国家监察体制改革研究述评

方 正

（东南大学 马克思主义学院，南京211189）

一、我国监察制度的历史沿革

反腐败斗争事关党和国家事业的兴衰成败，是中国共产党保持党性纯洁、不断提升执政能力的重要保证。自新中国成立以来，党的历届领导集体就建立权力监督体制进行了诸多探索。从历史演变的维度看，我国监察体制的发展主要经历了四个阶段：初创与曲折发展阶段（1949—1977年）、恢复与重建阶段（1978年—20世纪80年代）、发展壮大阶段（20世纪90年代—2012年）以及整合与完善阶段（2012年至今）①。

新中国成立后，我国各项权力监督机构开始逐步设立。1949年，人民监察委员会成立，主要负责监督政务院各机关工作人员的履职情况。同年11月，各级纪律检查委员会陆续成立，承担党内监督的重要职责。1954年，国务院成立监察部取代人民监察委员会，成为行政监督的专门机构。1955年，党的全国代表大会通过决议，决定成立中央与地方各级监察委员会取代纪律检查委员会，监察委员会必须“在各级党委的领导下工作”[1]，接受各级党委统一调度。1959年，党的各级监察委员会与政府监察机构合并，实行党纪政纪一把抓的合并监督模式。“文革”爆发后，中国社会进入特殊时期，非常规的运动式监督代替了制度化的监督，监督体制改革探索就此中断。

改革开放后，我国摆脱了运动式反腐的旧有模式，并按照现代化国家治理方式开展反腐败工作。1978年，十一届三中全会明确提出，从中央到地方均需设立各级纪律检查委员会，各级纪检委员由同级党委选举产生[2]。此次会议标志着党内监督体制的正式恢复与重建。1986年，“为了对我国行政机关及其工作人员进行监察”[3]，进一步提高行政效能，全国人大常委会决定恢复国家监察部填补行政监督漏洞。为明确行政监察权的法律地位，全国人大常委会与国务院在1997年与2004年，先后颁布《中华人民共和国行政监察法》和《行政监察法实施条例》，将行政监察纳入法治化与制度化的轨道。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导集体将反腐败斗争提升至关乎国家前途命运与党的生死存亡的高度来认识，提出要建立“全覆盖、零容忍、无禁区”的反腐败机制，把权力关进制度的笼子里，彰显出制度层面对腐败治理的全面强化，国家监察体制由此开始进入整合与完善阶段。2016年，为了解决监督职能交叉、监督资源分散以及监督主体权威性不足等问题，党中央决定在浙江、北京、山西三地开展国家监察体制改革试点工作，在体制层面探索建构更加高效统一的监察体系。2017年11月，为贯彻党的十九大精神，作为优化现行国家监督制度的顶层设计，国家监察体制改革试点在全国推行，标志着我国的反腐败斗争进入全面实现法治化的新阶段。新成立的国家监察委员会将行政监察、检察机关的反贪污贿赂、反职务犯罪、反失职渎职以及腐败预防等职能融于一体，代表党和国家行使监督权，从根本上改变了以往“九龙治水”多头分散的监督格局。在理论界，自国家监察体制改革这一命题出现以来，引发高度关注，学者们从不同学科视角对国家监察体制改革进行了研究论证。以中国知网（CNKI）数据库平台为例，2016－2018年间，以“国家监察体制改革”为主题的研究文献高达803篇，从文献类型看，期刊论文为324 篇，报纸社论为451 篇，博硕士学位论文为28 篇，国家监察体制改革业已成为学界研究的热点话题。本文在对现有研究成果进行梳理和总结的基础上，就其中存在的问题提出改善与拓展的可能性方向，以期为今后更深入的研究提供有益借鉴。

二、国家监察体制改革的基本内涵

对国家监察体制改革基本内涵的科学认知，是研究国家监察体制改革的逻辑起点。当前，理论界对其基本内涵的界定，主要包含了以下几个视角。

（一）“政治改革”说

持这一观点的学者认为，国家监察体制改革不同以往之处在于，它打破了此前政治变革的“常规模式”，实现了对现行监督制度的重大突破。从权力授受关系上看，国家监察体制改革使监督机关从政府内设机关转变为“民意的执行机关”、监察委员会摆脱了传统部门化的监督形态，提高了监督主体与监督客体的对称性，真正实现了监督关系的创新发展[4]。从政权结构看，国家监察体制改革并不是国家机构的周期性调整，而是基于腐败治理需要对相关国家政权力量进行再组合，并以此建立起可持续反腐败的新的制度性动力机制[5]。从制度变迁的角度看，一方面，国家监察体制改革是我国监督制度的顶层设计，影响着我国政治体制整体格局的变迁；另一方面，国家监察体制改革也是政治体制改革的重要突破口，直接关系着全面深化改革总目标的实现[6]。

