社会保障政策变迁的间断转换与增量平衡——以城乡居民养老保险为例

康 镇

（南京大学 政府管理学院，南京210023）

一、问题提出

现代社会保障制度建设作为一项惠及民生的系统性工程，是回应市场经济发展需求、消解规避社会风险的重要政策工具，更是提升国家治理能力现代化的基础性制度保障。尤其是进入21世纪以来，伴随我国经济社会的增速发展、潜在社会风险的交汇累加、国民福利权利观念的快速转变，我国社会保障制度建设由原先仅作为为经济体制改革保驾护航的补充性工具，逐步转向作为推动经济政策与社会政策协同发展的国家治理工具。特别是当前我国正处于全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期，为进一步推动社会保障现代化建设成为“国家治理之重器”[1]提供了重要的时间关口和历史机遇，因此，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系是化解社会主要矛盾、实现社会共享发展的根本性制度安排。

社会养老保险作为现代社会保障制度的核心构成之一，是集中应对人口老龄化、人口高龄化、家庭结构小型化、社会经济结构转型等一系列社会风险的经济福利工具，其目的在于保障国民在年老时免受收入贫困的困扰。回顾我国社会养老保险制度的发展历程，我国的基本养老保险制度整体上完全实现了从“国家—单位”保障制度向“国家—社会”保障制度的转型，形成了以城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度为核心的基本养老保险制度体系。其中，城乡居民基本养老保险制度经历了由新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）两项政策分行走向制度并轨的政策发展过程。

早在20世纪90年代初，国务院决定由民政部负责开展建立县级农村社会养老保险制度试点（以下简称“老农保”），以切实保障广大农民的基本老年生活，但随着老农保政策在具体实施过程中暴露出越来越多的问题，国务院于1999年宣布对老农保进行清理整顿，停止其接受新业务。从2002年开始，许多地方政府逐步在有条件的地区自行探索开展农村社会养老保险政策试点。在总结各地新农保政策试点经验的基础上，国务院于2009年正式出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从而正式从国家政策层面推动新农保政策在全国农村范围内实施。但是对于新农保政策究竟是对老农保的政策替代还是政策延续[2]，目前学界尚未形成统一认识。

随着新农保政策在全国范围内的实施及覆盖，2011年国务院发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，正式从国家政策层面宣布启动城居保政策试点工作，并于2012年基本实现了城居保制度全覆盖。与此同时，在新农保和城居保两项政策独立分行的政策运行过程中，湖北、江苏、山东等地已经开始先行探索建立统一的城乡居民基本养老保险制度。随后在2014年，国务院在总结新农保政策和城居保政策试点经验的基础上，决定将新农保和城居保两项政策进行制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度。至此，我国最终完成了城乡居民基本养老保险由政策分行走向制度并轨的政策过程，长期以来形成的城乡二元社会养老保险制度体系得以转变与松动。

截至2017年底，全国参加基本养老保险制度总人数达到了9.15 亿人。其中，参加城乡居民基本养老保险总人数达到了5.13 亿人，比2012年底增长1.06 倍；实际领取养老金待遇的总人数为1.56 亿人，比2012年底实际增长1.19 倍。2017年全年城乡居民基本养老保险基金收入3304 亿元，基金支出2372 亿元，基金累计结存6318 亿元，其中基金累计结存比2012年底增加了4016 亿元[3]。面对我国在城乡居民基本养老保险制度领域短期内取得的巨大成就，值得我们去探究解释是什么重要因素推动了我国城乡居民基本养老保险的制度并轨过程。

长期以来，我国以城市偏向为主导的城乡分割体制带来了城乡二元社会保障体系的形成与固化[4]，国务院推动建立统一的城乡居民基本养老保险制度致力于破除城乡二元社会经济结构梗阻，转变已固化的城乡二元社会保障体系，因此，建立并完善城乡居民基本养老保险制度是尽快实现养老保险城乡统筹、全国统筹的必经制度路径，是各级政府保障全民普遍享受国民待遇的重要治理工具。那么，在建立实施统一的城乡居民基本养老保险制度过程中，作为政策制定者的中央政府与作为政策执行者的地方政府各自发挥了什么样的重要作用，是一项值得研究的重大理论课题。

社会保障的发展离不开历史背景和主流话语体系的变化[5]，同理，理解城乡居民基本养老保险制度的变迁过程应紧抓历史背景的变化和主流话语体系的更替。城乡居民基本养老保险制度的发展离不开宏观社会经济结构和主流治理理念的变化，这就需要借助中观制度结构视角来剖析我国城乡居民基本养老保险的政策变迁过程，以此从整体上透视我国社会保障政策的发展规律。

二、政策变迁的理论流变与学理论争

政策变迁是以渐进调适为特征的政策修补，还是以剧烈跃迁为特点的政策突变，一直是政策过程研究的理论分歧之一。因政策研究方法论基础的不同，政策变迁研究范式经历了由逻辑经验主义向范式主义的转变。基于逻辑经验主义的渐进决策理论强调，面临纷繁复杂的社会问题和不确定性，全面理性决策很难实现，政策改革只能是一个不断改进调适的过程[6]。受限于组织结构、决策技术、个人知识能力等主客观因素，决策者也仅能采用渐进的方式对现行政策进行增量调整或边际修补，表现出政策变革的“泥泞前行”（muddling through）趋势[7]。因此，渐进决策理论主张政策的不间断修正，排斥突变，追求以小修小补的边际调整来逐步达到政策根本变革目的。

