美国特色小镇环境建设经验与中国策略

2019-05-05崔彩贤闫阁

现代交际 2019年5期

崔彩贤闫阁

摘要：在乡村振兴战略和建设美丽中国背景下，特色小镇是绿色发展中的一个新亮点，探讨中美两国特色小镇的环境建设问题，对两国未来发展具有现实意义。本文首先阐述中国特色小镇建设的环境要求，分析中国特色小镇环境发展所面临的困境，再通过论述美国特色小镇环境建设的经验，尝试为中国特色小镇环境建设提供重要参考策略。

关键词：美国特色小镇环境建设中国策略

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）05-0235-04

当代中国，特色小镇既是新型城镇化的重要载体，也是乡村振兴的基础环节。世界范围内小镇林立，瑞士的达沃斯充分利用阿尔卑斯山的自然环境和地理优势，打造了欧洲最大的高山滑雪场，因旅游胜地、会议中心而闻名全球;日本上胜小镇是一个建制镇，但它在全球备受关注，其宣称在2020年成为世界上首个无垃圾的生活区，目前该镇已是日本乃至世界范围内资源循环利用的模范小镇;美国莫里斯小镇被《金钱》杂志列为最宜居城镇之首;英国的温莎小镇因政府对该地区具有历史价值建筑物和乡村农田景观风貌的保护，最终以温莎古堡和英国王室为主要特色的文化旅游项目而发展起来。横观这些闻名全球且以强劲发展力而获得持续关注的特色小镇可以发现，良好的生态环境和专门的特色产业是这些小镇闻名遐迩的重要基础。中国特色小镇培育正在进入下半场，既有成功的经验，也有失败的教训，但宜居的生态环境是各类特色小镇环境建设的重要一环。

中美两国均设置镇一级行政区划单位，但两国“镇”的含义不尽相同。根据《中华人民共和国城市规划法》，小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城，而我国广义的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括集镇的概念。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。而国外的小镇主要有两种类型：第一种是政府统筹规划建设的小镇，如英国政府在19世纪颁布的《新城法案》，利用小镇的建设和发展来缓解英国大城市当时所面临的人口压力。第二种是由于当地企业以及居民的支持并且结合了政府的辅助而形成的小镇。这种因人口和企业选择而出现的小镇在众多国家中普遍存在。那么何为特色小镇？特色小镇的概念来源于建制镇，用建制镇的一部分来创建特色产业的小镇即为特色小镇。国家发改委发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》明确界定了特色小镇的概念，即指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创業平台。

一、中国特色小镇建设的环境要求

（一）政策制度层面

1.国家政策制度

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，明确要求特色小镇的培育要围绕特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制展开，提纲挈领地指明了特色小镇绿色发展的标准。10月8日，国家发展改革委出台了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，该《意见》就加快美丽特色小（城）镇建设提出了十条要求，明确提出各地区要注重绿色引领，致力于建设美丽宜居新城镇，在强调保护自然、人文景观的同时，统筹推进植物、河流、大气等生态要素的良好发展，构建协调的生产生活环境。10月10日，住房城乡建设部联合中国农业发展银行出台了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，明确规定金融支持的范围包含“提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设”，这为污水处理、垃圾分类等环保设施的配置提供了资金保障。2017年4月，中国建设银行与住房城乡建设部联合发布《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，进一步将居民环境改善设施工程、综合环境整治工程和传统文化保护工程等建设作为商业金融支持的范围。

2017年5月，体育总局办公厅下发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》;6月，农业部市场与经济信息司出台《关于组织开展农业特色互联网小镇建设试点工作的通知》;7月，国家林业局办公室下发《关于开展森林特色小镇建设试点工作的通知》，这些政策性文件均强调培育单一产业主导型小镇，不论运动休闲小镇、农业特色互联网小镇还是森林特色小镇，它们都是根据区域发展的实际情况和核心竞争力，以当地自然生态风光为基础，因地制宜而规划建造的小镇，符合宜农则农、宜工则工、宜游则游的规划标准。