（二）“权力制衡”说

一些学者将国家监察体制改革视作国家权力体系中权力制衡关系的再造。李辉山认为，掌握公权力的人具有代表集体意志的“公共性”与代表理性人的“自利性”的双重属性，公职人员在自利性的驱使下，可能会滥用公权谋取私利。国家监察体制改革的实质，就是通过建立完善的国家监察体系，对掌握公权力的国家机关工作人员进行制约，把权力关进制度的笼子[7]。李永忠提出，科学的权力结构可以有效防止腐败巩固政权，国家监察体制改革是国家权力结构改革的重大举措，它以科学分解、合理配置党内权力为基础，实现了同体监督向异体监督的转变[8]。也有论者认为，不同性质的政治体制都有一个共同特点，即国家机关之间保持基本的权力制约与平衡。国家监察委员会产生于全国人民代表大会，与“一府两院”为平行机构，监察权由监察委员会依法独立行使，不受其他权力干预或干涉[9]。

（三）“法治建构”说

也有一些学者将国家监察体制改革的本质归结为基于法治程序的制度建构，是通过立法程序形成法律成果的政治实践。从国家治理的维度看，国家监察体制改革通过将依规治党纳入依法治国的范畴、将党的纪检机关吸纳到国家监察机关，最终将国家治理中的部分政治关系转化并规范为法律关系[10]。从改革的过程看，改革各项措施的颁布都是基于立法程序，通过法律法规的立改废来实现制度更替的过程。国家监察体制改革内容中涉及的权力架构、体制安排、政治关系等方面的重大调整，都是在社会主义法律体系的基本框架内进行的[11]。从改革的法理性看，《中华人民共和国监察法》作为一部专门性法律，在监察主体构成、对象分类、职责划分、职权配置、责任追究以及自我监督等方面，为构建全新的监察机构提供了基本的法律依据[12]。

总体来说，学界从不同视角对国家监察体制改革的基本内涵进行了论述，为全面科学地认识国家监察体制改革构建了良好的理论基础。基于此，不妨对国家监察体制改革作一个全面的概括性总结： 国家监察体制改革是以实现国家政权体系与权力结构合理配置为目的，通过法治程序对现行监督体制进行全面、深入变革的政治改革。

三、国家监察体制改革的重大意义

改革是社会发展的强大动力。目前，学者们主要从三个层面对国家监察体制改革的重大意义进行了论述。

（一）基于国家治理层面探讨国家监察体制改革的重大意义

现有成果大多认同国家监察体制改革对推进国家治理现代化具有重大意义，但在分析视角上存在一些差异。

1.从国家治理现代化的整体视角进行论述。一些学者认为，国家治理现代化归根究底在于形成一整套完备的法律体系与定型的、成熟的制度体系，通过高效的制度运转形成对国家的有效治理[13]。国家监察体制改革，就是要建立高效权威的国家监察体系，保障国家制度体系的有序运转，提升国家治理能力，从而推进国家治理体系与治理能力现代化[14]。

2.单独从国家治理体系现代化进行论述。国家治理体系现代化包含了两个层面的内涵，即依规治党与依法治国。国家监察体制改革将党内监督纳入到国家监察的整体范畴中，使得党内监督更加规范化、科学化，是实现执政党向现代法治型政党转变的重要举措[15]；依法治国旨在规范公权力的行使，保证国家治理的有效性，国家监察体制改革破解了现行监督体系中的诸多问题，推动了腐败治理向法治化方向发展，是权力监督机制的重大创新[16]。

3.单独从国家治理能力现代化进行论述。国家治理能力包含了党的执政能力、公共服务能力和发展变革能力三大核心内容[17]。国家监察体制改革是反腐倡廉、全面从严治党制度化的重要体现，能够有效提升党的执政能力；未来国家监察体制改革将覆盖到公共服务的各个领域，可以为多元供给模式下公共服务的廉洁性构设一道有力防线；以根治腐败为目标的国家监察体制改革，也会为国家发展变革提供强有力的孵化器[18]。

（二）基于反腐败斗争全局探讨国家监察体制改革的重大意义

学者们主要从规范性、制度性以及科学性三个方面阐述了国家监察体制改革对推进反腐败斗争工作的重要意义。

1.规范性。我国现行的反腐败机构设置存在明显缺陷：监督职能重叠交叉、监督对象不明确、监督机构力量分散、监督工作存在盲区、监督执法易受地方干扰等等，这些因素的存在对我国反腐败工作规范性与实效性产生严重影响[19]。国家监察体制改革的实质是依法构建一个全新的专责反腐工作机构，反腐败是国家监察委员会的中心职能[20]。

2.制度性。有学者认为，国家监察体制改革因应我国反腐败治理实际、在试点实践的基础上锻造出全新的监督制度体系，是新时代保持我国反腐败斗争力度不减、节奏不变的关键力量[21]。冷葆青指出，国家监察体制改革有力地解决了改革前监督力量分散，纪法衔接不畅等问题，监察权威得到了强化；国家监察委员会依法对所有国家机关及其公职人员有监察职责，实现了党内监督与国家监察的全覆盖、在制度层面扫除了改革前反腐工作存在的诸多盲区[22]。

