论地方政府协商的法治化路径

摘 要：在我国协商民主体系的构建过程中，政府逐步成为一种独立的协商渠道。各地的政府协商实践表明，地方政府协商的定位、范围、程序机制均亟待完善。具体而言，要注重在双轨制的宪法结构中去界定地方政府协商，凸显地方政府协商的民主价值;探索制定协商目录，厘定地方政府协商的范围，避免地方政府协商活动的随意性;完善议题设置、决策咨询、意见反馈机制，构建地方政府协商的法定程序。

关键词：地方政府;政府协商;协商民主;法治

中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）04-0098-08

基金项目：2018年河南省软科学项目“河南省地方政府行政协商所存问题及其法治化对策研究”（182400410288）;2018年教育部人文社科基金青年项目“美好生活的法理意涵与法理论述体系建构”（18YJC820081）;南阳师范学院博士科研专项资助。

作者简介：李丹（1989-），男，河南南阳人，南阳师范学院法学院讲师，法学博士，研究方向：法哲学。“政府协商”是一个新提法，但政府协商的具体实践由来已久①。在2015年之前，学界使用“政策协商”“行政协商”的概念，来讨论政府协商问题。在这一时期，学者们着力阐释协商型行政的基本理念，并试图用该理念为中国相应的制度改革勾画图景②。2015年2月，中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），首次明确指出要扎实推进政府协商，并就如何推进政府协商、完善政府协商机制作了规定。《意见》出台之后，“政府协商”逐渐取代“政策协商”“行政协商”而成为学界通行的概念③。从“政策协商”“行政协商”到“政府协商”的变迁过程中，“政府协商”的理论内涵、基本原则等逐渐清晰。学者们不再把协商型行政作为一种亟待植入中国肌体的外来先进理念，而是把政府协商放置于社会主义协商民主体系中进行理论观照。这种研究取向的转换表明，学者们致力于探寻当代西方协商民主（或曰审议民主）与社会主义协商民主的最大公约数，更加注重学术研究的主体性。

然而，既有的研究成果更多是把政府系统作为研究对象，较少关注地方政府协商的理论与实践。那些为数不多的关注地方政府协商的研究成果，主要出自政治学领域④。显然，法学学者对地方政府协商问题的关注很不充分，这种研究格局与推进协商民主制度化、法治化的要求存在较大差距。事实上，地方政府协商的范围、运作程序、配套制度等，无一不涉及法律问题。长期以来，各地分散化的地方政府协商实践都不同程度地遭遇了法律瓶颈。缺乏法学视角的理论观照和制度设计，地方政府协商就难以实现规范化发展。鉴此，本文拟对地方政府协商的法治化路径问题展开讨论。

一、协商民主体系中的地方政府协商

十八大以来，社会主义协商民主制度的地位获得了进一步提高，实现了中国特色的政治协商制度向协商民主体系的转变。也正是在这样的背景下，政府协商问题的研究显得更为紧迫。就“政府协商”提出的背景来看，它被视为是完善社会主义协商民主体系的一环，因此应该将其放置在社会主义协商民主体系中去思考。

在协商民主体系的构建过程中，政府逐步成为一种独立的协商渠道。2012年中共十八大首次明确将“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”写入党代会报告，指出：“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”尽管十八大报告提出了推进协商民主制度化发展的新要求，但是在列举协商渠道时，采用的是含义远比“政府”宽泛的“国家政权机关”。众所周知，“国家政权机关”包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关和国家军事机关。审判机关、检察机关和军事机关自身具有特殊性，并不宜作为协商渠道。因此，政府作为协商渠道只是分析性地蕴含在“国家政权机关”的表述之中。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”尽管《决定》沿用了“国家政权机关”的提法，但是明确提出了“行政协商”的概念。行政决策虽然是政府协商的主要内容，但是政府协商还包括规范性文件的制定、财政预算等。显然，行政协商的范围比较狭窄。2015年2月出台的《意见》要求：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”值得注意的是，《意见》放弃了“国家政权机关”的表述，首次正式把政府单独作为一个协商渠道。不难看出，十八大以来中国特色社会主义协商民主实现了由制度化向体系化的跃升。在协商民主体系的构建过程中，政府协商在协商民主体系中的地位也随之明晰。