截至目前，特色小镇已历经三载风雨，对小镇环境的保护与治理早已从顶层设计进入实践探索中，全国各地掀起小镇建设的高潮。嵌入在特定生态景观和地理区域中的特色小镇，为中国城镇化进程和乡村振兴战略提供了动力支持。

2.地方政策制度

培育特色小镇并非国家主动实施的战略措施，而是地方先于国家的发展策略，浙江省是全国特色小镇建设名副其实的“领头羊”。2015年4月，浙江省人民政府发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，首次明确了该省的产业定位，引导企业围绕七大产业开展创新生产。同时，力争通过3年的培育创建，规划建设一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。浙江省从宏观层面着力构建特色小镇绿色产业、绿色生活、绿色环境，深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。西藏自治区紧随其后发布了《特色小城镇示范点建设工作实施方案》，在坚持以人为本、注重民生、保护生态、和谐发展等原则的前提下，保护区域自然景观和弘扬藏族民族特色，加快市政基础设施建设，规范推进少数民族小镇的环境治理。2015年10月，海南省人民政府通过《海南省百个特色产业小镇建设工作方案》，规定培育特色小镇应坚持生态保护优先原则，充分利用当地各种资源，整合自然、文化等发展要素，将“美丽环境”作为新的经济增长点。同时，海南省政府为特色小镇建设也提供了多元政策支持，例如土地、财政、金融等，这无疑成为小镇发展强有力的保障。2016年6月，《重庆市人民政府关于培育发展特色小镇的指导意见》指出，按照“三特色、三集聚”目标，力争在“十三五”期间建成30个左右在全国具有一定影响力的特色小镇示范点，推动形成一批产城融合、集约紧凑、生态良好、功能完善、管理高效的特色小镇，这一目标为打造特色鲜明的主导产业和营造优美宜居的人居环境提供了有力的抓手。

此后，特色小镇的建设如火如荼开展，甘肃、安徽、辽宁、河北、山东、内蒙古等各个地区均出台了培育特色小镇的政策性文件，为特色小镇的环境建设提供了保护与治理的策略支持。

（二）个人需求层面

我国特色小镇门类众多，有康养小镇、运动小镇、农业小镇、旅游小镇、科技小镇、教育小镇等，国家紧扣产业、居住、文化、设施服务、体制机制五大层面制定评选标准，总体而言特色小镇建设的核心是宜居。“特色”是小镇发展的强劲动力，但“绿色”是小镇发展的重要保障，小镇环境建设必须保证人与自然和谐共存的前提下，极大地满足人们对于居住、工作、游玩环境的需求。

特色小镇并非单一的产业功能区，而是集文化、旅游、产业、居住于一体的多功能服务平台。对于居民、工作者而言，小镇是其生活的重要场所，环境质量与他们的生活质量息息相关。新鲜的空气、优美的自然风光、独特的人文景观等宜居的生态环境牵动着小镇居民、工作者的每一根神经，而这些环保亮点也正是小镇对外展现自我形象的一张名片。居民与工作者在小镇中暂时逃离城市的喧嚣，回归自然，远离雾霾之扰，享受小镇给其的“净气、净土、净水”。对于到访小镇的游客而言，小镇虽只是暂时的休憩、游玩之地，但在旅游行业竞争日趋激烈的境况下，毋庸置疑，良好的生态环境是小镇受到青睐的重要因素之一，因此，游客往往对小镇环境建设的期望值较高。浙江省人民政府發布的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》和江苏省发布的《省政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》明确规定，所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区标准建设。此后，全国多个地区均采用此标准对小镇景观进行规划与设计，人与山水的和谐共处成为游客对小镇环境建设的愿景。