3.科学性。一些学者认为，国家监察体制改革释放了反腐败斗争的活力，有力地推动了党风廉政建设与反腐败斗争向纵深发展：一方面，党统一领导的反腐败工作体系更加高效合理、内部机构设置更加科学完备，管党治党的责任压得更紧更实[23]；另一方面，国家监察体制改革实现了反腐败思想理念、体制机制、方式方法的创新，尤其是省市两级监委实现了“执纪监督”与“审查监督”分设，不仅使监督执纪能力得到优化，也大大降低了监察干部被“围猎”的风险[24]。

（三）基于权力监督层面探讨国家监察体制改革的重大意义

国家监察体制改革对于权力监督体系的建构与完善有着重要意义，学者们主要从监督主客体、监督职能与范围两个维度展开了论述。

1.基于监督主客体层面。在监督主体层面，监察委员会成为平行于“一府两院”的独立机关，监察权则摆脱了与行政权的从属关系，成为立法权、行政权、司法权之外的“第四种权力”。行政监督、审计监督、司法监督以及检察监督等监督力量各自为政的局面被打破，统一高效权威的监察体系逐步建立起来[25]。在监察对象上，改革前的行政监察在监察对象上仅仅针对行政机关及其公职人员。国家监察体制改革在监察对象上进行了分类，并将所有行使公权力的公职人员纳入到了监察范围内[26]。

2.基于监督职能与范围层面。在监督职能上，国家监察体制改革前，行政监督、纪检监督与检察监督等同体监督模式在监督职能的相互衔接、 相互配合与相互补充方面存在诸多弊端，腐败治理效果不佳。国家监察体制改革对既有的监察职能进行了整合，形成了更有效、更权威的全新国家监察机关[27]。在监察范围上，国家监察体制改革使各级监察委员会的监察范围扩大，主要包含了六个方面：一是监察国家机关在执行法律法规与人民政府决定、命令中的问题；二是监察人民政府重大决策与规范性文件中的问题；三是受理对监察对象违纪行为的控告检举；四是调查处理监察对象的违纪行为；五是对贪腐渎职等犯罪行为的侦查、调查；六是受理监察对象不服主管部门处理意见的申诉，以及其他法律规定的由监察机关受理的申诉[28]。

综上所述，学界主要从国家治理、反腐败斗争以及权力监督三个层面对国家监察体制改革的重大意义进行了论述。但在具体关涉到某一层面的意义研究时，还需更加细致准确的把握。如在国家治理层面，需首先明确国家监察体制改革的本质是党和国家的自我监督机制的完善；在腐败治理层面，党的十九大作出在省、市、县三级设立监察委员会的重大决议，这是推进反腐败斗争向纵深发展、强化基层腐败治理的重要战略举措，但在意义研究中并未凸显；在制度建设层面，意义研究不能只着眼于完善监察体制本身，应更深入挖掘国家监察体制在融入诸多监督资源与监督职能后，对国家监督体系整体建构的影响。

四、国家监察体制改革的基本原则

任何改革想要获得成功都必然要坚持一定的方向、立场与原则。目前，学界主要从三方面对国家监察体制改革须坚持的基本原则进行了阐述。

（一）坚持以人民为中心

学者们从改革初衷、改革过程、价值旨归以及我国的国家性质等方面对国家监察体制改革的人民性立场进行了论述。从国家监察体制改革的初衷看，坚持以人民为中心的发展导向，根本在于始终维护好与发展好广大人民群众的根本利益，人民利益至上是国家监察体制改革的基本立足点[29]。从改革的过程看，国家监察体制改革措施不仅要顺应民心民意，将人民中心观贯穿于国家监察体制改革的全过程，也要充分发挥人民群众的举报检举在国家监察体制改革中的重要作用[30]。从国家监察体制改革的价值取向看，国家监察体制改革旨在以坚定的改革决心巩固反腐败斗争的压倒性胜利，切实增强人民群众的获得感，使得改革获得全社会的普遍认同[31]。李世峰认为，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的实质是以国家强制力保证人民当家做主，即保障人民的生存权、自由权以及各种合法权益不受侵害。人民赋予的权力不被滥用或异化，需要国家强化对公共权力的制约、保障人民群众对公共权力运行状况的知情权与监督权[24]。