《意见》将协商民主划分为七个方面，即政党协商、人大协商、政协协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。要准确理解这七种协商渠道的内涵，需要从以下三个方面进行把握：首先，从功能的角度，辨明政府协商与基层协商的区别。在划分协商渠道时，《意见》并没有采取一个分类标准，而是同时采取了多个标准。具体而言，政党、人大、政协、政府、人民团体、社会组织是按照主體的不同进行的分类，而基层协商则是按照行政层级进行的分类。由此产生的疑问是：乡镇政府组织发起的协商活动属于政府协商，还是属于基层协商⑤？事实上，《意见》并非没有注意到这个问题，采取多个分类标准自是另有考虑。《意见》在“稳步推进政府协商”这一部分，开宗明义写道：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”显然，《意见》着眼于基层协商的重要性，而把基层协商单列出来。从功能的角度看，政府协商的功能是“有效推进科学民主依法决策”，基层协商的功能则是“更好地解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷”。不难看出，政府协商关注的焦点是行政政策的程序及其质量，基层协商关注的则是民生问题。概言之，前者是过程导向型，后者是结果导向型。当乡镇一级政府组织发起协商活动时，若着眼于行政决策过程则应认定为政府协商，若强调其对基层民生问题的解决则认定为基层协商。其次，从协商主体主导性的角度，辨明政党协商、人大协商、政协协商、政府协商的区别。在协商民主体系中，政府既可能以主导的角色开展协商活动，也有可能以协助的角色参与到政协、人大等发起的协商活动中[1]。那么，政府协商与政协协商有什么不同？应当说，从实施主体的角度理解政府协商是符合《意见》精神的。政府协商应该特指由政府作为实施主体的协商，以区别于其他协商渠道中的政府参与活动。最后，从政府协商指向的角度，辨明外部性协商与内部性协商。政府协商究竟是指政府系统内部不同层级、不同职能部门之间的协商，还是政府系统与其他社会系统之间的协商？我们认为，《意见》是从外部性协商的角度去界定政府协商的。政府外部协商是指政府围绕科学民主依法决策与政党、政协、人大、社会组织、公众展开协商的活动。强调政府协商的外部性，旨在与政府系统内部不同层级、不同部门之间的内部协商相区别。由政府主动发起、组织的协商活动，是政府转变职能，提高治理能力和水平的具体体现。藉由与行政系统以外的其他社会子系统进行商谈沟通，政府的决策能够获得充分的合法性和可接受性。概言之，政府协商是政府作为实施主体的协商，是一种旨在“有效推进科学民主依法决策”的外部性协商。

政府协商的重点在于地方政府协商，地方政府协商的重点在于市县两级政府及其部门的协商。从行政层级的角度来看，能够作为政府协商活动实施主体的是中央政府和地方各级政府及其组成部门。中央政府负责国防、民政、文教、经济等各项工作的领导和管理，其决策具有全局性、根本性、长远性。政府协商发展的历史表明，中央政府与政协、人大、民主党派、人民团体进行行政协商由来已久、成果丰硕。根据《中华人民共和国宪法》第95条的规定，地方政府是与中央政府（国务院）相对应的概念，它包括省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇政府。《意见》要求政府协商必须解决好“人民最关心最直接最现实的利益问题”，实际上把地方政府确立为政府协商的重点。这是因为随着政府层级下延，地方政府决策对公民利益的影响最为直接、最为现实。2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确写道：“市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强市县政府依法行政，事关巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设，必须把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。”应当说，明确把市、县两级政府作为地方政府协商的重点，是颇为适当的。因为根据《意见》的部署，乡镇政府作为实施主体发起组织的协商活动，属于基层协商的范畴。此外，需要进一步强调的是，地方政府协商不仅包含整体意义上的政府，还应该包含政府组成部门。由于政府决策日趋技术化，“财政包干”的财政预算模式，导致政府组成部门在地方政府决策中扮演着重要角色[2]。