随着范式主义方法论的兴起，政策非渐进性研究强调政策变迁的非线性变化趋势。其中彼得·霍尔（Peter Hall）以“政策范式”解释框架将政策变迁划分为三种变化序列，其第三序列变化常常是与政策的周期性间断相关的断裂过程，此时会发生政策范式的转换，政策的连续性被范式转换的不连贯性所打断[8]，这与比较政治学者卡拉斯纳（Stephen D.Krasner）的政治变迁“断续性平衡”观点相一致[9]。“政策范式”概念既强调政策的周期性间断，又强调政策工具变化的渐进连续性。与霍尔强调社会学习过程中理念系统的变化对政策变迁过程的影响不同，间断—平衡政策过程理论的创始者布赖恩·琼斯（Bryan D.Jones）、 弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner），基于政策议题在公共议程中出现和消退的整个过程，将政策过程放在有限理性假设和政治制度双重分析基础之上来具体阐释由政策议程引发的政策变迁方式及其因果关系。间断—平衡理论拓展了以往的议程设置理论，致力于同时解释在既定的政治体制或系列制度安排下的政策停滞和政策间断变迁现象。

上述关于政策变迁的研究争论多是基于西方政策实践的科学认识，反观中国社会保障政策变迁过程，究竟是政策渐进调适抑或政策突变演进，不同理论演绎路径的研究发现亦有差异。以“政策试验说”为代表的渐进决策观点认为，中国社会保障政策呈现出以政策试验为方法论工具的渐进式改革，体现了中国政治决策体制强调以先行先试、以点带面的渐进推广方式引导社会保障政策创新。与此同时，具备学习适应能力的中国政策试验又能最终推动社会保障政策目标和工具的调整以回应不断变化的社会环境[10]，表现为政策试验具有渐进制度变迁与全新制度转型的双重功能[11]。可见“政策试验说”既关注社会保障政策改革的速度，又没有忽视政策变革的多元走向，但当前多数研究仅注意到政策试验对社会保障政策变革方式与速率的直接影响。以间断—平衡理论、政策范式为代表的政策变迁观点认为，中国特定社会保障政策领域同时表现出政策间断与政策均衡演进特征。这一观点体现了间断式平衡理论视角分析中国社会保障政策变迁的契合性，但是当前对中国社会保障政策发生间断式平衡的因果关系分析相对不足，尤其是间断—平衡理论建立在政策选择的行为模式基础之上，强调政策行动主体对政策变迁的能动性作用，这就需要我们结合中国社会政策情境中的制度结构与政策图景，对社会保障政策变迁的影响机理进行深层次解构。

基于我国社会保障政策变迁兼具政策稳定与政策突变的混合特征，需要回答究竟是什么原因导致社会保障政策变迁的间断式平衡规律。因此，本文意在借鉴历史制度主义学派的“断裂均衡”概念的基础上，运用修正的间断式平衡政策过程理论，以“解剖麻雀”的方法来具体剖析我国城乡居民基本养老保险制度的政策变迁方式及其原理，进而解构考察我国社会保障政策变迁过程。

三、间断式平衡理论分析框架的本土构建

（一）间断式平衡视角的政策变迁归因差异

任何一项制度或政策的设计及运行都会受到过去制度性遗产的影响与制约，保罗·皮尔逊（Paul Pierson）认为，不论决策者属于何种政治体系，可供他们选择的条件会受到源于过去的制度设计和项目设计的制约，在此意义上，养老金政策是途径依赖变革研究中的一个典型例子，即在这样的过程中，过去作出的抉择会自然地制约将来的选择[12]。历史制度主义学派在强调现存的“国家能力”和“政策遗产”会对随后的政策选择产生制度性影响的同时，认为现存的制度往往又会产生出非意图性后果和无效率现象。

历史制度主义运用“断裂均衡”概念来解释制度变迁现象，将历史事件的变化分成持续时期和被某些“重要关节点”打断的断裂时期。在“关节点”出现之前，按照制度最初的决策发挥功能，制度在其存在的大多数时间里都处于均衡状态，然而均衡并不必然是永久的，制度在这种路径中也是能够变化的。因此，从时间序列分析的角度来看重大枝节点的出现是政策发生重大变迁的催化剂。尽管历史制度主义者强调制度是产生政治结果和政策选择的主要因素，但又不是唯一因素，他们更倾向于将制度结构与社会经济发展、观念信仰的变化分布一起定位于制度分析的因果关系链中[13]。在解释制度断裂的根源方面，新制度主义学派盖伊·彼得斯（B.Guy Peters） 论证了政治冲突的重要性，特别是将政策观念的冲突作为政策变迁的根本原因，可替代性政策的发展也就成为断裂的根源[14]。