（二）坚持改革于法有据

习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。”[32]改革于法有据是国家监察体制改革的首要原则，学者们主要从改革的立法程序、权力授受关系两方面就此展开了论述。从改革的立法程序看，国家监察体制改革遵循了先“变法”后“变革”的原则：首先，国家监察体制改革遵循了规范主义的改革逻辑，尊重现有法治秩序的稳定性，符合我国的根本大法，即宪法的精神与基本原则[33]；其次，国家监察体制改革的过程中虽突破了现有政治体制的框架，但遵循了《国家监察法》等相关具体法律的规范，实现了改革措施有法可依的基本要求[34]；最后，深化国家监察体制改革，还要通过不断完善相关立法，解决改革过程中产生的诸多新问题[35]。从改革中的权力授受关系看，国家监察体制改革虽由党领导并发起，但必须遵循法定的授权模式：首先，国家监察权的设置应该明确通过法律授权，即通过法律明确国家监察权的权力清单，使监察权的行使规范化、科学化；其次，国家监察立法应当遵循《中华人民共和国立法法》的具体要求[36]；最后，国家监察体制改革过程中，应进行相应的法律调整和法制创新，将制度设计和体系建设的构想纳入法律体系、并转化为有持续稳定效力的法律成果[37]。

（三）坚持党的集中统一领导

学者们分别从宏观、中观以及微观视角对坚持党的集中统一领导原则进行了论述。从宏观上看，正是由于党的集中统一领导，党和国家的事业才取得了历史性变革，中国特色社会主义实践才取得了前所未有的成功。反腐败斗争是关乎中国特色社会主义成败的重大问题，唯有坚持和加强党的全面领导，才能够继续保持反腐败压倒性胜利的整体态势，在中国特色社会主义现代化强国建设过程中推动全面从严治党向纵深发展[38]。从中观层面看，加强党的集中统一领导，意味着要在改革过程中把纪检监察的领导权、反腐败斗争的主动权牢牢掌握在党的手中，集中反腐败资源，凝聚反腐败合力，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现对腐败治理工作的“结果领导”向“全过程领导”的转变，把制度优势转化为治理效能[39]。从微观层面看，坚持党的集中统一领导是解决国家监察体制改革过程中所遇到各种问题的政治保证。新成立的监察委员会是综合性的纪检监察机关，在机构合并过程中会出现权力资源重新分配、机构工作人员调整、机构职责重新划定等问题，牵涉到方方面面的利益。因此需要一个权威性的力量来领导，保证改革不被各种阻挠力量所打断[40]。

综上所述，学界主要从坚持以人民为中心、改革于法有据以及党的集中统一领导三方面对国家监察体制改革的基本原则进行了论述，有效解决了国家监察体制改革的根本宗旨即为谁改革，改革的领导权以及改革的法理依据等关键性问题。这些原则规范了国家监察体制改革的基本方向，在本质上是辩证统一的：坚持党的全面领导是坚持以人民为中心与改革于法有据的政治保障，以人民为中心是坚持党的领导与改革于法有据的价值旨归，坚持改革于法有据则是实现以人民为中心以及坚持党的领导的根本途径。

五、国家监察体制改革的实践逻辑

国家监察体制改革从决策制定到全国范围内的推广执行，都遵循着一定的实践逻辑。当前，学界主要从三个方面对国家监察体制改革的实践逻辑进行了论述。

（一）循序渐进的实践逻辑

任何体制改革与制度创新都不是一蹴而就的，国家监察体制改革的过程中遵循了循序渐进的实践逻辑。有学者指出，国家监察体制改革作为当前中国政治体制改革的重大战略部署，有着牵一发而动全身的意义。改革为何发动、由谁发起、如何进行、何时进行等都是关乎改革能否顺利进行的重要问题，不能先验地推定并草率地在全国范围内直接进行，必须要经历地区试点、并经实践检验取得良好成效后再进行全国推广这一过程[41]。也有学者从苏联政治体制改革的失败教训出发，认为强制性与激进式的政治改革会降低体制的稳定性，进而导致政治崩溃。国家监察体制改革具有在时间、顺序以及进度选择上的渐进式特征。这种渐进式的体制改革，一方面要求遵循制度改革的客观规律，将原则的坚定性与策略的灵活性相结合；另一方面要求统筹规划，合理布局，将整体协调与局部推进结合起来，科学处理改革过程中的诸多问题，使改革在稳妥有序中进行[42]。

（二）依规治党与依法治国合理衔接

国家监察体制改革实践中，将依规治党与依法治国相结合，实现了党内监督与国家监察的有机统一、党内监督逻辑与国家监察逻辑的有效互补。有学者提出，深入推进国家监察体制改革，首先要实现党纪与国法相互衔接，纪法衔接关键在于实现《中国共产党纪律处分条例》与《中华人民共和国监察法》在法理概念上的有效衔接，包括了职务犯罪概念相衔接、留置措施进入党内法规条例以及政务处分规定的合理衔接[36]。其次，实现制度实体层面相衔接，要对党内处分条例中与监察法等相关法律不相协调的部分进行适当修改；要在程序上相互衔接，尤其是在对党员干部贪腐渎职违法犯罪问题处理上，要严格遵循先作出党纪处分，再移送司法机关的程序[43]。也有学者提出，监察委员会与纪委合署办公加强了党对反腐败工作的统一领导；执纪与执法有机融合，汇聚起了反腐败斗争的强大合力；国家监察对包括党员与非党员在内的所有公职人员实现了监督全覆盖；在日常监督中，纪检监察机关将“违反党纪”“职务违法”“职务犯罪”等行为全部纳入了监察范围内，实现了党纪党规、监察法、刑法三者的合理衔接[44]。

