先行一步：高水平大学建设的广东模式

蒋达勇

摘要：广东先于国家层面的统一部署，率先启动地方高水平大学建设，既是区域经济社会发展的外在需求，也是高等教育后发赶超的内在追求，从一个侧面揭示了中国国家治理格局中地方政府的自主行动空间。广东关于高等教育与经济社会发展深度融合，构建多元开放的大学竞争发展格局，着力推进体制机制改革创新，以及政府、大学与社会之间协同共治这四个方面的探索，一定程度上切中了现阶段中国高等教育改革发展的实践难题，孕育着高等教育创新发展的中国经验。

关键词：高水平大学;后发赶超;多元竞争;协同共治;中国经验

2015年8月，中共中央全面深化改革领导小组审议通过有关统筹建设世界一流大学和一流学科议题;10月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定重点支持建设一批高校和学科达到世界一流水平。值得注意的是，地处改革开放前沿的广东走在了全国的前面。早在2014年4月，时任中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华同志就提出要加快建设若干所高水平大学。2015年4月，广东省委省政府《关于加快建设高水平大学的意见》正式出台，广东高水平大学建设随即全面展开。2016年全国“两会”期间，教育部组织新闻发布会，专题推介广东高水平大学建设的做法与经验。那么，广东为什么要先于国家层面启动地方的高水平大学建设？三年多来，广东在高水平大学建设中有什么创新性的探索与实践？先行一步的广东，是否在一定程度上孕育着新时代高等教育改革发展的中国模式与中国经验？这一系列问题，迫切需要我们在持续推进实践探索的同时进行深入的理论反思。

一、后发赶超：高等教育引领经济社会的转型发展

众所周知，在经历了改革开放以来近40年的快速发展后，中国经济总体上进入一个保持中高速增长和迈向中高端水平的转型发展阶段。正如著名经济学家林毅夫所阐述的那样：“经济发展是一个动态的结构变迁过程”，“持续的经济发展是由要素禀赋的变化和持续的技术创新推动的”，它“要求经济不断地从现有产业向新的、资本密集度更高的产业扩展”。[1]在这样一个发展阶段，传统的主要依赖土地、人力、资金投入的制造、加工等低附加值产业必须持续不断地向新型的主要依靠科技、创新、智力支持的高附加值产业转型和升级，人力资源水平、科技创新能力将成为强化中国新时代核心竞争力、与世界发达国家和地区由“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的关键性战略抓手。

对于在改革开放中先行一步、肩负着走在全国改革发展前列使命的广东来说，这一转型发展的特征尤为突出，科技创新的任务尤为艰巨，人力资源的支撑尤为关键。但是，不仅与世界发达国家和地区相比，甚至与北京、上海、江苏以及陕西、湖北、四川等国内高等教育相对发达的省（自治区、直辖市）相比，广东高等教育的整体水平，特别是能够引领支撑国家和区域经济社会发展、产业转型升级、创新驱动发展的高水平大学的历史基础比较薄弱，高校、学科、专业结构不够合理，地域分布不够均衡，与国家和广东区域经济社会发展重大需求的对接不够紧密，都成为了制约广东区域经济社会创新驱动发展和核心竞争力持续提升的薄弱环节和突出短板。正是在这一背景下，广东省委省政府在全国范围内率先启动高水平大学建设，大力度、高强度支持建设若干所高水平大学和一批高水平学科，既希望广东在高等教育特别是高水平大学建设方面实现“后发赶超”，也希望这种快速发展的高等教育能够为国家和广东的创新驱动发展、产业转型升级提供强有力的人才支撑和智力支持。

但是，必须承认，关于大学特别是高水平大学与经济社会发展之间的关系，在高等教育研究领域并不是一个没有争议的话题。一种观点强调大学的自由教育和自主发展，一定程度上希望大学保持“象牙塔”的角色，鼓励大学“为学术而学术”，主张高水平大学应当与经济社会保持适度的距离，主要着力于博雅人才的培养与纯粹知识的探索，同时对经济社会发展保持一定程度的警惕、批判与反思。另一种观点则强调大学的开放发展，突出大学的社会服务功能，坚持高等教育特别是高水平大学应当与经济社会直接建立深度融合和密切互动的关系，致力于解决国家和区域科技、产业、文化与社会发展中的重大需求和具体问题。具体到广东而言，从社会发展的角度来看，无论是行业企业，还是社会公众，总体上倾向于高水平大学要与国家特别是广东科技、产业和经济社会发展深度融合，希望通过高水平大学建设尽快解决广东科技创新、产业升级和经济社会发展的突出问题。但从高等学校的角度来看，无论是高校管理人员，还是广大师生员工，总体上倾向于高水平大学要更加尊重教育自身的发展规律，既希望政府与社会的大力支持，也希望避免政府、企业和社会各方面过多特别是直接的介入与干预。在这种背景下，广东的高水平大学建设自然也面临着一个理念和价值的选择问题。