宜居宜业宜游的特色小镇让居民、工作者、游客能够充分享受“诗与远方”的生活状态，增加了人们对所处环境的认同。一方面所处环境满足了人的多元需求，如休憩、运动、休闲、娱乐等;另一方面，人们受所处环境深刻影响，如小镇当地的文化内涵与历史发展经由环境设计得到充分的体现，从而让人们能够感同身受。

二、中国特色小镇环境建设的现实困境

（一）经济利益驱动小镇建设

目前，土地和财政是国家培育特色小镇的主要支持，同时政府也允许社会资本进入小镇建设中，特色小镇逐步进入建设的高潮期。但是，近年来特色小镇建设项目频频被开发商和管理者“绑架”，不少开发商打着特色小镇的旗号暗地推行房地产项目，这与宜居宜业宜游的小镇定位背道而驰。

1.开发商在特色小镇中逐利

国家发改委发展规划司副司长陈亚军在首届特色小镇与田园综合体研讨会议中发表观点，认为“特色小镇受一些房企的追捧，主要是因为解决了拿地贵的问题，特色小镇的占地面积往往要十几平方公里，以特色小镇名义向政府拿地成本相对较低，但这和特色小镇建设的初衷是相背离的”。国家鼓励培育特色小镇，给予各地区政策性扶持与优惠，形成了开发商建设特色小镇的“拉力”。同时，“房子是用来住的，不是用来炒的”，伴随着近年来泡沫经济的影响，城市中房地产行业进入“冷冬”，开发商建设特色小镇的“推力”增强了，在推力和拉力的作用中，开发商将目光投至特色小镇项目，小镇“房地产化”倾向愈演愈烈。

目前，众多房地产商转战投资特色小镇，这是小镇发展的一个良机，但这背后隐藏着陷阱。一些开发商将特色小镇作为聚宝盆，通过低价拿到土地后，对小镇建设进行系统规划，但在施工中开发商只注重住宅区和商业区的建设，等楼房建设完成后，便不再注入资金配置相关环保设施，更无视自然和人文景观的建设，导致形成“假特色小镇，真地产项目”的局面。开发商是逐利者，其建造的只是冷冰冰的房子，而特色小镇是产、城、人、文的结合体，其背后需要良好环境、文化内涵与人文精神的支撑，两者存在本质差别。在我国西部地区，尤其是农业特色小镇的建设中，部分开发商采取此种“假小镇”的开发模式，最终造成一大波烂尾楼的产生。

2.建设者、管理者在特色小镇中逐利

在乡村振兴战略背景下，如何建设、运营特色小镇影响小镇核心竞争力的提升，但是近年来建设者、管理者在小镇中逐利的现象屡见不鲜。弄虚作假、偷工减料的建设行为与流于形式的管理将部分小镇推上风口浪尖，导致这些小镇在评审中被降格。

在前期的对外宣传中，特色小镇的各种建设材料和设施都被贴上“绿色”“环保”“生态”的标签，然而这只是建设者的障眼法，环保材料往往性能较好，但价格不具有优势，建设者为了将政府的资金中饱私囊，采用以次充好的环保材料，有些小镇甚至不采取环保措施，这些不当的环境建设行为得不偿失，往往会带来新的环境问题。另一方面，特色小镇建设完成后，环保设施的日常维护费用成为小镇投资者的一项高昂支出，不少投资者为了降低运营费，私自关停环保设备，导致这些集约、高效、智能的设施无法发挥作用，难以确保特色小镇污染物得到有效处理。

（二）政策制度可操作性不强

理论指导实践，但在特色小镇环境建设开始前，国家和省政府出台的政策性文件呈现出各种各样的问题。我国从2015年起发布了众多培育特色小镇的相关文件，体现了全国上下对小镇环境建设的重视，但这些文件基本停留在号召上，呈现原则化特点，总体要求性和原则指导性条款较多。不论国家级还是省级文件均缺乏环境建设的具体实施细则，缺少针对性和可操作性条款，导致环境建设在小镇中难以落地，例如在特色小镇评选中，采取地方推荐或中央审批的方式，各地选择标准不一致所带来的公平性问题很难避免。同时，如何处理特色小镇运营中出现的突发环境问题？有哪些部门负责小镇环境的定期检验等？国家和省政府出台的政策制度都没有对此进行具体规定，这成为实践中的模糊地带。除此之外，尤其是省级出台的一些文件，忽略了当地的实际生产要素和发展情况，部分有关特色小镇环境建设的条款呈现“假大空”特点，刻意模仿其他地区的建设成果与发展模式，而这些悬浮在空中的政策制度使特色小镇的建设流于形式。