（三）以政治权威主导保障制度改革的有效性

国家监察体制改革实践中，政治权威发挥了重要的导向性作用。学者们主要从执政党权威、政府权威、国家领导人权威三个层面展开了论述。在思想动员中，统一改革思想、形成反腐共识，离不开党中央政治权威的协调和引导，从而可以让国家监察体制改革获得意识形态合法性[45]；在改革决策中，党中央的政治立场与价值取向赋予了改革行动正当性，并决定了国家监察体制改革的顶层设计与根本方向；在改革进程中，中央到地方各级政府机关是改革的第一行动主体，可以及时调配各种改革资源，并优先配置给国家监察体制改革，让国家监察体制改革能够率先进入政策议程[46]。也有学者认为，以习近平为代表的党和国家主要领导人组成中央全面深化改革领导小组，不断为国家监察体制改革作出重大部署与决策、提供科学的方向指引。国家领导人拥有强大的政治魄力，才能够打破固有政治利益格局的强大阻力，才有能力调整国家权力结构和各相关部门权力划分，加强中央和省级监察委员会的监察权力，进而减少政令不统一和监督执纪干扰过多的问题[8]。

综上所述，理论界从改革的渐进性、依法治国与依规治党相衔接以及政治权威主导三方面对国家监察体制改革的实践逻辑进行了论述。科学论证国家监察体制改革的渐进性特点，有力地回应了“改革突进论”以及“激进式”“跨越式”改革的论调，为改革的有序推进奠定了基调。党规与国法的关系问题是国家监察体制改革实践的关键问题之一，实现两者的合理衔接，为纪检监察机关的职能定位与监察权的行使提供了法律依据。政治权威是国家监察体制改革实践的重要推动力，但论证过程中，尚需要注意中国特殊国情下的政治权威与西方体制下的政治权威有着本质区别：中国特色社会主义语境下，政治权威的形成根基在于中国共产党的本质属性及其先进性；西方国家政党的意见表达受到利益集团的深刻影响，政治权威往往成为个别利益集团的手段与工具[47]。

六、深化国家监察体制改革的具体方略

国家监察体制改革的理论研究最终指向的是推进改革深化的实践领域。当前，学界主要从四个方面对深化国家监察体制改革的实践路径进行了阐述。

（一）基于制度设计层面探讨深化国家监察体制改革的具体方略

如何科学的设计国家监察制度、分配监察权力，是当前学者们重点研究的领域，总体来看，主要包含了两种分析视角。一是基于整体性视域对监察制度进行规划。例如，有学者指出，在国家监察体制改革过程中，各项制度的设计与创新要组织多方力量、广泛征求意见、动员专家学者建言献策，让相关各方参与进改革的决策与法律法规的制定中，增强改革措施的可推行性，减少改革阻力[48]；要科学合理地配置国家监察委员会的各项职权，适当增加设置腐败预防的职权与机构，使国家监察委员会具有调查、处置、监督、预防四项职能[49]。二是基于某些具体问题有针对性地提出监察体制改革方案。如一些学者就国家监察体制改革中的组织结构与人员管理与配备等问题提出了改革方案：在组织结构方面，应根据监察权的行使特点和程序设计内部机构，使之能够相互制约和相互协调[50]；在人员管理中，各内设部门要科学地进行职责分工与人员配置，形成部门间相互衔接、相互监督的工作机制[51]；在部门设置中，要适应时代发展的潮流，建立专门的信息部门，在情报共享、心理分析以及大数据收集等方面为案件侦查提供服务[52]。此外，国家监察委员会还要在监察手段上进行创新。如有学者指出，在监察的方式方法上，要及时地将各地试用措施的成熟经验征集起来，上升为规范性制度加以推广；要加强技术共享实现监察手段创新，如司法会计与司法鉴定等专业技术资源共享，有助于纪检监察机关和司法机关就执法执纪与司法衔接中的专业性问题达成共识，避免重复工作等[53]。

