司法责任制下中基层法官退出机制的审视与完善

杨富元 周明文

引 言

员额制实施后，如何确保法官队伍的精英化、专业化就成为司法改革制度的主攻方向。以司法责任制全面落实为契机，打造法官退出全新的机制路径，完善以法官审判责任为主要内容的司法责任制体系，方能保障司法产品的高质量供给。由于中基层法官是司法审判的主要力量，承办了全国绝大多数案件，见微知著，本文以S省Z市辖区法官为样本，①以S省Z市两级法院的120位员额法官的问卷调查、单独面访情况为研究样本，主要考察他们在司法责任制下对法官退出机制的看法、态度。在实证分析基础上，对中基层法官退出机制作针对性研究。

一、现状：司法责任制下的中基层法官退出机制

（一）司法责任制加剧法官工作压力，造成职业溢出心理

S省Z市辖区内中基层法院共10家，入额法官约400人，35岁以下的年青法官比例不足15%。立案登记制施行后，Z市二级法院受案数量显著递增，法官的人均结案数大幅攀升。司法责任制规定出台后，司法责任的种类与追责更加细化，“倒逼”法官提高办案质量。在办案压力与司法责任“双重爆发”的背景下，薪酬待遇提升出现了边际弱化效应，许多Z市法院法官对职业前景产生“溢出心理”。

对于工作待遇比较满意，愿意长期坚守的法官人数仅占样本对象的四分之一，近半数法官因工作责任压力，有通过合理机制退出员额的意愿，剩余33%的法官虽愿继续从事审判工作或不发表意见，但他们对法官身份的热忱在降低。如果再考虑司法责任制的因素，Z市法院过半数中基层法官对司法责任制持负面态度。既然如此，就应充分考虑司法责任制对办案的现实压力，设置法官退出机制，在出现相应退出事由时，保障法官体面退出，满足员额动态管理需要。

（二）中基层法官退出机制不畅，出现制度困局

因司法改革的成本性与严肃性，法官一旦入额，无法轻易退出，对有责任压力的法官而言，员额身份既是个人奋斗结果，也体现了组织关怀。若依法官个人意愿放任退出，会形成负面效应，造成司法质效下降与审判资源浪费，背离司法改革的初衷。如表1所示，Z市法院系统良性的法官退出机制尚未建立。首先，中基层法官退出依据、组织机构、退出程序尚在摸索；其次，中基层法官退出的惩戒、问责事由体系不健全，除违法审判等明确惩戒情形外，对法官是否适任不能作有效甄别，实际上Z市法院2018年具有错案追责与惩戒情形的法官高达50余人，但仅有6人退出，这说明退出机制还无法高效提升法官队伍整体素质；再次，业绩懈怠的中基层法官没有合理的退出机制，日常工作中其业绩下滑触碰“退出红线”时，无法有效规制；最后，对有意愿主动退出的中基层法官，也无规范的退出流程可供其借鉴，为自身权益考虑，还是保有员额身份较为妥当。

表1：2018年Z市法院法官意愿退出与实际退出情况汇总

由此可见，Z市法官退出机制的不健全，导致愿意退出的法官无法腾出审判岗位，再加之部分工作懈怠的法官利用制度漏洞拒不退出，这势必将优秀的法官助理挡在额外，影响了司法审判质效，形成了中基层法官退出机制的制度困局。

二、审视：中基层法官退出机制的困局剖析

法官员额数量虽有“地方各级人民法院法官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理”①《人民法院组织法（修订草案）》第50条。的立法表述，但仅系原则性规定，加之实践中的利益掣肘，直接导致中基层法官退出机制难以落地，背离制度设计的初衷。

（一）退出依据——各自为政

目前，法官退出机制仅零散规定在《最高院司法责任制的意见》（以下简称《责任意见》）《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见》（以下简称《惩戒意见》）等政策性文件中，并无国家层面统一规范。实践中，中基层法官退出也多由各地自行规定调整。北京、山西等地的退出机制，内容虽大同小异，但程序设计繁简不一，徒增制度困扰。此外，这种欠缺统一范式的放权模式，会在机制运行中留有寻租空间，滋生内部腐败，影响退出机制的公信力。