霍尔的“政策范式”概念，将政策范式转换变迁的原因主要归结为异常事件的累积引发、政策失败引致旧范式失信、寻找替代范式的政策试验、政策权威核心的转移以及选举竞争和社会辩论的影响。可见，霍尔同时关注外生力量与内生力量的结合共同作用于政策范式变迁，而不同于卡拉斯纳对“断续性平衡”发生原因的外部性观察。琼斯和鲍姆加特纳同样认为卡拉斯纳单纯强调各种外生力量导致政策变迁的观点不能有效阐释政策间断式平衡发生的内在机理。（三种间断式平衡视角的归因差异，参见表1）

表1 三种间断式平衡视角的归因差异

琼斯和鲍姆加特纳的间断式平衡概念性分析框架强调政策制定过程中两个相互联系的元素：问题界定和议程设定。政策图景的变化易引起问题界定的变化，问题界定及其维度的变化则影响着该问题能否进入政策议程，政策图景的概念界定与霍尔所强调的政策理念具有相似性。政策场域作为处理政策问题的制度结构性因素则决定了政策议程的设置和展开，进而决定新旧议题界定的可能性。正是制度结构与政策图景的相互作用，直接影响着问题界定与议程设置之间的互动关系，进而决定政策变迁的本质特征和方式[15]。当政策问题能够在政治子系统内得到妥善处理时，政策调整呈现出渐进性调适的特点，会阻碍更剧烈的政策变迁，而当政策问题的界定和讨论一旦通过议程通路进入宏观政治系统时，宏观政治系统开始介入公众议程，非增量的间断性政策变化就会发生[16]。因此，政策变迁“间断式平衡”的出现是由政策问题能否进入宏观政治议程来决定的。

（二）间断式平衡政策过程理论的逻辑演绎

琼斯和鲍姆加特纳提出从历史的角度来观察，众多政策都经历了长时段的稳定时期和短期的急剧变化时期，但是长期的政策稳定性使得政治科学家们只关注到政策妥协的平衡，而不关注在这平衡中由急剧变化带来的间断[17]。由此，他们将生物学中的间断式平衡概念引入政策科学研究中来，来同时解释政策领域内的渐进稳定性和重大变迁现象。针对传统政策过程理论偏重于解释政策僵局、政策停滞，琼斯、鲍姆加特纳认为间断—平衡理论勾画了一个相对长时段的政策稳定与突变分离过程，主要的政策变化甚至比静态的政策僵局更为频繁。政策变化不仅可以通过选举发生，而且可以通过政策调整过程产生，政策调整过程允许分离的政策变化在系统内波动，而不一定需要自上而下的政策关注。同时，他们指出在政策子系统内部通常发生政策的增量调整，而当政策子系统无法满足政策变化需求、宏观政治系统开始介入公众议程时，非增量的间断性政策变化就会发生[18]。鉴于政策子系统内部的渐进性调适模式与宏观政治系统内的间断性变革调整模式，戴维·普林德（David F.Prindle）将该理论方法称之为“间断式渐进主义”[19]。

鲍姆加特纳和琼斯认为以往渐进主义的有限理性理论过于强调决策者的有限理性决策逻辑，决策者的有限理性决定了决策者们更习惯于采取不断试错的方式对政策进行局部的修正或调整，从而导致政策往往呈现出渐进变迁的特征。然而对于政策领域发生的剧烈变化现象，鲍姆加特纳认为渐进主义的有限理性框架由于忽视制度结构的分析而不能对这一现象给出确切的解释[20]。基于此，鲍姆加特纳和琼斯重新审视了政治制度结构对政策制定的影响，他们认为正是制度结构与支持制度结构的“观念”共同作用，决定了政策变迁的时机和方式。

子系统内部倾向于将政策制定置于封闭状态中，并将其他参与者排除在外，使得政策变迁处于缓慢甚至停滞的状态，从而形成政策垄断。政策垄断有两个主要特征：对某一政策制定的制度结构的清晰界定；与此制度结构结合的权威性支持理念[21]。但是在宏观政治条件下，有些问题一旦进入并主导宏观议程，宏观政治制度的串行处理机制就会改变问题界定，重大变迁发生的时机就会出现。正是政策子系统的并行处理能力和宏观政治系统的串行处理需要的结合，才产生政策领域的非渐进性突变的动力现象[22]。

关于一个新动议是如何把问题提到宏观政治议程通路中，鲍姆加特纳和琼斯认为变迁的爆发和政策的间断来源于政策图景与制度之间的互动，当一个获得一致赞同的政策图景变得有争议时，政策子系统抑或政策垄断通常就会受到攻击，随着个人和集体决策的一系列注意力的转移，热情动议就会导致新图景的产生并吸引参与者，从而问题领域变得不再平静，最终被提到议程上来。琼斯进一步识别了几种引起热情动议的条件，包括新参与者及新思想入侵政策竞技场、扩展并重新界定议题；政策企业家促进新理念并在整个政策过程中引领新的政策提案；媒体对公共问题的界定；公众把注意力转向问题的另一面和新的解决思路[23]。对于政策图景的变化之所以能够在政府议程中扮演核心角色，琼斯借鉴赫伯特·西蒙 （Herbert A.Simon）的“注意力瓶颈”观点，认为集体决策变化并非源自偏好的快速改变或者根本的非理性，而是来源于注意力的非连续转移。