（二）基于监察主体层面探讨深化国家监察体制改革的具体方略

国家监察体制改革过程中，监察主体的行动能力与专业水准是决定监察实效的关键因素。当前监察主体的来源主要是机关转隶与领导兼任两种方式。有学者提出，充分释放制度改革的活力，不仅要推进兼任领导与转隶人员的快速融入，还要引入科学的竞争机制，创新纪检监察干部的选拔方式：一方面，可以建立公务员内部遴选与公开招聘机制，将有在监察机关工作意愿且具备专业知识的人才招聘进来，提升监察人员的整体素养与履职能力[54]；另一方面，可以探索制定《监察官法》，推动监察官职业能力考试进入国家法律职业资格考试，建立监察官统一的职业门槛[55]。在推进国家监察体制改革向基层延伸中，还要注意提升基层监察机关监察人员的综合能力。具体来说，可以通过党校培训、专家授课、纪检监察典型案例分析以及各部门新老干部心得交流等多种方式，对基层监察人员进行有针对性的业务能力提升，在培训与交流过程中增进转隶人员的思想融合与业务磨合[56]；在强化监察能力方面，监察委员会的反腐专责职能，要求基层监察人员既能执纪又能执法，因此在具体的监察实践中，纪检监察机关要组织协调执纪监督部门、执纪审查部门与案件审理部门等内设机构间的信息共享与联动办案机制，既注重培育基层监察人员的监督执纪能力，也要强化刑事执法素质，打造出作风硬朗、专业突出、能力全面、执法公正的基层监察队伍[57]。

（三）基于权力监督层面探讨深化国家监察体制改革的具体方略

学者们主要从自我监督、外部监督两个层面对监察权监督的问题进行了探讨。有学者提出，提升反腐机制运行的透明度，需要增强各级监察机关的自我监督，保证监察权力的纯洁性与权威性：首先，要强化对监委领导干部的监督，领导干部应准确把握自身的职责定位，从严管理自己，主动接受监督，形成以上率下的良好风尚[58]；其次，各级监察委员会要强化自上而下的组织监督，自下而上的民主监督，以及同级之间的相互监督，健全科学完备的程序规范，约束监察委员会内部机构的权力行使；最后，监察委员会的自我监督还要充分发挥问责制度的作用，强化监委内部各机构的责任担当[59]。也有学者认为，对监察权的监督还要着力增强外部监督，构建起多元化的外部监督力量：一是将监察机构的内部设置、职责分工、运转机制透明化，定期公布不涉密监督、监察案件以及侦办流程与结果；二是主动积极地对外宣传反腐监察的相关法规政策，明确非政府主体在国家监察活动中参与治理的主体地位与作用，为多元主体参与提供制度保障与活动空间[60]；三是要建立起人民监督权力的实现机制，各级监察委员会定期向同级人大进行工作汇报，接受其监督[61]。

（四）基于文明借鉴层面探讨深化国家监察体制改革的具体方略

国家监察体制改革应以问题为导向，注意从本土政治文化中寻求改革智慧，涵养文化自信。一些学者通过考察中国古代政治制度中监察机构的设置情况，对国家监察体制改革实践提出了可行性方案。如类延村等人以宋朝监司官制度的机构设置为切入，就国家监察体制改革提出四条具体实践构想：以内部互查强化自我监督、以分工精细化提高监察的专业化水平、以领导产生方式变革提升监察效果、以法律配套巩固监察机关的监察权威[62]。也有学者通过总结建国以来监督体制改革的经验与不足，为深化国家监察体制改革提供了一些建设性构想。如蒋来用考察了建国七十年来国内监督体制的变化发展状况，提出新时期国家监察体制改革要明确改革目标重点、强化腐败预防职责、重视并用足监督措施、不断完善机构内部设置、保障机构自我监督功能、敦促并力推配套改革等[63]。还有一些学者通过分析世界其他国家的监察体制，提炼出体制改革应当遵循的基本规律，并有针对性地对我国监察体制改革提出建议。如有研究者考察了英、法、德、美等欧美国家反腐败机构的组织架构与内部设置，提出了国家监察体制改革的四条实践构想：一是注重顶层设计，将监察体制放在国家权力体系的重要位置；二是明晰监察体系内部各部门职责，促进部门之间的紧密合作；三是保证监察机构案件调查独立性与权威性；四是强化机关工作人员的综合水准与专业能力[64]。

综上所述，现有研究从监察制度、监察主体、监察监督以及监察经验借鉴四个方面对国家监察体制改革的实践路径进行了阐述。但在具体某一路径的论证过程中，仍存在一些不完善。如在专业监察人员培养的论证中，未关注到对不适宜监察工作的转隶人员的惩戒与退出机制的研究；在监察体制创新中，忽略了健康体制文化对于破解以人情关系为中心的“关系案”“金钱案”等监察腐败问题的重要意义等。

七、评价与展望

通过文献梳理可知，学界已从国家监察体制改革的理论内涵、重要意义、基本原则、实践逻辑以及推进方略等几个方面进行了较为全面的论述，初步建立了相关理论体系。但同时也需认识到，研究中仍存在着一定的不足。今后的研究中，可以从以下几个方面进一步拓展与完善。