·区域研究·先行一步：高水平大学建设的广东模式

从实践来看，广东省委省政府在强调尊重高等教育发展规律的基础上，总体上更加倾向于高等教育与经济社会发展深度融合的战略选择，在文件方案、实施操作、考核评价和动员宣传等各个环节均反复强调必须立足服务广东、围绕区域经济社会发展的重大需求来布局和建设高水平大学和高水平学科。特别是在高水平大学建设成效的考核评价中，除了学科建设、师资队伍、人才培养、科研创新等高等學校自身发展的内容外，专门增加“为广东经济社会发展服务”的版块，并设置了30%的比例和权重，以此引导高水平大学参建高校主动对接和深度融入广东区域经济社会重大需求。我们认为，这是广东省地方政府在面临后发赶超压力和激烈国际竞争形势下的一种正确的战略选择。事实上，大学逐步走出“象牙塔”、从社会边缘步入社会中心、从单纯的教学场所扩展为教学、科研、社会服务和文化传承创新的核心领地，不仅是中世纪以来大学发展的一个基本趋势，也是现代美国大学迅速崛起的根本原因。对于中国这种处于后发赶超阶段的国家来说，大学紧密对接、深度融入国家和地区发展战略，致力于解决经济社会发展的重大需求，既为国家和区域的经济社会快速发展提供了有力支撑，也为大学自身的创新发展、竞争发展、持续发展创造了不竭的动力与活力。

二、政府介入：构建开放、多元与竞争的发展格局

组织理论的研究表明，任何一个组织都有自我强化、自我封闭的内在动力和组织特性，因而历史上没有多少组织能够“基业长青”。中世纪以来的历史已经证明，大学在一定程度上也同样存在着自我封闭、自我保护、抵制变革的组织惰性，在一定历史时期落后于经济社会发展的步伐。具体到中国来看，众所周知，在很长的一段历史时期里，受各种因素影响，中国大学总体上主要依赖政府的指令、计划和管理，既缺乏主动面向外部社会特别是市场竞争发展的外部压力，也缺乏围绕功能使命、组织结构和制度机制进行自我改革与创新的内在动力。在这种背景下，如何能够克服和避免参建高校“等、靠、要”的实践惯性，引入一种源自外部的推动力量，引导和激发大学根据形势的变化和社会的需求进行深层次的使命反思、组织再造和制度创新，自然成为广东高水平大学建设中一个不可回避的理论和现实命题。

从实践来看，广东高水平大学建设的这种外部力量不仅来自于政府的直接介入和推动，更有价值的是政府的角色扮演和方法选择。与传统上政府单纯地对属地高校支持和建设的做法不同，广东省委省政府的高水平大学建设不仅局限于对区域内已有高校的重点支持，而且采取了一种“外引、内联、本地建”相结合的高等教育发展战略。

一方面是重点高校的“本地建”。除了2015年全面启动对中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南师范大学、华南农业大学、南方医科大学、广东工业大学等7所重点建设高校和广州中医药大学等7所高校的18个重点建设学科进行的高水平大学和高水平学科建设外，2016年初，广东省委省政府还启动了高水平理工科大学建设计划，对接创新驱动发展战略和产业转型升级需求，重点建设华南理工大学、广东工业大学、南方科技大学、佛山科技学院、东莞理工学院等5所理工科大学。2016年6月，省委省政府又进一步启动重点学科建设计划，在未列入高水平大学和高水平理工科大学建设计划的全省其他本科高校各遴选建设1-2个重点学科;启动省市共建计划，省政府与高等学校所在地市政府签署共建协议，调动地市政府加大对共建高校建设、改革、发展的支持与投入。如此，通过高水平大学、高水平理工大学、重点学科和省市共建4大战略，广东地方政府总体构建起高水平大学和高水平学科“本地建”的框架和体系。