（三）间断式平衡理论分析框架的构建

由于间断式平衡分析框架是鲍姆加特纳和琼斯结合美国特定的多元民主政治系统而提出来的，那么基于我国特殊的政治情境和制度结构，引入“间断式平衡”概念来解释我国社会保障政策变迁的内在机理，需要对此理论框架加以本土化修正。政策的间断与平衡是相互嵌套的，但是现有的间断平衡研究倾向于按照政策变化的间断期与平衡期来进行割裂式分析，简单地将其描述为各个时期的相互转换，陷入二元分割式的阐释困境，本文认为“间断式平衡”概念理应更强调的是政策间断下诱发的政策平衡与结构均衡，关注的是政策过程中关键段点对政策变迁方式的决定性影响。因此，间断式平衡视角下的政策议程研究理应基于特定条件下的制度结构和政策场域来分析政策议程引致的关键段点。在此基础上，提出“间断式再平衡”概念，意指政策过程中首次间断式平衡段点出现之后再次出现的间断式平衡段点，即某一政策场域连续发生多次宏观政策议程的启动而导致该政策项目发生多次重大变革，进而转入新一轮的政策平衡期。间断式再平衡概念不仅能够同样复原政策变化的总体间断式平衡规律，而且能够用于解释同一政策领域为什么会连续地发生多次间断式平衡段点，强调间断式平衡段点之间的互为因果关系分析。

结合中国本土化的社会政策情境，将引致政策间断式平衡出现的因素归结为诱致性因素和触发性因素。其中，诱致性因素主要包括间接引致中央政策议程启动的社会经济结构、焦点事件、政策图景的变化等；触发性因素主要是指直接触发中央政策议程设置的中观制度结构与政策场域行动主体、政策问题界定的变化、政策试点经验的倡导与纠偏等。诱致性因素与触发性因素的共同作用，具体影响着相关政策议题能否顺利进入中央政策议程启动设置阶段，并决定政策变迁的具体方式（如图1 所示）。

图1 间断式平衡视角下社会保障政策变迁过程

间断式平衡视角下的社会保障政策变迁过程，其分析框架中的中观制度结构因素具体指涉在我国社会保障政策场域内的行政科层体系以及中央政府与地方政府间的结构化互动关系。面对焦点事件的发生、公众注意力的转移、政策图景的变化，不同政治系统内的政策行动主体往往采取不同的议题界定方式和议程设置方式等具体行动策略。其中议题界定机制表明的是中央政府和地方政府各自界定问题的方式和处理过程；议程设置机制所指的是在中央政府与地方政府的互动过程中由于政策议题界定方式与处理机制的不同，决定了问题议题是否能够由政策子系统进入宏观政治系统。政策场域内的中观制度结构决定了中央政府和地方政府间的互动过程及采取不同的行动策略，议题界定机制和议程设置机制共同影响着社会保障政策议程的具体变革方式和变迁路径。反过来，政策的渐进性调适会强化现有的制度结构，而政策间断性变革则会重新型构构成新型政策场域内的制度结构，引致该政策领域重新进入下一个政策平衡期。

四、间断转换与增量平衡：城乡居民养老保险政策变迁

（一）间断式平衡：政策场域转移触发替代方案

1.新农保替代老农保政策发展历程

农村社会养老保险制度的确立与发展，经历了由新农保政策替代老农保政策的制度变迁过程。1991年按照国务院的部署指示，民政部新设农村社会养老保险事业管理办公室，负责开展县级农村社会养老保险政策试点。通过总结山东牟平等几十个试点县市试行经验，征求咨询专家学者和地方政府等多方主体的意见建议，民政部于1992年正式发布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，要求各地方政府通过由点到面的方式逐步发展施行老农保政策。作为一项国家保障全体农民基本老年生活的重要农村社会政策，试行方案要求养老保险资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的基本原则，以体现老农保政策自助为主、互济为辅的基本保障目标。试行方案规定由县级政府参照十个缴费档次，自行选择决定养老保险缴费标准范围和缴费方式，并负责统一管理养老保险基金以及基金的保值增值。此外，试行方案还对农村养老保险的管理机构、经办机构、管理经费、管理程序、政策衔接等方面提出了原则性的指导意见，以规范各县级政府的监督管理行为，标志着县级政府成为执行老农保政策的主要责任主体。试行方案的发布实施，顺利地推动了农村地区初步建立起农村社会养老保险制度体系。

然而由于老农保政策在实施过程中存在保险基金挪用流失、农民参保意愿较低、保险资金筹集困难、预期养老金难以兑现等问题，加之1997年亚洲金融危机的潜在冲击，在国家全面整顿金融业和保险业的大背景下，国务院于1999年要求老农保政策停止实施。《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》正式宣布农村目前尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求对老农保政策进行清理整顿，停止接受新业务。此后，尽管许多已经开展县级农村社会养老保险的地方政府取消了此项政策，农民参保人数总体减少，但老农保政策在一些地方还是被延续了下来。

从2002年开始，许多地方政府逐步在有条件的地区自行探索开展农村社会养老保险政策试点，以重新规划设计本地区农民养老保险政策参数结构，积极引导农民有序自愿参保。伴随全国新农保多样化政策试验的广泛开展，在学习借鉴陕西省宝鸡市等各地政策试点经验的基础上，国务院于2009年出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从而正式从国家政策层面推动新农保政策在全国范围内试点推广实施，过去保留老农保政策的地方政府逐步将新老农保加以合并或清退老农保个人账户。

