工作性质内部行政行为的外化和可诉性探析

2019-05-09许灿英

上海商业 2019年4期

文 / 王琳许灿英

一、判决引发的问题

“宁波市镇海百斗再生资源有限公司诉宁波市镇海区人民政府安监行政批准案”中，两审法院裁判结果相去甚远。一审法院认为被诉批复并未实质影响原告的权利义务，由此驳回原告的起诉；二审法院认为被诉批复对上诉人宁波市镇海百斗再生资源有限公司具有直接强制力，实际影响上诉人的权利义务，属于行政诉讼的受案范围。该案是典型的内部行为可诉性与否的案件，但相同案情下法院对于内部行为可诉性判定不一，类似的情况其实并不少见。

为什么法院对同一工作性质内部行政行为（以下简称“内部行政行为”）可诉性与否审理结果截然相反？归根究底法律规范的模糊化占绝大因素，直接导致现实当中案件处理的不确定性。

2017年，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知第十二条规定，如果层级监督行为和内部指示行为设定或者实质影响当事人的权利义务，人民法院应当予以立案。但是该条更倾向于是《行政诉讼法司法解释》第一条兜底条款的翻版，进步点在于明确指出内部行为可能具备可诉性，但却仅规定层级监督行为和内部指示行为，其他类型内部行为的可诉性不予置否，并且内部行为的可诉性需要具备要素依旧未明确。

尽管2000年2月23日最高人民法院作出的（1998）行终字第10号行政判决对内部行政行为外部化的规则进行明确阐释，2013年以指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》(以下简称“魏永高案”)再次答复该问题，重申这一规则。但是，仍存在不容忽视的问题。因此，在行政相对人起诉内部行政行为纠纷频发的今天，有必要进一步深入探讨内部行为外化模式，同时释明其具体可诉性标准。

二、工作性质内部行政行为可诉性标准分析

通过整合分析现有司法案件，可以得出内部行为外化而具备可诉性时需兼具以下要素：

（一）内容要件：权利义务指向明确、具体

在认定涉案内部行为具备可诉性的案件中，行政行为的内容均具有权利义务的指向性。如“陈永华不服建湖县人民政府专题会议纪要案”中，法院认定“本案建湖县政府第32号会议纪要针对特定的对象，是可诉的具体行政行为，陈永华与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。”重点强调行为内容权利义务的指向性。相反地，认为涉案内部行政行为没有外化的案件，如“张运福等与开封市人民政府会议纪要行政纠纷再审案”中，法院认为“《会议纪要》所作出的为2010-58号宗地建设项目颁发土地使用权证，启动规划、住建、环保、人防、消防等涉及建设项目的备案工作以及对项目建设单位免于行政处罚的决定，并不是针对张运福、杨开兰、刘子荣的国有土地使用权，也未对其合法权益产生明显实际影响”。分析以上正反方面表述，可见权利义务的指向性直接关系着内部行政行为外化的判定，缺少这一关键要件，内部行为就不存在“外化”的前提要件。

（二）形式要件：相对人通过合法途径知悉

首先，形式要件强调的应当是“相对人的知悉”而非送达的方式，送达方式可以多种多样，例如“魏永高案”中原土地使用权人通过申请政府信息公开知道该批复的内容；“延安宏盛建筑工程有限责任公司不服延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案”[3]中，上诉人延安市安监局并未正式向被上诉人宏盛公司送达，而是事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复内容以谈话和复印件方式告知宏盛公司，由此外化批复的内容。由此说明送达的主体除了内部机关本身还可以是外部机关；其次，相对人必须通过合法途径知悉，即内部行为外化应是依职权的外化。“任何通过窃取、私下打探、偷听等不正当途径获取内部行为的信息，都不应当被认定为内部部行为的外化。”[4]主要有两点缘由，其一就是防范作出内部行为的程序被干扰。当相对人通过不正当途径知悉自己权益有减损可能时，其极易通过各种途径去试图改变结果，导致本来无意对外发生法律效果的内部行为被干扰。其二就是倘若认可这样的外化方式，不仅不尊重内部机关的意思表示，还会极大打击行政积极性，内部机关可能会为避免被诉而尽量不作出批复、批准等文件。

（三）实质要件：权利义务产生直接实际影响

删减权利、增加义务应是权利义务产生直接实际影响的具体判断标准。行政诉讼法解释第1条第6项规定，行为没有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由该兜底条款可见行为对相对人实际影响的有无决定其可诉性的与否。结合收集的案例分析，实际影响的判断可以从内部行为做出的文件内容上入手，分析其是否删减相对人的权利，或者给相对人增设新的义务。“沈均等与杭州市国土资源局萧山分局等批准上诉案”中，法院裁判“案涉拆迁方案系拆迁人申请集体土地房屋拆迁许可证必须提交的文件之一，萧山国土分局作为许可机关对拆迁方案等材料的审核系作出拆迁许可前的准备性行为，并未设置新的权利义务。本案中，萧山国土分局对新街街道提交的拆迁方案等文件审查后颁发萧土资拆许字（2010）第12号《房屋拆迁许可证》，新街街道方可实施拆迁，故对沈均、沈关木权利义务产生实际影响的是准予拆迁许可的行为而非对拆迁方案的审核。综上，沈均、沈关木的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。”可见新增义务或者删减权利都是法院认定实际影响的具体基准。

在司法实践当中，有些法院会强调实际影响的“直接性”。正如“赵稳稳等与西安市城中村（棚户区）改造办公室批准上诉案”中，法院说理部分谈及“本案中，《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区北石桥村城中村改造方案的批复》系市棚改办对下级机关请示的答复，仅针对下级机关，属于行政机关内部的行政行为，对赵稳稳、王东军的权利义务不产生实际的影响。而在具体的实施中，实施主体才会根据相关规定和《批复》，就具体的事项作出相应具体的行政行为，该具体行政行为才对当事人的权利义务产生实际的影响，具体的实施行为才具有可诉性。综上，该《批复》不具有可诉性，赵稳稳、王东军的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围。”

（四）三要件间的内在联系

在逐一分析内部行为外化的各个要素基础上，有必要进一步探究三个要素之间的关系，以更好的适用于内部行为可诉性的判断。分析三个要件的内在逻辑应当是：首先，内容要件是内部行为外化的先决条件，只有内部行为有涉及到具体的相对人和事，才有进一步探讨外化的必要；其次，形式要件是内部行为外化的辅助性条件。仅部分案件涉及送达问题，其中“郑素华等不服成都市武侯区人民政府国土行政批复案”裁判中提及“虽然是行政机关就行政事项作出的内部审批行为，该批复也并未向原告送达，但该批复实际对原告的相关利益产生影响，因而是可诉的行政行为，原告对此批复提起行政诉讼符合相关法律规定。”从否定可诉性案例看，“张召久等与台前县人民政府等行政批复行政纠纷再审案”提及“该批复虽然通过政府信息公开的形式为再审申请人所知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质。”由此可见，相对人知悉的与否并不必然导致内部行为外化的有无，相对人知悉但内部行为可能依旧是内部行为，相对人不知悉但内部行为却可能外化；最后，实质要件是内部行为外化的必要不充分条件。在判断内容要件和形式要件的基础上，要对内部行为是否实际影响相对人权益进行实质判断，针对相对人且对其有实际影响则可认定内部行为的外化，法院应当受理该类案件。