综上所述，政府协商的重点在于地方政府协商，地方政府协商的重点在于市县两级政府及其部门的协商。

二、地方政府协商所面临的主要问题

在十八大以前，地方政府协商活动的开展并没有相应的顶层设计。由于缺乏系统性的制度安排，地方政府进行行政协商的探索具有鲜明的地方性、分散性。在这些分散化的实践中，涌现出了一些地方政府协商的典型案例。自2000年以来，在历届“中国地方政府创新奖优胜奖”及“中国政府创新最佳实践”的获奖名单中，涌现出浙江温岭、浙江杭州、河南焦作、广东顺德等典型样本⑥。这些地方性改革探索虽取得了突出的成绩，但也受制于地方领导人意愿、财政实力、区域发展水平等诸多因素的制约。突破地方政府协商的发展瓶颈，需要从多个角度一起发力，尤其需要从法律层面上检讨问题的症结，以便于进行相应的制度设计。

（一）地方政府协商法律定位不准确

从浙江温岭、河南焦作、广东顺德等地的探索实践来看，地方政府协商主要被定位于扩大公民参与的一种途径。应当说，扩大公民参与确属地方政府协商的题中之义，但地方政府协商绝不仅限于参与功能。然而，由于各地未能很好把握住地方协商的更深层政治意蕴，致使地方政府协商的功能定位存在一定的偏差。

首先，既有的地方政府协商实践过于偏重精英群体的参与，不利于扩大社会弱势群体的政治参与。例如，第三届顺德区公共决策咨询委员会共有委员40名，由顾问委员（7名）、专家委员（15名）、普通委员（18名）共同组成。专家委员均是在相关领域中具有代表性的专家、学者，普通委员则是本市、本区内相关领域的代表人物⑦。不難看出，顺德咨询委员会的人员构成，具有鲜明的精英主义色彩。我们认为，在政府发起、组织协商活动时应该注重吸纳利益相关方和普通公众的参与，而不应该突出精英代表的参与。否则，就会偏离我国宪法关于人民二元化参政途径的制度设计。我国宪法规定了人民行使国家权力的两种方式，即选举的形式和选举以外的其他各种途径和形式。对于人民通过行使选举权来行使国家权力的方式，我国宪法及选举法做了明确规定。对于人民通过选举以外的其他途径参与国家事务管理，我国宪法及相关法律采取了不完全列举的立法技术。在现行宪制安排中，基层自治、政协协商、单位自治等均属于选举以外的其他途径和形式。“各种途径和形式”这种极富弹性的表述，给我们探索选举之外的治理方式留下了巨大空间。毋庸讳言，协商民主就属于选举以外的治理方式。在人大代表的遴选过程中，挑选那些在行业、社区、单位具有代表性的精英，是十分有必要的。在选举制度之外，若仍过度追求代表性便会削减协商民主的价值。正如我国宪法所规定的那样，协商民主是“公民通过其他途径管理国家事务和社会事务的方式”，这便要求协商民主能够弥补选举制度的不足。既然人大代表的选举充满了精英色彩，那么协商民主的参与者就应该定位于一般公民，否则弱势群体的利益仍有可能继续遭到漠视。