（二）退出事由——界定模糊

法官惩戒事由采逐项列举加兜底条款的立法例，缺乏核心定位，内容过于广泛具体。若法律没有明文规定，兜底条款的界定十分重要，而目前兜底条款对不良司法行为的界定十分模糊。如《法官法》第32条规定的“其他违法乱纪的行为”就不具有很强的适用性，①侯学宾：《法官惩戒制度的“中国式”难题及其破解》，载《法律适用》2017年第7期。因为某些不当行为不能成为惩戒事由；作为惩戒主要事由的错案追究，因无权威认定机构以及错案的要件构成存在争议，实践中难以把握，实际上无法作为中基层法官退出的事由；中基层法官业绩评价指标设置不科学，数据存在“失真”问题，没有日常的业绩警醒机制，且办案效果的社会反馈不足；对中基层法官退出的特殊事由研究不足，没有明确标准，决定时审查不严，容易成为推卸司法责任，脱离办案一线的借口。

（三）组织机构——地位尴尬

实践中，中基层法院内部的法官考评委员会负责法官退出的相应事宜，这种同体内部模式有便捷、高效完成退出人事案的优点。但考评委员及其办公室工作人员多由法院领导、政工人员兼任，他们与中基层法官存在长期的同事情谊，必然会对考评工作造成人情干扰，加剧法官“退而不出”的运行困境。某些中基层院庭长既是法官，又是考评委员，“双重身份”的存在不利于其考评职责的履行。法官惩戒委员会仅在省一级成立，一般被动接受法官惩戒申请与作出惩戒决定，受其职责与人员配备所限，无暇直接对中基层法官的失职行为进行包括退额在内的司法惩处。

（四）退出程序——规范不足

中基层法官的退出救济程序不到位，法官退出时陈述、答辩、申诉、提交材料等方面权利缺失，法官考评委员会作出退出决定后，当事法官没有以复核程序为主的明确权利救济渠道，容易使拟退出法官以网络发帖、信访等过激手段维护自身权益。

中基层法官退出程序尚未健全，错案启动、惩戒问责、业绩训诫与绩效应用等流程节点均未有效建立，人事管理部门与法官考评委等组织机构的事项配置亦未理顺，以临时分工为主，“程序所生成的实体结论说服力与公信力不足”。②苏泽林主编：《法官职业化建设指导与研究》2003年第2辑，人民法院出版社2003年版，第324页。

中基层法官退出未有明确的期间规定，会造成法官退出人事案的过度拖延，鉴于退出对法官的惩戒性质，时效规定不仅在于让法官退出机制真正落到实处，更让当事法官在处理期限上有可预见性，降低其心理压力，保障审查期间的正常工作开展。《责任意见》虽规定退出是法官承担司法责任的方式，并由人事部门比照干部管理的权限与程序处理，但考虑到法官退出的特殊性，直接设定合理期间更为适宜。

（五）退出安排——设置失当

中基层法官退出员额的嗣后安排属于法官职业保障内容之一，各地退出制度设计时却无相应安排。依据法官退出的事由不同，应进行相应的模块化路径探索。理论上，因错案或惩戒退出的法官，一般不适宜继续留在审判岗位工作，但实践中仍然从事审判承办案件的情形为数不少；也有因身体原因暂时退出后又愿继续从事审判的干警，却被调往司法行政或后勤岗位。上述退出安排，有的违背司法责任制，有的造成审判资源浪费，显属不当。

三、探讨：中基层法官退出机制的理性思辨

中基层法官退出机制在司法改革中虽然处于“休眠”状态，但制度困境的深层根源往往是理论认知的不足。故应从法理上对退出机制予以厘清并找准定位，发现激活退出机制的切入点，方能为制度体系的完善与应用打下基础。

（一）退出机制的制度价值

价值判断是中基层法官退出机制的法理基础，提供了制度研究的前提方向。①莫纪宏：《论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第11期。退出机制虽有多层价值，但相关研究多从功能角度进行阐述论证，例如优化审判资源来确保队伍素质和提升司法质效等。这种论证只是退出机制的外观表征，其法理基础应是司法机制的内在正当性，可总结为公平正义的再次实现与司法责任的再次平衡。