（三）环保意识落后

特色小镇建设者、管理者以及居民环保观念的滞后和环保意识的淡薄是影响小镇环境质量的重要因素。尤其西部地区特色小镇内的大多数居民由于文化水平普遍不高，整体素质偏低，对小镇整体自然环境和历史遗迹等人文景观的重要性认识不足，缺乏绿色生活理念，所以对环保的积极性和热情度较低。建设特色小镇是景观由规划走向现实的重要过程，但部分小镇存在盲目跟风、脱离三农、产业混乱等现象。同时，管理作为小镇运营的重要环节，部分管理者采取粗放模式，缺乏人性化管理等，造成小镇发展后劲不足。要解决小镇的环境问题，迫切需要小镇居民和管理者转变环保观念，增强保护意识，这样才能真正推动小镇建设走向健康发展之路。

三、美国特色小镇环境建设的经验

杰克·舒尔茨在2016年研究美国特色小镇时将美国的特色小镇分为宜居宜业类、旅游类、休闲类、音乐和艺术类、独特的活动项目类、退休生活类、制造类、高科技类、医疗类和教育类，而这十类特色小镇凸显出一定共性，即将环境问题作为发展问题看待。美国不断协调经济发展与环境保护的关系，积极采用先进的科技手段对小镇的污染情况进行治理，以高新技术、特色旅游等生态产业引领小镇的未来发展走向。

（一）坚持绿色发展原则

美国作为一个发达国家，其城镇并非一直拥有良好的自然环境条件，也曾遭遇过生态环境的破坏，“先污染，后治理”同样是美国走过的老路，但美国政府转变发展理念，对大自然产生敬畏，坚持绿色发展原则，这意味着美国不再单纯追求金钱利益而忽视生态平衡，尤其在特色小镇管理和规划方面，美国人更注重追求人与自然的和谐相处。

曾有学者将美国特色小镇致胜的经验总结为“三分靠建设，七分靠管理”，尤其是美国特色小镇垃圾分类回收管理的经验值得众多国家学习。美国小镇在垃圾回收领域实施计量用户收费制，一般指根据垃圾的排放量向家庭收取相应的费用，以此减少用户的垃圾量。美国有两万多家垃圾回收公司给居民提供垃圾回收服务，当然这项服务并非免费的，政府向居民收取一定的“卫生服务费”。美國人对小镇规划具有独特方法，注重长远性与合理性，主要有以下四点要求：一是尽可能满足人的生活需要;二是充分尊重和发扬当地的生活传统;三是最大限度地绿化和美化环境，追求人与自然的和谐;四是塑造城镇不同的特点和培育有个性的城镇，将以人为本与注重自然的精神贯穿在小镇建设的始终，这成为美国众多特色小镇赫赫有名的重要原因。例如，特色农业纳帕谷小镇，处于丘陵地带，该地早春和夏日拥有较好的温度和光照条件，是种植葡萄得天独厚的地理位置，因此国家在此地规划发展种植业，通过延长产业链，在保护生态环境的前提下提高经济效益，最终纳帕谷凭借“农业+文旅”的发展模式声名大噪。