（一）拓宽理论研究问题域，深化基础理论问题研究

自2016年以来，学界从不同学科领域出发，对国家监察体制改革的合理性、正当性进行了理论阐释，对监察体制改革的法理依据和法制建构提出了一系列具有理论和实践价值的思想观点。但总体上说，由于学界对国家监察体制改革的关注与研究时间尚不长，在基础理论的研究上还存在诸多不完善，与国家监察体制改革的实践要求不相适应。加快构建中国特色社会主义监察理论学术话语，需要在理论与实践结合的基础上，回答国家监察体制这一重大政治体制改革是什么、何以发起、如何进行等重大问题，进而为整合国家反腐败资源力量，建立健全权威高效的监察体系提供理论支撑。

1.强化对马克思主义经典著作的理论挖掘，增强理论研究的学术性。学界关于国家监察体制改革的研究成果虽已颇为丰富，但遗憾的是，尚未就国家监察体制改革提出系统的理论解释框架。不少学者在理论建构过程中对某些西方理论照搬直用，如部分成果中直接借用“三权分立” 理论解释监察权的地位、 性质与特点； 还有一些学者借用新西兰学者杰瑞米·波普（Jeremy·Pope）的“国家廉政体系”②理论，对国家监察体制改革进行论证阐释。这些研究成果忽视了上述西方理论具体适用的是多元化的西方社会。当代中国是以马克思主义科学理论为指导的社会主义国家，以西方理论作为理论参考并无不可，但作为系统的理论解释框架则有失准确。事实上，马克思主义理论中蕴含着丰富的权力学说，包含了权力与法律关系理论、权力与权利关系理论、权力制约理论等等，可以为国家监察体制改革提供科学而系统的理论解释框架。未来不妨回归马克思主义经典理论著作，以马克思主义权力学说的丰富意蕴为国家监察体制改革提供强有力的理论支撑。

2.拓宽理论研究问题域，深化国家监察体制改革基础理论问题的研究。总体来看，现有学术成果虽然初步建立了较为完整的理论体系，但仍存在着研究不充分不完善的问题，主要表现在两个方面：一是理论研究中仍存在一些未曾涉猎的空白领域，例如，缺乏对国家监察体制改革宏观背景的系统性研究；二是对整体理论架构下的诸多具体问题的研究还不够深入和充分，例如对国家监察体制改革的动力集成、绩效考核、初步改革后的社会效应以及在完善政党形象与提升中国的国际形象方面的意义等等，都未曾进行深入的理论探讨。未来的研究中，不妨加强对国家监察体制改革宏观背景，如国内反腐败斗争形势、国际战略环境等相关问题的研究，填补理论空白；不断深化对宏观理论体系下具体问题的细致深入研究，提升理论的系统性与完整性。并且，在夯实基础理论研究的基础上，学者们还可以此为契机，建构当代具有中国特色的监察理论体系，形成中国特色的监察理论学术话语，丰富新时代中国特色社会主义理论。

（二）深化文化意义研究，强化不同学科领域研究的均衡性

从现有学术成果看，学界对国家监察体制改革的研究总体上不够均衡，存在研究过于集中密集的现象，主要表现在两个方面：一是研究的学科领域过于集中。中国期刊数字化平台（CNKI）统计数据显示，现有研究成果虽然涉及宪法学、行政法学、政治学、公安学、历史学以及社会学等诸多学科，但在学科分布上差异较大，主要集中在中国共产党的学说领域，其他学科领域分布则相对稀少③； 二是对国家监察体制改革的研究多以监察体制的组织架构、 制度建设、机构设置、人员配备等实体性内容为切入点，缺乏文化意义层面的论证阐述。此外，研究领域与研究方向过于集中，也容易导致重复性研究泛滥，进而使得理论研究缺乏创新力，未来不妨从以下两方面进一步改善与拓展。

1.增强不同学科对国家监察体制改革的研究，拓宽理论研究的学科视野。现有研究过度集中于中国共产党的学说领域，充分说明了党的领导与国家监察体制改革密不可分的内在逻辑关联，但法理学、政治学等相关领域分布较少，又恰恰说明了目前的成果中缺乏对国家监察体制改革的学理性研究，而诸如经济学、历史学与刑法学等部分学科领域研究的缺失，则说明当前对国家监察体制改革研究的学科视域还不够开阔。未来不妨从不同学科领域出发，强化对国家监察体制改革问题多角度的研究。如在政治学领域可以加强对监察权性质与内涵的理论建构，从宪法学领域出发对国家监察体制改革的合宪性问题进行论证，从审计学的角度对国家监察与国家审计的协作机制进行探讨等等。