其次，既有的地方政府协商实践过于偏重公民的政治参与，而相对忽视了公民个人政治偏好的转换。在浙江温岭、河南焦作、广东顺德等地的政府协商实践中，公民参与协商的方式、期限、范围等均得到了重视，但是参与者政治偏好变化情况并未引起协商组织者的关注。相关研究表明，参与者的政治偏好转化具有十分重要的价值。有学者研究表明，民主协商能够对参与者在信任、规范、归属感以及合作一致的集体行动方面产生积极影响[3]。此外，有学者通过问卷调查的方式对地方官员的协商民主意识进行了实证分析，发现他们更关注协商民主在维稳方面的工具性价值，而对协商的民主价值认识不足[4]。这些研究成果，以地方协商的个案入手，聚焦协商活动参与者协商前后的主观认知变化，揭示了政府协商在更深层次上的民主意涵。因之，作为协商活动组织者的地方政府，需要进一步转变思想认识，不应把组织政府协商简单化为扩大公民参与。若地方政府发起、组织协商活动仅仅是为了吸纳民意，那么利用问卷调查、网络投票等民意测验手段能更高效、低成本地实现这一目的。若地方政府发起、组织协商活动仅仅是为了提升决策的质量，那么依靠高校、智库、咨询公司便能够获得专业性的决策知识。总之，在通过算法对海量信息进行分析的大数据时代，公民参与和影响行政决策的途径更为多样化，这使得政府协商作为吸纳公民参与渠道的必要性并不充足。若是把关注点放到公民个人偏好转化的角度，则会发现越是在自媒体时代，政府发起、组织政府协商活动的必要性越大。这是因为协商民主具有鲜明的交互性特征，它不仅关注公民的参与，更加关注参与者意见的多回合交流碰撞。

综上所述，在协商民主视野中，公民参与政治活动只是迈出了第一步，参与者政治偏好的转化才是具有根本性的。因而把政府协商简单地理解为扩大公民参与的渠道，未能全面、深刻地把握协商民主的精神要义。

（二）地方政府协商范围模糊

从浙江温岭、河南焦作、广东顺德等地的探索实践来看，地方政府协商的议题范围具有较大弹性空间。一方面，政府系统所处理的社会事务十分广泛，因而难以给政府协商划定一个清晰可辨的协商边界。另一方面，由于政府协商范围的弹性过大，政府协商议题的确定难免存在一定程度上的随意性。

首先，由于政府协商事项范围不够明确，地方政府在自利动机的诱导下，往往会有选择性地进行政府协商。地方政府有选择性地设定协商议题，会导致地方政府关心的议题能够纳入协商议程，而那些会给地方政府带来一定政治压力的议题则难以获得公共讨论。通过分析浙江温岭、河南焦作、广东顺德等地的地方政府协商议题发现，地方政府协商主要聚焦于社会经济发展和民生问题。以浙江温岭为例，早期的温岭民主恳谈会主要聚焦于财政预算问题，协商议题较为单一。近年来，温岭的民主恳谈会范围逐渐扩大，涵盖了主城区停车泊位收费、水产运输车辆“抛洒滴漏”、闲置厂房租赁管理、新区建设等问题。尽管温岭的政府协商范围有所扩大，但是政府协商事项仍集中于社会性事务，鲜有直接限缩政府权力、课予政府责任的政治性事项进入公共视野。需要注意的是，地方政府协商活动偏爱社会性议题的现象，不仅有政府自利的因素，还与政府对协商活动的主导紧密相关。例如，《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定 （试行）》规定，“镇（街道）‘民主恳谈的议题，由镇政府（街道办事处）提出，经镇（街道）党委研究确定。要在充分调查研究基础上，召开党政联席会议，研究提出初步意见或方案。五分之一以上镇人大代表联名提出的议题，需经镇人大主席团审查确定。”在地方政府主导议题遴选的情况下，那些容易获得社会共识、容易产生良好社会效果的议题，便能够纳入地方政府协商的范围。

其次，政府协商事项范围不够明确，难免导致过度协商或者不当协商的情形。诸如水产运输车辆“抛洒滴漏”这样的事项是否有协商的必要性，并非一目了然。开展一次地方政府协商活动，需要花费很大的人力、物力、时间成本，因而要避免把那些不必要进行协商的事项纳入政府协商的范围。进一步，在未进行风险评估的情况下，不宜贸然地把某些政府决策作为协商事项。因而，在地方政府协商范围模糊的情况下，难以有效抑制地方政府进行选择性协商。此外，由于协商范围的模糊化，难以提供一个有效的参照系去审视地方政府协商议题设置的必要性和合理性。