（二）政策制度约束性强

在美国，特色小镇伴随着城镇化过程而发展起来，在发展过程中联邦和州政府发布众多文件来规范小镇的环境建设，总体而言，法律文件在小镇环境建设中发挥着关键作用。美国采用混合立法模式，在绿色产业和循环经济的发展过程中逐步建立了完善的法律保障体系，比如1970年美国制定了《国家环境政策法》，1980年修订了《资源保护和回收法》，1990年制定了《污染防治法》，除了这些基本法之外，各州还制定了不同形式的有关环境保护的法律法规。同时，为了防止环境污染，联邦政府和州政府制定污染控制标准，严厉查处小镇中的污染源，对污染主体进行处罚，多途径减少小镇企业和居民的污染行为。

在美国，每个小镇都拥有完善的规章制度，这些规章制度具有强制性，大多基于自治的约定或管理规定而产生，因此自然对全镇居民具有普遍约束力，每个居民都必须无条件遵守。同时，在这些条款的约束下，公民在小镇中形成强烈的主体意识和保护环境的责任感。

（三）环保意识强

美国人环保意识的转变，贯穿于美国现代化全程，体现为由机械征服自然的观念到后来的资源保护主义再到生态中心思想。随着社会对于环境保护的重视，人们对于环境保护的观念也在与时俱进，蕾切尔《寂静的春天》的出版，为全球人类环境保护意识敲响了警钟，将环保事业推进一个新的发展阶段。民权运动的逐渐兴起，美国民众对于环境保护的意识也空前觉醒，公众对于环境质量有了更高的要求，这推动着美国环境保护的新发展。同时，美国是一个移民国家，政府更注重对公民意识的培养，在公民教育中尤其重视法治和环境保护教育，因此，美国人从内心深处向往建设美好的生态环境，对联邦和州政府的环境建设策略能够积极践行。如今，在美国几乎看不到脏、乱、差的小镇容貌，美国人会自觉对垃圾进行分类投放，但他们曾经也采取“一锅端”的行为，为何会发生这样的转变？美国垃圾分类标准的严格执行、政府的环保教育推广和细致的法律法规的执行促使公民必须提高环保意识，而高度自觉的环保意识成为约束公民行为的内心法则。

四、特色小镇环境建设的中国策略

环境问题是人与自然不相协调造成的结果，更是经济发展以牺牲生态环境为代价的后果。中国特色小镇的环境建设必须落实十八届五中全会提出的“绿色发展”理念，贯彻可持续发展战略，围绕宜居的生态环境建设采取多元措施。

美国是一个自由的国度，其小镇建设追求个性与特色，但我国为了贪大求全，小镇建设呈现千镇一面的现象，机械照搬照抄，缺乏创新性。因此，建造特色小镇时要结合当地的自然条件，立足地区特点打造小镇景观特色。我国东、中、西部各个区域有自己鲜明的地域特点，东部地区临海，地理优势显著;中部地区地势平坦，有巨大的景观设计空间;而西部地区深入内陆，有独特的文化氛围，立足自然条件建设小镇，能够防止定位趋同，展现特色小镇的独特魅力。同时，在特色小镇建设中国家应引导公民树立绿色理念，增强公民的环保意识。一方面，提高小镇规划管理人员和公众的环保知识水平，这种认识能力的提高可通过宣传教育的方式实现。另一方面，政府和有关部门可以定期组织有关小镇环境保护的学术讲座，邀请一些专家、学者或当地具有相关专业知识水平的人员开展学术活动，引导大众树立环保理念。国家要进一步加强对政策的优化，使文件细则能够在实践中为我国特色小镇环境建设保驾护航。2017年5月住建部发布《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》规定，禁止以房地产为单一产业以及打着特色小镇名义搞圈地开发的建制镇被推荐为特色小镇，这一文件有利于管理者和建设者正确规范自己的行为，摒弃逐利观念。但是，“房地产化”倾向在实践中依然存在，因此，如何使国家和省级政策性条款在小镇建设中落到实处值得我们深入思考，增强政策性条款的约束力和可操作性具有现实意义，这有利于减少开发商、投资者破坏生态的行为，对建设生产、生活、生态“三态融合”的特色小镇具有推动作用。

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