1.公平正义再实现

中基层法官位于审判一线，对司法的公正起着决定性作用。无论是法官主动抑或被动退出，其退出事由与过程均会造成法官工作心理的波动，影响案件的审理，危及“确保人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义”司法目标的实现。故中基层法官退出机制可视为公平正义再实现的一种间接保障制度，从相关理论看：（1）人力资源是实现组织宗旨的重要手段，对组织实现目标没有帮助的成员应当排除在外，以利于组织的吐故纳新；（2）依据“责任自负”原理，本职工作出现瑕疵或失误的法官，应当承担相应的司法责任。因此，中基层法官退出机制表面上是法官员额动态管理的手段，而实质上是通过人员调整来提高审判质效，确保公平正义的再实现。

2.责任再平衡

“完善司法责任制是司法活动获得正当性的前提”。②刘亚宁：《完善司法责任制的价值分析与制度构建》，载《山东审判》2015年第1期。因员额初次选拔的瑕疵与制度疏漏，部分“懒法官”③“懒法官”是指对属于自己职责的事项不作为或不积极作为的一类法官。实际工作中，主要有文书撰写“复制粘贴”“签字画押”、承办案件“散漫拖延”“不求甚解”等表现形式。参见岳文可：《员额制改革背景下“懒法官”问题的对策研究》，载《法制与经济》2016年第3期。得以入额，占据审判岗位。他们除将大部分事务性工作委于法官助理外，开庭、调查、撰写文书等法官本职也是敷衍了事，使得裁判文书质量显著下降，事实认定与法律适用经常出现错误。中基层“懒法官”这种工作业绩与薪酬礼遇倒挂的现象，由于司法责任制的不健全，目前惩处机制难以发挥功效。故而以一定程序开启问责，将不适任的法官排除在员额之外，确保法官司法权力、待遇与责任再次平衡，是中基层法官退出机制的应有之义。其实质是权责失衡→责任追究→法官退出（承担责任）→责任再平衡的过程。中基层的法官退出机制旨在通过一系列的程序运作来纠正司法改革前期的权责失衡，实现司法权力与责任的再平衡。

（二）退出机制在司法改革中的谱系定位

1.现实定位：中基层法官退出机制的次改革性

法官退出机制是司法改革的一个环节，具有鲜明的次改革性，即法官退出是为保障员额制的更好运作而存在的制度，是司改配套措施之一，其与员额制的融合程度决定着机制的成败。体现在：（1）改革内容上，法官退出机制依附于员额制，如退出的标准、人数、程序均应符合员额制的运作要求；（2）改革进程上，法官退出机制应随着员额制的深入而展开，不可改革顺序倒置，过分超前反而会给员额制运作造成困扰。改革前我国法官资格的授予是审批型，并无退出机制发挥空间，员额制的出现为法官退出机制的完善提供了历史机遇。另从中央司改文件的精神可知，中基层法官退出机制会是员额动态调整的重要环节，能释放可观的岗位“存量”。

2.深层定位：中基层法官退出机制的司法责任性

“司法责任制改革是我们全面深化司法体制改革的‘牛鼻子’”，①徐隽：《知难而进，扭住司改“牛鼻子”》，载《人民日报》2016年7月21日。退出员额是法官承担司法责任制的形式之一。因此，中基层法官退出机制就必然带有司法责任制的属性，法官在享有尊荣感与行使司法权的同时，应对办案中出现的严重问题承担相应的司法责任，包括退出员额。完善司法责任制，就要建立包括法官退出在内的司法问责机制。如刑事审判领域，以三项规程为核心的庭审实质化运动就是司法责任制的具体压实。除刑事惩罚与剥夺公职导致法官身份丧失外，单纯的员额退出也会对中基层法官的职业利益造成重大影响，故而其启动应慎之又慎。