（三）地方政府协商法律程序不完善

长期以来，地方政府协商缺乏相应的法律程序依据，因而在很大程度上制约了政府协商制度效果的发挥。在现实中，地方政府协商所存在的主要问题是：为了协商而协商、议而不决和决而不行。

首先，地方政府协商的议题征集机制不完善。地方政府协商的发起者、组织者是地方政府及其组成部门，但不意味着协商议题的设定应该由政府包办和垄断。既然公众、社会组织是政府协商的重要参与者，它们也理应具有协商议题的动议权。经验表明，环境、医疗、交通等方面的重大突破，多是由行政系统以外的力量所推动的。由公众交往和大众传媒所形成的社会动议机制，能够以较低的成本，发现并最终筛选出公众关心的社会问题。事实上，由于政府对选题设置的垄断，一定程度上减损了协商活动的公信力。

其次，地方政府协商容易沦为走过场的“为了协商而协商”。在没有明确程序机制的情况下，一些地方政府通过发通知、开会的方式，代替严肃认真的民主协商讨论。再加上，协商民主的开展需要花费大量的人力物力和时间成本，会给政府协商的持续性构成挑战。例如，温岭恳谈会的举办，每次都要花费数万元。这样的高额成本，对于中西部地区的地方政府来说，是一笔庞大的开支。此外，由于并无明确时间要求，政府就有较大的自由度去随意展开协商活动。这样仓促登场的政府协商活动，因参与人员对相关议题缺乏必要的了解，难以发表具有实质价值的意见。

最后，地方政府协商完毕，地方政府并不反馈协商意见的落实情况，也不追究不履行民主协商的责任。由于并没有明确的法律规定，对于不进行政府协商的政府未规定责任承担内容，导致地方政府协商只是个别地方政府进行创新的个别事件。此外，在协商结束之后，协商意见是否得到了认真对待，也要引起高度关注，否则会挫败公民参与政府协商的积极性。

三、完善地方政府协商的法治化路径

（一）明确地方政府协商的法律地位

《意见》指出：“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”不难看出，《意见》从两个方面突出强调了协商民主的所具有的战略意义。从国家治理的角度来看，深化协商民主体现了党的群众路线，体现了社会主义政治体制的自我完善。从国家竞争的角度来看，深化协商民主是面对世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的需要，体现了社会主义民主政治的制度自信。因而，我们必须以《意见》为指南，从推进政治体制改革、增强社会主义民主制度自信的角度，明确地方政府协商的法律地位。

在宪法层面上，选举民主与协商民主构成了双轨制的宪制框架。地方政府协商属于协商民主的范畴，当然处于双轨制宪制框架之中。在双轨制宪制框架之中，投票选举主要发挥汇集意见的作用，协商民主则更加注重商谈讨论对意见的改变功能。根据协商民主与选举民主的功能差异，地方政府协商必须把意见交换和辩驳作为核心关切。因之，地方政府协商不仅应注重公民的政治参与，更应注重公民的意见表达。事实上，公民参与地方政府协商活动，既能提高行政决策的合法性和合理性，也能提升公民的民主素养。阿列克西对理想的商谈进行了如下定义：“在不受限制的时间、不受限定的参与资格与完全无强制性的条件下，借助于建立充分的语言概念清晰性、充分经验信息性、充分的角色转化能力与准备以及充分的无偏见性，来寻找某个实践问题的答案。”[5]借助理想商谈的概念，我们能够观照地方政府协商所具有的实践功能。某一公民通过参与地方政府协商活动，所具有的意義是多方面的。其一，协商活动的参与者既可以通过阅读材料，也可以通过与其他参与者、政府官员进行反复讨论获得信息。在信息量发生变化之后，参与者对地方政府决策的立场就很有可能发生根本性变化。其二，公民参与协商活动后对地方政府决策的立场没有实质性变化，但其丰富了对政策相关信息的了解，从而比协商前的态度更为理性、更为坚定。其三，公民参与协商活动前后的立场和主观认知均未获改变，但是在情感上获得了对政府决策的好感、信任和同情[6]。因此，着眼于公民民主素养提升的角度，地方政府协商是日常性的民主训练机制。