然而，降低SHR是一个复杂的过程。乙苯经脱氢制苯乙烯是一个吸热平衡反应，产物中的摩尔数上升。因此，高温、低压、高蒸汽比的反应环境更有利于反应的正向进行。蒸汽不仅有助于推移平衡点向产物方向移动，而且还能防止过度焦化和催化剂的过度还原。如果SHR较低，则相应地导致转化率降低。让超低SHR得以实现且创造价值的唯一方法便是创新流程技术并使用高活性和高选择性兼得的催化剂。

国务院的新农保试点指导意见，要求新型农村社会养老保险政策试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，养老保险基金筹集由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中个人缴费、集体补助、地方政府对参保人的缴费补贴，全部计入参保人的个人账户，政府财政负责全额支付年满60 周岁参保人的基础养老金，中央财政按照中央确定的基础养老金标准给予不同地区全额补助或50%补助，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式。新农保政策试点阶段建议养老保险基金暂时实行县级管理，逐步提高管理层次，有条件的地区可直接实行省级管理。

表2 新农保替代老农保的中央政策出台进程

由上观之，城乡居民基本养老保险制度变迁的第一次“间断式平衡”段点出现于2009年国务院正式出台新农保试点指导意见，以正式替代老农保政策。作为城乡居民养老保险制度的主要构成，新农保通过以点带面的政策推广方式逐步在全国农村地区加以建立，部分地区延续下来的老农保随之通过制度转续衔接的方式被新农保加以覆盖。新农保政策与老农保政策的根本区别在于养老保险基金筹资模式的不同，养老保险基金筹集由原先国家给予政策扶持的原则性规定转变为实质性的政府财政补贴，明确强化了政府的农民养老保险筹资责任。新农保政策实行基础养老金与个人账户养老金相结合的养老保险模式，而老农保政策实质上实行个人储蓄账户模式，农民无法领取政府财政负责的、具有普惠性质的基础养老金，保障农民老年基本生活的水平很低，因此新农保更具有基本普惠、社会互助互济的现代社会保险特征，而老农保仅具有自助互济的保障功能，体现了农村社会养老保险政策理念和价值目标的突破性转变。因而通过比较新农保政策与老农保政策的本质差异，能够发现农村社会养老保险政策领域经历了一次重大的间断变革和制度跃迁，并随着新农保政策的全面覆盖施行，城乡居民养老保险政策进入新一轮平衡期。

2.政策间断式平衡的发生机理

（1）政策子系统的新农保试点。尽管在国务院试点意见出台之前，地方政府已经开始积极探索农村社会养老保险的实施方案，但作为政策子系统的地方政府因不具备中央政策议程设置的决定权，尚不能直接启动农村养老保险的全国性政策制定程序，仅能够启动地方政策议程，设计规划本辖区的新农保政策方案。地方政府也没有动力成为新农保政策跨区域横向扩散的推动者，前试点阶段的新农保政策仅是地方政府的自主性政策创新行为。在地方政府自行开展新农保政策过程中，作为中央政策子系统的农村社会保险司通过召开新农保研讨会、编制指导性文件等方式力图推动全国性新农保政策的出台，但由于各方面的阻力，围绕新农保政策出台的部门议程最终未能顺利进入中央政策议程，阻碍了从制定国家政策层面自上而下纵向推动新农保的政策扩散。新农保作为一项需要政府财政支持的社会政策，实现由地方自主性行为转向国家创制性政策，必须依托中央政策议程的启动，制定全国性政策指导框架，方能保证新农保的扩面与覆盖。从新农保正式替代老农保，时间横跨大约二十年，新农保是在2009年才正式出台行政法规级别的政策文件，仅依靠政策子系统行动主体对政策议题的界定尚不足以触发农村社会养老保险政策的间断性变迁。

（2）宏观政治系统的政策倡议。在国务院出台新农保试点指导意见之前，作为宏观政治系统的高层决策者已开始关注农村社会养老保险如何建立的问题。例如，2002年党的十六大报告指出，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”；2006年，中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。可见，中共中央、国务院已经从全面建设小康社会、社会主义新农村建设的战略高度重视农村社会养老保险制度的建立，但对于具体如何建立的问题尚没有指导实施办法。此时新农保政策议题还仅仅停留在宏观政治系统的关注阶段，并未正式进入中央政策议程的设置阶段。

宏观政治系统之所以从社会经济发展的战略高度，重视农村社会养老保险的探索建立，离不开当时农村社会经济结构、养老保险政策图景的变化。2000年我国进入老龄化社会以来，老年人口数量不断攀升，2009年全国60 岁及以上老年人口达到1.67 亿，老年人口比例、老年抚养比相继增长为13%、11.6%[24]。2006年《中国老龄事业的发展》白皮书指出近六成老年人口分布在农村，加之农村人口年龄结构、家庭结构的变化以及农村剩余劳动力的转移流动，导致家庭传统养老功能式微，农村老龄化问题更为突出。随着农村养老问题的日益严峻，包括专家学者在内的政策研究者积极呼吁宏观政治系统加快推进新农保政策的法制化建设，社会舆论的造势促进了政府和社会公众对新农保政策的价值理解，新农保的正面政策图景呼之欲出。2008年全球金融危机爆发，进一步拓展了新农保的正面政策图景，从新农保试点指导意见将新农保确定为应对国际金融危机和扩大国内消费需求的重大举措就可以看出，金融危机作为焦点事件的出现提升了新农保的政策功能战略定位。因此，正是农村社会经济结构的变化以及金融危机的到来，催生了新农保正面政策图景的形成，进而间接诱致宏观政治系统开启新农保的中央政策议程。