（三）退出机制的指导原则

由制度价值与谱系定位的分析可知，中基层法官退出机制的实践落地，除需要法理探讨外，还应将其置于全面推进司法改革的宏观背景下，从司法责任制等司法体制完善的高度，来建构中基层的法官退出机制。一言蔽之，中基层的法官退出应坚持公平正义和权责平衡两大制度取向，具体运作时，要依据法定性、责任性、合理性这三项指导原则不断完善：1.法定性原则。“非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究”，①《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第3条。说明中基层法官退出的事由与程序均要有法条明文规定，具有规范操作性，不能随意启动退出机制。2.责任性原则。法官退出应是因违反国家法律、审判纪律、职业道德需负一定司法责任的退出，即便法官是因自身原因或职务变动而申请退出，也蕴含着其无法正当履职的责任后果。3.合理性原则。因法官退出机制是对法官职业权益的合法剥夺，因此退出的实体、程序性规定应当合理确保机制的公信力，对退出事由则坚持主客观相结合的标准认定，并查找或判断有无免责、减责事由的存在。

四、完善：中基层法官退出机制的具体进路

为真正“激活”中基层法官退出机制进而实现公平正义与权责平衡，应当以法治为根本原则，并在法定性、责任性、合理性三项原则指导下对中基层法官退出机制加以完善。重点在于退出依据、组织机构、启动事由、退出程序、评价期间、退出安排这六个方面。

（一）退出依据——厘定统一规范与制作业绩档案

1.规范厘定。中基层法官的退出各地作法不一，规则的普适性不强，针对这一特点，结合司法责任制的具体责任形态，最高院或省级高院应当尽快出台全国或区域性的统一规范文本，填补机制漏洞，发挥退出机制的价值。又因退出机制的次改革性，故出台的条款内容不宜细分和穷尽，仅需作简单、准确指引，确定负责部门，形成一定的框架协议即可。②张晓冉：《中国法官退出机制研究》，载《广东社会科学》2016年第3期。详见表2：

表2：中基层法官退出条例（办法）

2.业绩档案。中基层法官的业绩档案是法官考评委作出决定的关键文本。“各级人民法院应当成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案。”①《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第21条。业绩档案应包括“个人情况”“审判实绩”“司法政务”“社会效果”等项目。个人情况是法官的基本履历等信息；审判实绩是从办公系统提取的各项考核数据；司法政务是除审判之外内勤、调研、法宣等工作事项；社会效果是承办案件的社会反馈，如是否引发群体事件、是否激发社会矛盾等。业绩档案的生成应符合实时化、及时化、自动化的要求。

（二）组织机构——职责内容分工明确

法官考评委员会及下设办公室与法官惩戒委员会是中基层法官退出机制的主要组织机构，法官考评委员会与其办公室均设置在各级法院内部，考评委员的来源有两部分，院内部分由院领导、法官代表、司法行政部门负责人组成；院外部分由法律界人士构成，如学者、律师、检察官、法工委人员等。法官惩戒委员会在国家和省一级成立，主要由人大代表、政协委员、法学家、法官代表组成，负责辖区内法官的惩戒事宜。因中基层法官退出事由问责性居多，故应重点厘清法官考评委员会与其办公室的职责。

考评委职责包括：制定本院业绩评价指标体系、指导部门考评事务、听取考评汇报、研究具体问题；对争议考评结果进行裁决；对法官的退出与否作最终决定；对复核申请以书面形式进行回应。

考评委办公室职责包括：接受考评委的管理、指导；制定、修正考评指标参数，并报考评委审议实施；负责考评事务性工作；指导业绩档案的填写并作好保存备份；定期汇总考评数据，发布业绩通报，提醒触碰“退出红线”的法官；汇总考评工作问题，向考评委汇报。

（三）启动事由——退出标准的合理界定

中基层法官退出应有合理的启动标准，实践中，一般分为绝对事由（错案或惩戒）、相对事由（业绩）、特殊情形（申请）三种。

1.错案退出。所谓“错案”，是指主观上法官有过错，客观上裁判结果被改判或重审的案件。错案认定与法官惩戒机制紧密联系，是导致法官退出的事由之一。当然，应依据法定原则妥处错案责任与法官职业保障、司法惩戒的关系，一则可保障法官行使职权的独立性；二则可约束法官的履职行为。

违法惩戒，是依据《惩戒意见》的精神，对员额法官在审判工作中违反法律法规或有渎职行为的，依照惩戒规范予以处理。包括责令辞职、辞退等内容；违反审判职责涉嫌犯罪的，应依法移送司法机关处理，若最终需免去法官职务的，按干部管理权限与流程办理。