综上所述，从政府决策的角度来看，深入开展地方政府协商活动，有助于提升行政决策的民主化、科学化、法治化。从公民政治素养的角度来看，深入开展地方政府协商活动有助于提升公民参政议政的意识和能力。这两个方面具有内在的关联性，其中关键的是公民能力的提升。舍此之外，就难以理解“协商民主是深化政治体制改革的重要内容”这一论断所具有的丰富内涵。结合这两个方面，我们把地方政府协商定位为日常性的民主训练机制和实现政府决策科学化、民主化、法治化的推动机制。

（二）探索制定并公布协商事项目录

制定协商事项目录，能够明确政府协商的范围，为开展政府协商奠定基础。《意见》指出：“政府根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入目录的事项，要进行沟通协商。未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商。”可见，《意见》从制定依据和效力两个方面对协商事项目录进行了规定。一方面，政府应当根据法律法规的规定去探索制定并公布协商事项目录。另一方面，政府可以根据工作实际去探索制定并公布协商事项目录。因此，根据制定协商事项目录的依据不同，我们可以把地方政府协商事项分为两类：法定协商事项和意定协商事项。法定协商事项来源于法律法规的明确规定，地方政府没有进行自由裁量的余地。意定协商事项由各地政府根据工作实际来确定，地方政府可以根据区域经济社会的发展状况、阶段性工作重点等情况来自主决定。法定协商和意定协商并举，兼顾了中央与地方、统一与分散、刚性与灵活性。

自2015年《意见》出台以后，各省均出台了具体实施办法。尽管《意见》明确要求“探索制定并公布協商事项目录”，但在地方政府门户网站上明确公布协商事项目录的并不多见。目前，在政府官方网站上，可以查询到《理县人民政府政府协商事项目录》（35项）和《理县人民政府政府协商听证目录》（17项）。从协商范围的角度来看，《听证目录》所列事项均包含于《协商目录》。需要注意的是，在两个目录重合规定的17个事项上，《听证目录》加上了一些限定词，这些限定是“涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧或者可能影响社会稳定的”。具体分析《协商目录》所列内容，这些事项或是属于《政府信息公开条例》所要求的主动公开政府信息事项，或是属于《行政法》《价格法》所规定的听证事项。由此可见，《意见》所确定的法定协商事项范围，是有特定含义的。法定协商事项的“法律法规”即是指《政府信息公开条例》《行政法》《价格法》等。

根据《意见》的部署，在协商事项目录制定并公布实施以后，协商事项目录便具有了刚性约束力。这种刚性约束力体现在，即便是地方政府根据工作实际自主确定的协商事项，一旦纳入协商事项目录就必须进行协商。不难看出，协商事项目录构成了政府协商活动得以顺利进行的主轴。鉴于协商事项目录的重要地位，迫切需要把《政府协商事项目录》纳入《政府信息公开条例》之中。唯有社会公众知悉《政府协商事项目录》，参与政府协商才成为可能。进一步而言，政府协商事项目录不仅为政府协商提供了依据，也为评判政府协商活动提供了标准。一旦政府协商事项目录公之于众，政府是否真正进行了协商便一目了然。反之，当地方政府没有依照协商事项目录进行协商时，必须承担相应的法律责任。根据《政府信息公开条例》《行政法》《价格法》等，这些责任既包括行政责任，也包括刑事责任。