（3）政策场域转移触发新农保试点意见出台。新农保正面政策图景的形成，使得新农保政策规划不再局限于地方与中央政策子系统内部，其政策场域随之发生转移。宏观政治系统囿于资源、时间、知识等条件的限制，对一系列社会经济问题仅具有有限的注意力，一项政策议题能够成功吸引宏观政治系统的注意并确定为政策优先级安排，有赖于政策问题界定的变化。新农保政策问题原本主要是政策子系统的并行处理事项，宏观政治系统尚未将其纳入串行处理事项的优先级，但随着新农保政策战略意义的不断强化，以及地方政府试点经验的不断累积，直接催动着宏观政治系统改变其问题界定的性质，将其纳入国家政策议程。截至2008年底，地方政策子系统开展新农保试点约500 个，提供了多样化的养老保险模式和备选方案，但地方前试点阶段在丰富地方试点经验的同时也存在着许多政策执行问题和模式争论，问题出现的紧迫性亟待宏观政治系统以明令条文的方式予以规制。从老农保政策实施到2002年国家倡导探索建立农村社会养老保障制度，再到2009年试点指导意见出台，宏观政治系统的执政理念发生转变，提升了对新农保的政策认知，加之新型农村合作医疗制度的实施，以及强大的中央财政汲取能力，增强了中央政府财政补贴新农保政策的信念。伴随党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“建立新型农村社会养老保险制度”，宏观政治系统正式启动制定新农保政策的国家政策议程并顺利出台行政法规，自此在新型农村社会养老保险政策领域实现了农民养老保障的从无到有。

（二）间断式再平衡：政策垄断破裂催生政策范式转换

在新农保政策试点推广过程中，新农保政策有效填补了农民养老保险的制度空白，但城镇非从业居民的养老保障问题却亟待制度填补。2010年《社会保险法》颁布实施，从法律层面要求国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度，地方根据实际情况可将城居保和新农保合并实施。伴随部分地方政府先行探索本辖区城镇非从业居民的社会养老保险政策实施方案，2011年国务院发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，正式从国家政策层面宣布启动城居保试点工作。城居保试点指导意见同样要求城居保坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，以低水平起步。城居保实行个人缴费与政府补贴相结合的养老保险制度模式，养老保险基金筹集由个人缴费和政府补贴构成，其中个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴，全部计入具有终身记录的养老保险个人账户。各级政府财政负责全额支付年满60 周岁参保人的基础养老金，中央财政按照中央确定的基础养老金标准给予不同地区全额补助或50%补助，养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金共同构成。

在全国新农保和城居保两项政策独立分行的政策运行过程中，北京、湖北、江苏、山东等地已经开始先行探索建立统一的城乡居民基本养老保险制度。以江苏省建立城乡居民社会养老保险制度为例，2013年江苏省政府发布《关于印发江苏省城乡居民社会养老保险办法的通知》，决定全面整合江苏省新农保和城居保两项制度，以全面涵盖农村居民和城镇非从业居民自愿参加城乡居民社会养老保险。在延续现行新农保和城居保筹资模式的基础上，城乡居民社会养老保险基金筹集由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金待遇标准为每人每月最低80 元，支付终身。江苏省城乡居民社会养老保险以市、县为统筹单位，逐步实行省级管理。2014年底，为贯彻落实国务院建立城乡居民基本养老保险制度的要求，江苏省政府办公厅下发《关于进一步完善城乡居民基本养老保险制度的意见》，更改城乡居民养老保险制度名称，将养老保险原有的多层次原则改为有弹性原则，调整养老保险个人缴费标准和政府对参保人的缴费补贴标准，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围，深化巩固养老保险筹资模式。

在总结全国新农保和城居保试点经验的基础上，2014年国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保进行制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度。城乡居民养老保险坚持“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的基本原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的养老保险基金筹资模式，划定12 个档次的个人缴费标准，重新调整地方政府对参保人的缴费补贴标准，继续坚持养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，对参保人支付终身。城乡居民养老保险基金管理运营逐步实行省级统筹，按照国家统一规定投资运营，实现基金保值增值。

表3 城乡居民养老保险制度并轨的中央政策出台进程

至此，我国最终完成了城乡居民基本养老保险由政策分行转向制度并轨的政策制定过程，为后续基本养老保险政策转续衔接奠定了制度基础。2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》发布实施，规定了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度之间的具体衔接办法，为化解城镇职工与城乡居民养老保险之间的制度割裂局面提出了切实可行建议，明确了参保人的养老保险义务，维护了参保人的养老保险权利。通过梳理考察城乡居民养老保险制度并轨进程，合并新农保和城居保是引致城乡居民养老保险政策再次发生间断式平衡的关键事件。尽管在养老保险基金筹资模式、养老金待遇构成、养老保险基金管理层级、经办管理服务办法等政策内容规定方面，城乡居民养老保险制度与先前的新农保、城居保并没有本质上的区别，但打破城乡二元社会养老保险制度体系，破除基本养老保险政策碎片化，直接催动了城乡居民基本养老保险政策间断性变革。