2.业绩评价。由内部考评与外部反馈构成，内部考评坚持客观为主的全面评测原则，①蒋昌进：《三穗——员额制法官退出机制激发改革活力》，载《人民法院报》2017年9月28日。中基层法官退出也是绩效结果运用的方式，但两者在目的、功能等方面差异明显，绩效指标不能直接作为退出依据。实践中，S省Z市法院以办案指标（50%）为主，结合“质量指标（20%）/效率指标（15%）/效果指标（15%）”，综合判定法官工作达标率。

为提高法官对内部考评结果的认可度，指标数据可由第三方从办公系统中直接提取生成。退出机制启动以综合与分项成绩来判定，成绩在85分以上且分项指标均达70分的为满意；成绩介于70—85分且分项指标均达60分的为一般；若成绩在70分以下且分项指标有两项不合格，应当认定法官触碰“退出红线”。同时，为防止“突击结案”冲高业绩的考核漏洞。管理者平时也要勤于业绩督导，确保结案数量的季度均衡，并应对法官指标动态运行、工作进展度、实际司法效果加以实时研判。②北京市二中院课题组：《司法改革背景下法官绩效考评机制研究》，载《中国应用法学》2018年第3期。

外部反馈主要是对办案社会效果的评价采集，考评工作人员可以问卷调查、电话访谈等形式，向人大代表、政协委员、政府与政法委工作人员、律师群体、人民群众等进行意见征询，全面了解法官的社会风评。同时，梳理纪检监察部门的问题反馈与线索，并与社会评价相结合，以得出尽量客观的法官社会评价考核结果。③苏泽林主编：《法官职业化建设指导与研究》2003年第2辑，人民法院出版社2003年版，第167页。

3.申请退出。说明一点，不论是人员调动或部门轮岗等外界因素，还是年龄、健康、家庭等自身原因，申请退出是法官人事管理的重要内容。该类情形一般由人事部门依权限与流程处理，并报本院法官考评委员会备案即可，但特定情况下仍应由考评委作出是否准许退出的决定，具体情形下文详述。

（四）退出程序——以退出“决定”的规范生成为方向

1.错案问责的退出程序。首先，问责流程合理。中基层法官承办的案件出现发回或改判等问题时，其应先提交自评报告，再依据案件性质由专门法官会议对案件的事实认定、法律适用进行讨论并形成评价意见，供法官考评委员会在是否作出“责令退出”决定时进行参考；其次，程序保障到位。中基层法官的自评报告与法官会议评价相悖时，其可向法官考评委提起申诉，并有陈述事实和理由的权利。经考评委准许，法官会议需专门对当事法官主张的理由与事实进行解释说明，供考评委作出相应决定时参考；最后，责任后果明确。中基层法官在一个司法年度内被认定五件错案或三个司法年度内累计被认定十件错案的，法官考评委员会应作出“责令退出”的决定，因决定的问责性，应给予法官一次复核机会。

另外，对于因违法而应受惩戒的中基层法官，若其被省级惩戒委员会依法剥夺法官身份，则无需再由本院考评委另行决定。但法官对退出后续事项有异议时，仍应由考评委进行裁决，同时，对有错案但达不到启动退出机制的法官，可由审管、监察部门按性质进行惩处，如扣减绩效、通报批评等，作为退出机制的补充。

2.业绩不达标的退出程序。如前文所述，年终时中基层法官的内部业绩考评指标触碰“退出红线”时，可由人事部门依法向法官考评委员会汇报，供其研究。在一个司法统计年度内，将年度指标分解为季度考核项目，连续二个季度指标较低（60分以下）的法官，可主动提交情况说明，并由法官考评委员会进行诫勉谈话。当事法官连续三个季度业绩不达标，视为触碰“退出红线”，其应当向考评委进行书面工作汇报，陈述免责事由，供法官考评委员会在作出是否“责令退出”决定时参考。退出决定一旦作出，法官可申请复核一次。

