作为创新社会治理方式的重要手段之一，已经从东部沿海地区快速延伸到了中西部城市地区，并且成为了促进国家治理体系现代化的重要途径。但是，政府购买服务同样也会出现行政化取向、权力寻租、形式主义、服务效果不佳等服务失灵的问题，这就要求政府、服务方、合作方、服务对象之外的主体对整个服务过程展开独立、客观的评估。由此，第三方评估应运而生。2007年《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》发布后，中央和地方政府出台了许多规范第三方评估的政策文件，使第三方评估逐渐成为了政府购买服务的关键环节。为了验证第三方评估的实际成效，本研究对Z 市S 区社会工作服务评估项目进行了一年的参与式观察，研究发现：一方面，第三方评估的经费在不断地增加，数量和规模也在不断扩大；另一方面第三方评估却出现了独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不明显的失灵现象，从而形成了第三方评估的内卷化困境。形成这一内卷化困境的原因在于，第三方评估机构面临的大政府—小社会的政治社会格局、经济理性盛行的市场化社会、专业发展的不成熟性、科层制的行政管理体制等外部社会环境，以及其所采取的行政主导、成本导向、权威为本、程序优先的行为策略的共同影响。基于“评估权力—评估方式—评估标准—评估目标”的第三方评估内卷化分析框架，研究认为，第三方评估的优化应当从评估制度的完善以及第三方评估机构行为策略的改变两方面着手：一方面要通过完善第三方评估的法律和制度体系、制定第三方评估的价值准则条例等制度手段来保障专业评估的主导权力、贯彻价值导向的评估方式；另一方面第三方评估机构也要从遵循证据为本的评估标准、优化评估结果的出台流程等行为策略层面去寻求第三方评估的去内卷化路径。