2.强化文化意义层面的理论研究。现有学术成果中，部分学者虽已注意到考察中国古代监察制度变迁来丰富当代中国监察体制改革理论，但忽视了对监察制度存在的深层次政治文化内涵的分析。对西方监察制度经验借鉴的过程中，也存在着同样的问题。西方国家几百年的政治文明发展史，“实质是对公共权力的约束史”[49]，其政治文化中的诸多元素都可以为国家监察体制改革提供重要理论参考。此外，在对国家监察体制改革实践的研究中，也缺乏社会文化背景对制度改革影响的研究分析。例如，我国传统家国观念、独特社会构造与社会主义市场经济相结合，形成了以个人为中心、以人情关系为基础的社会差序格局[65]。在这种社会差序格局的影响下，党内政治生态面临“金钱政治”“人情政治”的严重侵蚀。国家监察体制改革如何规避差序格局的影响，应对“人情关系”支配下的监察腐败问题，是值得深思与关注的研究话题。因此在未来的研究中，一方面可以增强对国家监察体制改革政治文化意蕴的挖掘；另一方面，可以立足社会文化背景探索改革实践中可能面临的问题，并提出具体的实践构想。

（三）丰富理论研究方法，强化改革实践的中、微观领域研究

在研究方法上，现有成果的研究方法过于机械单一，主要表现在三个方面：一是在研究视野上，过度集中于国家层面的宏观理论阐述，缺乏对中微观领域具体问题的研究分析；二是在研究思维方式上，学界对国家监察体制改革的理论研究一定程度上呈现出片面、孤立、静止等形而上的思维方式，缺乏辩证的科学思维对待研究对象与相关研究对象之间的逻辑联系；三是在研究方式上，主要采用定性描述的方式，理论推演与文本分析是目前学术成果的主要研究方法，实证统计与定量分析较为鲜见，一定程度上弱化了相关问题研究的说服力与阐释力。今后的研究中，可以采用多样化的研究方法，不断提升理论研究的创新性。

1.坚持理论与问题相结合，强化中微观领域的具体分析。十九大报告明确指出：“深化国家监察体制改革，要将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。”[66]组建市、县级监察委员会是新时代推进国家监察体制改革向纵深发展的重要战略举措，因此在理论研究的过程中，可以适当将研究视角转向地方层面，将国家监察体制改革的宏观战略、理论与制度设计融入到地方改革实践的具体问题的研究中。例如，可以对县级监察委员会如何贯彻党中央的思想方针与政治路线、如何将制度改革与地方治理实际进行配套调适，地方纪检监察专业人才如何培养等具体问题进行深入细致地探讨，增强理论研究的现实关切。

2.坚持辩证的科学研究思维。在研究的思维方式上，需要用辩证的科学思维取代形而上学的研究思维：要以发展的思维方式看问题，既重视对国家监察制度历史演进过程的探讨，又要立足现实对当前国家监察体制改革如何深化进行研究； 要以联系的思维方式看问题，既要重视对国家监察体制改革“独立问题域”的研究，也要拓展国家监察体制改革的相关研究领域，与“相关问题域”诸如政治文化、政治生态等关联领域相结合进行论证分析；要以全面的思维方式看问题，既要探讨国家监察体制改革给中国监督体制带来的巨大变化，也要看到国家监察体制改革给全面深化改革以及中国特色社会主义事业整体布局带来的重要影响。

3.坚持定性描述与定量分析相结合的研究方法。现有学术成果对国家监察体制改革实践的研究往往偏于定性描述，定量或典型例证的研究内容极为少见。从2016年三省市监察体制改革试点至今，改革实践过程中已积累了一批来源可靠、具有较高研究价值的数据。未来对国家监察体制改革实践的研究中不妨借助互联网统计工具，结合具体数据进行定量分析，将定性与定量的研究方法相结合，增强理论的说服力与现实针对性。

注释：

①关于新中国成立以来我国监察体制发展的历史分期问题，学术界存在一定的争议。目前的主流观点主要有两种，第一种为“四阶段”划分法，第二种为“三阶段”划分法，两种划分方法的唯一区别在于，2012年（十八大）至今是否应当作为一个独立的阶段划分出来。笔者认为，无论在反腐败斗争形势的严峻程度上，还是在监督机构改革的力度上，十八大以来所呈现的状况都是前所未有、与前一阶段有着较大区别的，因而将十八大以来作为一个独立的划分阶段更符合监察制度发展的现实状况。故本文采用“四阶段”划分法（参见参考文献[29][43][62]）。

②20世纪末，新西兰学者波普提出了建设“国家廉政体系”的概念，旨在探讨建立一个透明且具有问责度的制度，并在此框架下有效推进反腐败改革。国家廉政体系概念如今已成为国际反腐败运动的一个重要组成部分，成为各国政府、国际组织和援助机构推进反腐败改革的重要理论参照。（参见杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社，2002：中文版译序。）

③中国知网（CNKI）数字平台数据显示，2016－2018年间，以“国家监察体制改革”为主题的研究文献高达803 篇，其中期刊论文为324 篇，而在期刊论文的学科分布上，与中国共产党学说相关的研究论文达到207 篇，政治学领域的相关研究仅为14 篇，法理学领域仅为2 篇，学科分布呈现严重不均衡的样态。