值得注意，因为考核结果的直观性与概括性，固化的考核指标经常出现数据“失真”，不能反映法官的工作实绩。①胡云腾主编：《法院改革与民商事审判问题研究——全国法院第29届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社2018年版，第223页。因此，对承担课题调研、新闻宣传等司法行政事务的中基层法官，除采交替法予以工作合理安排外，法官考评委员会还应将相关的工作业绩纳入评价体系。即按一定比例折算审判业务与行政事务的分值，此时还低于60分的法官，应由考评委作出“责令退出”的决定，决定可由法官向考评委申请复核一次。

外部反馈结果的主观性较强，不宜直接作为退出依据，但应注重其参考价值。可作如下流程处理：对具体案件中的违法行为线索或指控，应由考评办工作人员进行全面核实，以“优”“良”“合格”“不合格”的标准评定，连续三年“不合格”法官，应向考评委提出正式报告，说明其工作态度、事实认定、裁判适用方面情况，②胡云腾主编：《法院改革与民商事审判问题研究——全国法院第29届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社2018年版，第126页。供法官考评委员会作出“责令退出”决定时参考，法官可对该决定申请复核一次。

3.主动申请退出程序。在特定情况下，仍需法官考评委员会批准，一般有：（1）身体、健康、家庭等原因无法胜任的法官申请退出时，可由考评办公室在情况调查、收集资料后报法官考评委员会讨论，供其在作出是否“准许退出”决定时参考，决定可由申请法官向考评委提起复核一次。（2）主动辞职、调离法官的退出申请，因审判队伍稳定性至关重要，关乎司法改革的社会效果，故此类法官应服务完基本的工作年限（通常为五年），期满后方可辞职调离。法官先递交申请，由考评办人员就服务年限、涉密情况进行审核，报法官考评委员会决定。条件成就的，可由法官考评委员会作出“准予退出”决定，方便其办理离职手续；未获批准的，申请法官有向考评委提起复核的权利一次。（3）有需回避情形时的处理。当中基层法官存在配偶是律师或有其他需回避情形时，应主动提出申请退出，并由人事部门按程序和权限处理，若人事部门认为不构成回避，当事法官执意退出的，应由法官考评委员会进行裁决。对应退出而拒不申请的法官，一经发现，应由考评办公室报请法官考评委员会作出“责令退出”决定，并允许法官复核一次。

（五）评价期间——兼顾工作以半年为宜

中基层法官的退出机制应设定合理的评价期间，既要考虑法官队伍的稳定以确保审判质效，又要顾及退出机制运作所需的调查、分析等程序性事项损耗时间。因法官惩戒采同体模式的缘故，评价期间也不宜简单套用民事争议、行政复议等民事、行政时效期间，以尊重中基层法官退出机制的运行特点与司法规律。从域外法官的退出机制看，评价期间的时限设置广泛，从半年至五年不等。①向雪宁：《德国法官惩戒制度的理论基础与制度特征》，载《中南民族大学学报》2018年第2期。通盘考量，我国中基层法官退出机制的评价期间应设定在半年内为宜，即在当前法官员额较少、结案压力较重的情况下，对主动申请或触碰“退出红线”的中基层法官，法官考评委员会应当在半年内作出是否“允许退出”或“责令退出”的决定。将来退出事由的认定标准更加完善时，退出个案可采弹性的评价期间，即对无争议的退出事由，适用更短的评价期间；对争议较大的退出事由，则适当延长作出决定的评价期间。

（六）退出安排——后续岗位的选择与培训

中基层法官退出员额并不意味着机制的终结，尤其是业绩不达标但仍愿再次入额的法官，后续的岗位安排决定着其职业生涯的走向。对因违法审判、违纪问题而永久丧失资格的法官，可在尊重个人意愿与单位实际的前提下，安排其转岗为法官助理或司法行政人员，并进行相应管理，实现“人岗匹配”。对因业绩不达标或身体原因暂时退出的法官，应优先转为限权式法官助理，让其继续在司法一线工作，积蓄审判经验，强化业务能力，为其再次入额创造条件。人事部门应帮助退出的中基层法官进行相应的职业规划，并开展适当的业务能力培训，以提升他们的辅助质效。对确实不愿意继续从事审判工作的法官，应当安排其到司法行政或后勤岗位工作。