（三）完善地方政府协商的程序机制

首先，完善地方政府协商的启动机制。《意见》明确要求：“坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性。”前论表明，在政府进行决策之前也应该坚持民主协商。那么，该如何理解“协商于决策之前”呢？我们认为，所谓的“协商于决策之前”意味着在设定决策议题时，就应该广泛听取意见。如前所述，制定并公布协商事项目录，是政府协商的前提。进而，“协商于决策之前”要求对于哪些事项应该纳入协商事项目录应该进行协商。根据我们的分类，法定协商事项一般都有明确的法律规定，大多数情况下不必要再进行协商，应直接纳入到协商事项目录之中。不过，在相关规定过于原则时，就需要通过民主商谈的方式界定其确切含义。此外，那些任意性协商事项则需要通过协商机制来确保议题确定过程的严肃性。在议题设定完毕之后，还应确保相关公民有充分的准备时间。例如，《吉林市政府协商实施办法》规定：“对政府协商目录确定的协商事项，根据协商事项的具体特点，市政府办公厅会同市委统战部及相关政府协商承办部门，拟定协商议题和有关文件，于协商前15个工作日通知或送达相关政府协商对象，承办部门具体组织协商。”前述规定，明确了政府协商承办部门告知协商对象议题和相关材料的时间和方式，能够确保参与协商的公民有足够的时间和足够的信息参与到即将开始的协商活动之中。这样可避免突击性协商，避免出现“为协商而协商”。

其次，完善地方政府协商的运行机制。协商民主与选举民主的关键区别在于，前者注重偏好的转化，后者注重意见的汇总。因而在地方政府协商活动中，讨论的深度和质量便具有核心地位。引导公民充分展开讨论，离不开科学合理的议程设计。协商议题和范围不同，需要不同的协商议程。例如，《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定 （试行）》要求，“民主恳谈”议程由“通报议题—辩论发言—提交决定—宣布决定”构成。在宣布决定环节，“镇‘民主恳谈会，群众对宣布的决定持有异议，可向镇人大主席团或人大代表反映，若获得五分之一以上人大代表支持联名提出，镇人大主席团应召开人民代表大会表决做出决定。”“温岭恳谈”最显著的特征是，它激活了人大制度，打通了民意商谈与权力机关的沟通渠道。此外，在我国台湾地区，公民会议已经形成一套标准化的作业流程：会前资料、专家演讲、小组讨论、专家询问[7]。我国台湾地区的公民会议的一个显著特点是注重发挥专业人士的作用。由于行政事项涉及的领域广阔、专业性强，参会公民并不容易理解相关议题，此时由专家发表独立的专业性意见，方便公民获取更为完整的知识。尽管不同的协商形式对议程的设计有所差异，但它们都是以意见的充分表达为中心的。我们需要认真比较和科学设计，找到最能确保意见交流的程序设计。

最后，建立健全地方政府协商的报告、考评和问责机制。在实践中，地方政府办公厅（室）具体负责政府协商事务。因此，应当要求地方政府办公厅（室）发布年度报告，向社会公开本级政府协商工作的执行情况。监察机关、上一级行政机关也应加强政府协商的检查和监督。凡没有真正组织开展政府协商活动的，要追究相关机构和责任人的政治与法律责任。由于政府协商具有鲜明的政府主导性，因而需要在上级政府监督之外寻找其他监督渠道。比较可行的做法是，由智库机构作为第三方，对参与协商的民众进行回访调查，从而对政府协商实效做出判断。通过问责机制确保协商事宜落到实处，避免出现“决而不行”的情况。目前，一些地方政府出台了一系列旨在强化政府协商程序刚性的措施。例如，《河南省2017年度法治政府建设工作安排》明确要求：“研究制定河南省重大行政决策程序规定，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，强化决策法定程序刚性约束。”洛阳市法制办组织人员编制了《重大行政决策事项示范文本》，明确了重大行政决策的必经程序，列举了每个环节具体开展工作的形式并提供了典型范例。《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》《苏州市重大行政决策程序规定》《苏州市重大行政决策目录管理办法（暂行）》《德州市重大行政决策程序规定》《南通市人民政府重大行政决策程序规定》等文件的出台，有助于提升地方政府协商的规范化程度。