2.政策间断式再平衡的发生机理

（1）政策垄断：地方政策子系统的属地管理。引致城乡居民基本养老保险制度出现“间断式再平衡”的时间节点是2014年国务院发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，以及随后人社部和财政部联合下发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，正式从行政法规和部门规章层面指导地方政府规划新农保与城居保的制度合并以及与相关养老保险的制度衔接问题。而在这一全国规制性政策出台前，新农保与城居保均实行属地管理原则的规定，决定了养老保险政策的具体制定与执行主要发生在地方政策子系统内部。地方政府能够结合本辖区实际自主制定新农保与城居保的实施细则与运行办法，即拥有是否合并实施新农保与城居保的自主决定权，因此，在全国范围内出现了新型农村社会养老保险政策与城镇居民社会养老保险政策分别独立运行抑或合并实施的双重现象。从中央政策层面观察，2011年国务院出台的城居保试点指导意见仅是提出“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施，其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”的原则性建议，直接赋予地方政府更多的自主选择权限。新农保政策与城居保政策是分立还是合并的决策权，最终掌握在地方政府内部，中央政府尚无意直接干预地方政府的政策方案选择。因而助推地方政府统一城乡居民养老保险，实现全国范围内的两项制度合并，必须依托宏观政治系统顺利启动国家政策议程，以制定实施全国强制性法规。

诱致宏观政治系统关注统一城乡居民基本养老保险问题，将其确立为国家政策优先级排序，与当时社会经济结构的变化并没有直接逻辑关联。从2009年新农保试点政策出台到2011年城居保政策试点开展，再到2014年制度并轨政策制定，其间仅经过五年时间，这一时期并没有迹象表明我国的社会经济结构发生了重大变迁。此时，人口老龄化问题自始至终都是热点议题，人口跨区域流动产生的养老保险关系转接问题也早已存在，农民工等职业群体的养老保障问题也已不再是新近议题，且统筹兼顾城乡居民的养老保障权益问题一直都是中央政府所强调的重点任务，因此社会经济结构的变化并不是吸引宏观政治系统关注制度并轨问题的充分条件。从焦点事件诱致政策议程设置的角度来看，这一时期社会保障法制建设领域出现革新性变化，2010年《社会保险法》的颁布，从内容上规定省级人民政府可以根据实际情况将两项制度合并实施，但具有法律效力的《社会保险法》并没有对此进行强制性规定，地方政府依然能够依据属地管理原则对两项制度的设计与管理进行政策垄断。社会保险法制化建设的这一标志性事件，距离国务院发布统一城乡居民养老保险意见尚有四年的时间间隔，因而《社会保险法》的颁布实施不具有直接启动城乡居民养老保险国家政策议程设置的触发功能。

（2） 政策垄断破裂推动养老保险制度并轨法规出台。伴随新农保与城居保在全国范围内的建立与覆盖，两项制度保障覆盖城乡居民社会权利、推进基本公共服务均等化的正面政策图景业已深入人心，但是两项制度分立的弊端也日益显现，由此负面政策图景的正反馈功能诱致地方政策子系统的政策垄断发生破裂，对城乡居民养老保险的问题界定开始变化，原本属于地方政府属地管理权限的制度并轨事项被归入到宏观政治系统的串行处理问题范围。与此同时，新农保和城居保在地方试点推广覆盖的基础上渐趋成熟，部分地方政府已经开始探索整合两项制度的可行性，积累的成功经验促使制度合并的正面政策图景不断强化宏观政治系统的政策认知理念，正如党的十八大报告就明确提出“整合城乡居民基本养老保险”。2013年十八届三中全会再次明确提出对其整合，最终作为宏观政治系统的国务院启动政策议程并颁布行政法规级别的指导意见，作为中央政策子系统的人社部与财政部则联合印发了基本养老保险的具体衔接办法。由此城乡居民基本养老保险的政策范式发生转换，主要体现在从“广覆盖”到“全覆盖”应保尽保的政策目标加以明确，缴费激励机制、丧葬补助金制度等政策工具的创新完善，各项养老保险制度衔接与关系转移接续等政策规定的精准设置等方面。

基于对城乡居民养老保险制度并轨过程的分析，在新农保和城居保试点阶段，地方政府根据属地管理的原则，依据中央政策指导规划，自主决定安排城乡居民养老保险的制度设计和实施方式，在保障农村居民和城镇非从业居民养老保险领域，形成了本辖区内部的政策垄断。具有法律效力的《社会保险法》对此项政策的原则性、建议性规定，强化了地方政策子系统的自由裁量空间。此时政策分行固化城乡二元养老保险体系的问题，尚停留于地方政策子系统内部的处理事项，中央政府尚未直接干预地方政府的政策选择，仅是给予原则性的指导建议。伴随城乡居民养老保险正面政策图景与负面政策图景的共同作用，诱致地方政府政策垄断破裂。在宏观政治系统持续关注政策合并议题的过程中，不断强化的政策认知理念，亟待破解的政策执行乱象，促使宏观政治系统启动制度并轨的中央政策议程，制定全国性指导规划，进而触发城乡居民养老保险政策发生“间断式再平衡”。