另一方面是高等教育优质资源的“外引”和“内联”。如果从一个相对更广和时段更长的视野来看，近10年来，针对广东本地高等教育资源特别是高水平大学资源相对稀缺的现状，广东省委省政府和深圳、珠海、中山、汕头等地市委市政府密切互动，大力推动优质高等教育资源的“外引”和“内联”。就“外引”来看，广东大力推动以色列理工学院、香港中文大学、莫斯科大学、香港浸会大学等国际知名高校在本省落户;参照加州理工学院办学模式，按照国际化标准，通过特殊政策和高强度经费支持，高起点建设南方科技大学。从“内联”来看，广东重点支持中山大学建设珠海、深圳校区，将广州地区的优质教育资源引导和辐射到深圳、珠海等经济发展迅猛但高等教育资源薄弱的城市，参照美国加州大学办学模式推动中山大学形成“三校区五校园”的全新发展格局。与此同时，广东各地特别是以深圳市为代表，地方政府通过出台各种优惠政策，大力吸引北京大学、清华大学、吉林大学、哈尔滨工业大学、电子科技大学等一大批国内一流高校陆续在本地建设分校或研发机构。

现代公共行政管理研究表明，现代政府最为突出的作用，不在于对于市场主体的直接干预，而在于培育和塑造具有充分活力的竞争主体，在充分尊重市场主体自主发展空间的同时，由外而内塑造一种市场主体自我变革、创新发展的内在动力。反观广东高等教育发展，广东省委省政府正是突破高水平大学“本地建”的局限，以更为广阔的视野和胸襟，大力吸引国内外一流高等教育资源在广东落地生根，并通过对国内外优质高等教育资源的“外引”和“内联”，在省域范围内构造和形成一种“鲶鱼效应”，塑造和形成一种多元开放、竞争发展、充满活力的新型高等教育发展格局，同时也将政府层面的高水平大学建设工作切实转化为大学自身的内在动力和变革行动，从而激发大学进行自我变革、创新发展的内在动力。应该说，这样一种政府主导介入，致力于构造一种多元开放和竞争发展的区域高等教育创新发展格局，应该是广东高水平大学建设的一个鲜明特点和突出经验。

三、改革牵引：着力破除重点领域的体制机制障碍

道格拉斯·C·诺思认为，制度是人类相互交往的规则，“制度构造了人们政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键”[2]。毫无疑问，建设高水平大学，需要雄厚的资金投入、高水平的师资力量、良好的基础设施、科学的政策引导、浓厚的社会基础与文化氛围等各方面因素的共同支撑。但是，对于中国高等学校而言，在经历了改革开放近四十年的建设，特别是国家“985工程”、“211工程”和地方重点建设战略之后，一些高校在基本办学经费、校园基础设施、科研硬件条件等方面与发达国家和地区高等学校的差距已经明显缩小，但在师资水平、办学理念、制度体系、文化机制等“软环境”方面还存在较大的差距。

针对这一实际情况，广东省委省政府在酝酿和推进高水平大学建设之初，就旗帜鲜明地强调，高水平大学要全面深化综合改革，关键在于体制机制创新。《中共广东省委广东省人民政府关于建设高水平大学的意见》明确把“深化改革、创新引领”作为高水平大学建设的基本原则，强调要“立足体制机制改革，聚集改革动力，释放创新活力，着力破解推进高水平大学建设的体制机制障碍”;要围绕扩大和落实办学自主权、深化内部管理体制改革、深化人事制度改革、赋予科技成果自主处置权、创新办学资源统筹机制等5个方面“创新重点建设高校管理体制机制”，着力构建支撑高水平大学建设和高水平学科发展的组织结构、制度体系和运行机制。