结语

多年来，各地的政府协商治理实践取得了长足的进步，积累了一些宝贵经验。与此同时，我国现有的地方政府协商存在内容单一、制度化程度低等问题，严重制约了地方政府協商的持续性和规范性发展。以构建社会主义协商民主体系为契机，推动地方政府协商的常态化、建制化、法治化，是深化地方政府协商的必由之路。我们有理由期待，伴随着政府协商实践的深化，地方政府协商活动的组织性和规范化水平会进一步提高。

注释：

① 据学者考证，我国的政府协商已经存在和发展了数十年。大体而言，我国政府协商经历了萌芽、形成和发展三个主要阶段。张扬. 论我国社会主义协商民主体系中的政府协商[J]. 浙江学刊，2016（3）：141-145.

② 蔡武进.行政治理视野下的行政协商[J].北方法学，2014，8（3）：56-64;蔡武进.现代行政法治理念下的行政协商——一种诠释现代行政法治理念之行政方式[J].天津行政学院学报，2013，15（3）：40-50;杨丽娟.行政协商机制及其适用原则考略[J].人民论坛，2012（35）：50-51.欧阳君君，马岩.论行政协商决策及其制度保障[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012，39（2）：38-41;徐博嘉.行政协商制度的合理性证成[J].理论与现代化，2013（3）：83-87;蔡武进.行政协商视角下我国行政复议制度的改革图景[J].学术界，2014（4）：80-92;蔡武进.法治与善治：我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角[J].甘肃政法学院学报，2012（6）：76-84;李志强.政策矫正：“公正感”与“外部性”的双重考量——兼论“政策协商”的公正性[J].内蒙古社会科学（汉文版），2013，34（5）：1-6;章平，刘婧婷.公共决策过程中的社会意见表达与政策协商——以新医改政策制定为例[J].政治学研究，2013（3）：57-68.

③ 曹延汹，张爱军.政府协商及其实现路径[J].晋阳学刊，2015（6）：115-121;杜家毫.积极探索扎实推进政府协商[J].求是，2015（11）：41-43;张扬.论我国社会主义协商民主体系中的政府协商[J].浙江学刊，2016（3）：141-145;刘峰.优化服务必须加强政府协商[J].中国行政管理，2016（4）：153-154;宋雄伟.政府协商的逻辑起点、基本内涵与完善路径[J].江汉论坛，2016（6）：42-47.

④ 曾维和，张云婷.参与式预算改革下乡镇政府协商型组织结构创新——基于地方创新的多案例分析[J].新视野，2017（3）：56-61;张翔.“内向型协商”：对基层政府行政协商的一种阐释——以T社区的“民意表达工作室”为例[J].新视野，2015（4）：22-29;彭姝.行政协商民主的经验困境及其超越——以深圳市政府引入第三方评估为例[J].广东省社会主义学院学报，2017（1）：21-25.

⑤ 基层协商既包括群众自治活动中的协商，也包括乡、镇一级的基层政权主导的协商活动。

⑥ “中国地方政府创新奖”由俞可平教授发起。在2015年，“中国地方政府创新奖”更名为“中国政府创新最佳实践”。

⑦ 顺德区公共决策咨询委员会简介[EB/OL].[2018-06-29].http：//jzw.shunde.gov.cn/public/page.php？id=233-7460016.

参考文献：

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[4] 吴晓林，谢伊云.在民主与稳定之间：地方政府官员的决策性协商观——基于814名政府官员的问卷分析[J].探索，2017（5）∶47-53.

[5] 罗伯特·阿列克西.法、理性、商谈[M].朱光，雷磊，译.北京：中国法制出版社，2011∶106.

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[7] 林国明. 审议民主实践的多元模式[J]. 台湾民主季刊，2007（3）∶191-195.

【责任编辑：张亚茹】西部大开发与“一带一路”建设西部大开发与“一带一路”建设