五、社会保障政策变迁路径——渐进调适与间断突破

（一）渐进调适与间断突破是社会保障政策变迁的主要路径

改革开放四十年以来，受到各时期经济体制、社会结构转型的深刻影响，我国社会保障政策呈现出一幅复杂多样的变迁图景，既有渐进调适改革的过程，又不失间断突破的特点。这是由我国政治体制的结构安排所直接决定的，一方面中央政府在社会保障政策领域鼓励地方政府积极探索，采取以政策试点等自主创新方式来回应社会问题，政策试点作为我国政策创新制定的方法论工具，是社会保障政策渐进调适路径的直接体现。另一方面，中央政府为及时回应日益尖锐的社会矛盾与问题，引导地方政府有效执行社会保障政策，必须依靠民主集中的决策机制来规划制定全国性政策法规，以整合地方政府差异化的社会保障政策方案，从而通过集权的方式实现社会保障政策的间断突破，并随之进入新一轮的政策平衡期。可见，中央政府与地方政府间的互动关系具体决定着我国社会保障政策变迁的基本走向。

（二）渐进调适是扩充公民地域社会权利谱系的实然选择

在我国社会保障政策体系建立过程中，地方政府为创新社会保障政策贡献了许多成功的经验，很多地方经验最后都被采纳上升为国家政策，表明地方政府在扩充保障本辖区居民基本社会权利方面的能动性作用。当前我国社会保障政策体系建设还处于增量改革转向高质量优化的过渡阶段，这就更加需要充分调动地方政府提供基本社会服务的积极性，将社会建设作为地方政府保障民生的重点职能，改变过去地方政府唯经济发展至上的行为倾向。地方政府具备充分了解本辖区居民社会需求的信息优势和区位优势，能够借此有针对性地提供基本社会服务和现金福利给付，扩容本区域内的社会保障政策工具箱。因此，鼓励地方政府采用政策试点等渐进调适方式，创新保障本辖区所有公民社会权利仍是当前社会保障政策增量调整的必要选择。值得注意的是，扩充公民地域社会权利谱系并不意味着放弃“国民待遇”[25]的最终理念追求，实现公民地域社会权利是首先破除地域内社会排斥，再以区域扩散的方式，最终实现全国性“国民待遇”的基础。

（三）间断突破是保障实现全体“国民待遇”的应然取向

我国社会保障政策体系建设向高质量优化变革的过渡，要求中央政府必须在保障社会公平、破除政策“碎片化”、消除福利区隔方面加强政策的顶层设计，单纯依靠地方政府来跨越政策整合衔接困境、实现区域间福利公平，并不具备现实的可行性。近年来，中央政府不断强调加强顶层设计与系统推进，这为社会保障政策领域实现体系优化提供了制度契机，如何抓住关键时间节点实现社会保障政策再突破，成为考验中央政策行动主体的重要议题。长期以来，我国社会保障政策制定的回应性特点，一方面体现了中央政策制定系统的学习能力与适应能力，另一方面却也表明政策制定系统决策自主性的欠缺，这就要求中央政府必须加强社会保障政策研究与预测能力，适时引导政策系统由封闭走向开放，以公民社会需求为导向，从顶层设计的高度规划引导社会保障政策体系有质量地建构完善。

六、结 语

考察我国社会保障政策变迁过程，需要借助政策变迁的相关理论视角，挖掘其政策变迁的基本规律及其发生缘由，方能把握我国社会保障政策体系优化的未来发展方式。发端于西方政策科学的间断式平衡理论固有限制性适用条件，加之我国社会保障政策变迁具有自成体系的制度逻辑和内在机理，结合我国独特的制度结构因素和社会政策情境，需要对间断式平衡理论进行本土化修正。间断式平衡视角下的社会保障政策变迁过程研究，其核心关注是特定制度结构条件下的社会政策场域与政策图景的相互作用，影响社会政策问题能够进入哪一层面的政策场域，促使政策场域内的行动主体决定是否启动社会政策议程以改变政策运行状态。本文从政策时间序列的角度，以城乡居民养老保险作为分析个案，发现间断式平衡是其政策变迁的基本轨迹，其中国家政策议程设置与后续政策制定是政策发生间断式平衡的必要前提。引致宏观政治系统启动中央政策议程，源于政策图景等一系列诱致性因素和制度结构等触发性因素的共同作用，特别是政策场域转移、政策垄断破裂直接催动城乡居民养老保险连续发生非线性的政策转换。因此，城乡居民养老保险作为保障公民基本社会权利的社会政策体制安排，通过对其政策变迁机理的分析，能够透过具象来剖析我国社会保障政策整体变迁过程。我国社会保障政策兼具间断转换与增量平衡的双重变迁特征，体现了渐进调适和间断突破是我国社会保障政策体系建立与优化的主要路径。面对当前社会主要矛盾发生的新转变，立基于新时代背景下的社会保障制度体系建设与完善，理应继续借助渐进调适路径扩充公民的地域社会权利谱系，借助间断突破路径切实保障全体国民的基本社会权利，以最大限度地增强国民的获得感、满足感。