具体到实践操作来看，三年多来，广东7所高水平大学整体参建高校和7所项目参建高校围绕省委省政府的部署，重点在6个方面进行了深层次和大力度的改革创新。一是完善内部治理结构，以加强党的全面领导为核心，广泛调动和发挥校长、教授、师生和社会力量共同参与学校治理的积极性和创造性，逐步探索和构建起“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”的“一核多元”式共同治理的组织结构和制度机制。二是优化学科专业布局，密切对接国家和广东经济社会發展重大需求，以重点建设学科和学科群为牵引，着力优化学科专业的设置、空间与层次布局，大力推动学科之间的交叉融合，培育和发展新兴学科。三是深化人事制度改革，重点围绕高层次人才引进、岗位职责考核管理、青年人才校内培育、基于岗位和绩效的薪酬管理、教师晋升发展与退出机制、教职工师德师风建设等关键性内容推进深层次改革。四是创新人才培养模式，适应经济社会发展对人才类型与层次的需求，构建尊重学生个性特征、注重挖掘学生潜力、多元发展的通道，着力拓宽学生的国际视野，提高学生的创新精神和实践能力。五是创新科研激励机制，积极探索多元灵活的科研组织模式，改革完善科研评价与激励机制，引导教师潜心治学，面向科学研究前沿领域和经济社会发展重大需求促进交叉融合、鼓励协同合作，着力培育原创性、高水平科研成果。六是强化资源优化配置，积极探索多元筹资渠道，拓展办学资源，统筹优化学校人力、物力和财力资源配置，完善公共资源和重大仪器设备共享机制，提高资源配置和使用效益。

毫无疑问，制度建设是一项细致而漫长的工作，不能急功近利，更不能一蹴而就。广东省在加大资源投入力度的同时，把体制机制的改革与创新作为高水平大学建设的核心要素和关键抓手，致力于在内部治理结构、学科专业布局、人事制度改革、人才培养模式、科研评价激励、资源统筹与优化配置、大学精神与文化塑造等重点领域重点发力，引导参建高校探索和构建支撑现代大学治理和高水平大学持续发展的组织结构、制度体系和运行机制，一定程度上是抓住了当前我国高等教育和高等学校普遍面临的瓶颈与痛点。事实上，只有在组织结构和制度机制上勇于改革和持续创新，才能为高等教育发展特别是高水平大学和高水平学科建设打下坚实的制度基础，注入良好的文化基因，形成久久为功、持续发展的内在动力与活力。

四、协同共治：政府、高校与社会之间的一体互动

英国著名历史学家、人类学家艾伦·麦克法兰认为，现代性的一个重要特征是经济、社会、政治、意识形态（宗教）等各个领域的“分立（Separation）”。在这种相互分立的领域中，“每一个领域都被另一个领域所制约”，但却“没有任何一个领域，无论是亲属关系、宗教还是其他，能够提供一种基础性原则（Underlying Principle）”。“一旦某个文明只留下单一基座（One Infrastructure），该文明多半会走向僵化。”中国传统文化和思维习惯于强调政治、经济与文化的“大一统”，比较注重国家与社会、政治与经济、文化的整体架构和共性关联，相对忽略经济、社会、政治与文化教育各个领域的独特价值和个性施展。按照麦克法兰的判断，即便经历了三十多年的改革開放后，“迄今中国已让他的市场经济基本上自成一体，但是它的社会、政治和意识形态仍处于互嵌（embedded）局面”，“尚未完全实现经济、社会、政治、意识形态（宗教）的彻底分立”[3]。

具体到大学治理领域来考察，自新中国成立以来，中国大学始终不是一个纯粹的学术共同体，而始终是作为一个杂糅政治组织、学术团体和生活社区于一体的“单位社会”而存在。这一点，即便经历近四十年的改革开放，至今仍未发生根本性改变。时至今日，中国的大学治理仍然是国家与社会的杂糅交错，政治、学术与生活的相互“包裹”与深度“互嵌”。一方面，国家借助对权力的垄断和资源的掌控，通过整合、强制和诱导的机制对大学从功能、结构甚至价值等方面进行全方位的渗透、干预和塑造。另一方面，大学往往也主动迎合国家的权力逻辑，依赖国家的行政资源，甚至借助国家和地方政府的行政权力保持竞争优势，失去了对自身作为学术共同体精神价值和实践道德的认同与坚守。这样一来，突出的问题在于我们往往按照政治和权力的逻辑“治理大学”，不能真正按照大学和学术的逻辑“让大学进行治理”。由此导致大学治理中许多理念、价值与行动的错乱，也牵引出上述大学与行政权力互动博弈过程中的许多荒诞。

对上述问题，广东省委省政府在推进高水平大学建设之初就有比较清醒的认识，并力图在实践中对新时期政府、大学和社会的关系进行调适，由传统单一的政府管理转为探索和构建一种政府、学校和社会共同参与、互补衔接、相互配合的新型治理关系。在关于加快建设高水平大学的文件中，省委省政府明确提出，要“坚持扩大落实高等学校办学自主权和深化高等学校内部管理体制改革并重，推动政府管理与高等学校创新发展的有机互动与协同并进”。在具体实践中，政府主要着力于扩大和落实高等学校办学自主权、深化政府“放管服”改革、整合加大建设资金投入力度、搭建地方高校与国家重点高校以及高校与其他行业企业合作平台、为高等学校人才引进提供政策支持和保障服务、加强参建高校之间的信息交流与沟通等6个方面为高等学校提供规划、保障和服务。另一方面，文件明确，高等学校自身是高水平大学建设的主体，参建高校要重点围绕构筑学科发展高地、培养拔尖创新人才、提高师资队伍水平、提升科研创新能力、深化对外交流合作、弘扬现代大学精神等6个方面重点开展工作。与此同时，政府号召并通过搭建平台、探索减免税收、实施捐赠补贴等方式引导行业企业以及社会各方面参与到高水平大学建设中来。

事实上，正如新结构经济学理论的代表人物林毅夫所概括的那样，“一个国家只有同时用好市场和政府这两只手才能实现快速、包容、可持续的增长”[4]。具体到高等教育领域来说，核心的问题不是政府要不要介入和干预，而是政府如何介入和干预，以及政府的介入如何与高等学校和社会各方面力量协调配合、互补衔接、形成合力。现代国家成长的一个基本价值就是国家与社会的适度分离，各自发挥优势，谨守边界，互动合作。因此，提高中国现代国家治理的现代化水平，完善中国特色现代大学治理，前提和基础就是要合理界定政府与大学的关系，厘清国家与社会、政府与大学之间的职责定位、角色扮演与行动边界。从政府的角度来看，其主要的职责应该落定在创造公平竞争环境、弥补自由竞争不足、规范学校办学行为以及提供优质信息服务这四个方面，从传统的“管理者”向“引导者”和“参与者”转变。对于大学来说，毫无疑问应该是要从一个“被动的客体”转变为一个“能动的主体”，从“面向政府办学”转向“面向社会办学”，致力于坚持学术共同体的价值与规范，提高教学科研和社会服务的质量水平，弘扬大学精神与文化品格。对于社会有关各方来说，则需要从一个“旁观者”和“批判者”的角色向“参与者”和“建设者”的角色转变，以更加积极的姿态和更加长远的眼光理解、支持和投入高等学校的改革发展。如此，政府、学校和社会就从原来“一家独大”和“各自为阵”的分散状态逐步走向一种“协同合作”“共同治理”的理想形态。

结语

早在上世纪90年代，美国著名汉学家、哈佛大学教授傅高义先生就在《先行一步：改革中的广东》一书中曾对广东在引领中国改革开放发展历史进程中的实践经验给予精辟总结和细腻刻画。今天的广东，先于国家层面启动的高水平大学建设应该不仅仅是一些学者眼中的政治竞争，而确乎是区域经济社会发展的外在形势需求，也是在高等教育领域这一薄弱环节奋起直追和后发赶超的内在价值追求。广东这一先于国家层面统一部署的步调与行动，也生动地印证和揭示了现阶段中国这样一个超大国家治理中地方政府的自主空间和竞争行为，与新加坡国立大学郑永年教授关于中央和地方“行为联邦制”关系描述存在一定程度地契合。广东地方政府在这一轮高水平大学建设中，关于高等教育与经济社会发展深度融合，构建大学之间多元开放的竞争格局，着力体制机制的改革创新，以及探索政府、高校与社会之间的协同共治这四个方面的努力，在一定程度上切中了现阶段中国高等教育改革发展的理论难点和实践难题，也在一定程度上孕育着新时代中国高等教育改革发展特别是高水平大学和一流学科建设的模式与经验。

参考文献：

[1]林毅夫.新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架[M].北京：北京大学出版社，2015：“序言”7，4，17.

[2][美]道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：3.

[3][英]艾伦·麦克法兰.现代世界的诞生[M].上海：上海人民出版社，2013：8，19.

[4]林毅夫.新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架[M].北京：北京大学出版社，2015：8.