地方法治实践研究的方法论演进

2019-05-05郭晓雨

理论导刊 2019年4期

摘要：如何在单一制中央集权的国家结构下，证成地方法治的正当性与合法性，构成了我国地方法治研究的起点。由此起点出发，逐渐形成了一个较为成熟的权力结构解释框架，但该解释框架也存在着忽视地方权力构成、法治动态发展和具体实践问题的缺陷。鉴于以上缺陷，地方法治研究随后出现了以法治竞争为代表的横向进路、以法治实践模式类型化为代表的内部进路以及以法治评估为代表的外部进路等三种研究进路，不同程度上对权力结构的框架进行了补充和发展。在此基础上，一种接续以往研究进路，并足以引发地方法治研究方法论创新的制度环境解释框架得以提出。要真正实现方法论的创新，就必须将研究目光投向地方法治参与主体的多元性、区划层级的差异性以及法律制度的嵌入性上。

关键词：地方法治;地方法治方法论;权力结构;制度环境

中图分类号：D927文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）04-0091-07

基金项目：国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”（17VHJ006）阶段性成果。

作者简介：郭晓雨（1992-），男，四川乐山人，西南政法大学行政法学院博士生，重庆市地方立法研究协同创新中心助理研究员，研究方向：法学理论和法社会学。地方是法治生长的基础场景，地方法治是法治国家建设的基本构成和不竭动力。中国领土面积广袤，治理领域多样，统筹事宜复杂，“地方行政之好坏，关系最为重要”[1]。国家主义法治观在价值导向和现实解释上的乏力，构成了对地方法治研究的理论需求;而近些年来全国多个省市地区方兴未艾的法治实践活动，则成为地方法治研究的现实基础。地方法治作为一种新兴的研究视角、领域和方法应运而生，并逐渐成为近些年法学研究的一大热点问题。在方法论的层面上，我国地方法治研究正经历着一场深刻的变革和创新，直接影响到未来研究的基本走向和重要议题。其反映出的演变趋势和背后的逻辑理路也成为理解当下地方法治实践的重要窗口。基于此，本文将通过梳理地方法治研究的方法论演进，来试图回答以下三个问题：目前地方法治研究主要存在哪些方法论类型？为何会发生方法论演进？这一演进又是如何发生的？

一、权力结构解释框架下的地方法治研究及其缺陷

中国的地方法治发生于单一制中央集权的宪制结构之下，自始就受到强调中央权威与集权统一的传统思想的质疑。这种质疑使得地方法治研究从兴起之初就必须对其正当性与合法性提供充分论证。同时，地方法治研究的兴起在一定程度上本就为弥补国家主义法治观之不足，那就必然要对充当后者理论基础的中央与地方关系问题重新作一番解释。因此，从央地关系视角，论证地方法治在我国纵向权力结构下的正当性，也就成了地方法治研究的起点。经过多年的理论发展，这种论证已经显得较为全面和深入，有学者将之概括为先行法治论、地域文化论、地方竞争论和国家试错论等四种代表性进路，并不断有诸如治权自主论等新的论证思路涌现[2]。但是，权力结构这一解释框架也有其自身难以克服的理论缺陷和盲点，其将地方作为一个整体权力实体静态地置于相对稳固的权力结构中来考察，遮蔽了地方法治内部复杂的权力构成和运作，看不到法治实践中的动态发展和具体样态，也无法对法治建设中出现的具体问题进行有效回应。

（一）权力结构解释框架下地方法治证成的逻辑推演

在权力结构这一解释框架下虽然存在不同的切入角度和论证路径，但其内在的逻辑理路基本是按照以下方式层层推进的：中国是一个有着悠久大一统历史的国家，权力高度集中的中心主义治理结构十分稳固。但是，一统体制与有效治理之间的深刻矛盾，决定了在中央集权体制稳定不变的正式制度之外，还存在着一系列用以调节央地关系、使其保持灵活性和适应性的非正式制度。这种正式制度与非正式制度的并存与转化，及其依赖的象征性权力与实际权力之间的名实转换，是中国国家治理逻辑的核心所在。实际上，奉行中央集权制的中国在历史上从来就不乏弹性治国的政治传统和制度实践，这种容许分权、注重地方差异、强调国家制度及法律执行灵活性的治国理念，使中国实际上形成了一种独特的多元统治格局。而地方法治的兴起，一定程度上正是这种治国思路的现代表现。在此背景下，国家是由地方构成的政治实体，法治中国必须建立在一个个法治良好的地方之上，地方法治是其牢固的现实基础和真实的支撑力量，不可能脱离良法善治的地方来谈空洞的法治国家。因此，作为法治建设主体的“地方”，是一个具有特殊政治含义的概念，必须放到中国单一制中央集权体制兼具庞大的国家治理规模这一特殊国情下来理解。有学者就将其具体含义归纳为中央的行政下级、国家管理并服务社会的最前沿以及国家与社会的“结合部”等三层内容，并进而指出对“地方”的理解与关注，以理顺中央与地方、国家与社会、官员与群众的相互关系[3]。

具体来讲，现实情况中我国法治建设的一条基本路径是，先由中央指出总的改革方向并制定一个粗略的框架意见，再选择部分省市展開试点，鼓励其在政策范围内大胆探索、进行制度创新，之后试点地区再进一步将实践中积累的有益经验和做法及时反馈给中央，最后转变为较为成熟的国家方针推广到其他地方。在这一逻辑下，地方不仅是国家法律的忠实执行者，也是进行自主性立法和先行先试立法的创制者，还是与社会紧密连接、直面基层群众的权利保障者，其承上启下的作用无可替代。这也从一个侧面表明，在法治这一层面，中央与地方关系主要体现为规则的博弈，其实质是权力和利益的分配关系。处理好这对关系的关键就在于提升央地关系的合理化和规范化水平，即用法治思维来规划央地利益格局、用法治规则来规范央地权力分配、用法治方式来解决央地关系冲突。这种“中央与地方关系法治化”的理想状态并不是一个空泛的概念，它至少包含以下主要内容：在遵循宪制原则的前提下，通过建立权力划分的动态性协调机制，并辅之以可操作、制度化的调处方式，以追求央地关系的民主化和科学均衡性，最终实现权力制约、保障人权的目标。另一方面，现阶段我国中央与地方的规则型治理结构还尚未完全形成，地方法治的整体制度环境有待进一步提升，这需要在解决央地立法冲突、完善财政分权体制以及消除地方司法化问题等方面作出长足努力。

（二）权力结构解释框架的三个缺陷

上述权力结构解释框架下地方法治的论证推演表明，当下的地方法治实践可以从国家治理传统、权力格局变迁、地域条件差异、法治建设路径及央地关系法治化等多个层面汲取论证资源。权力结构的解释框架能较为有效地回应中心主义权力观和国家主义法治观提出的质疑，解决了单一制中央集权宪制下地方法治是否可能及是否正当的问题，深化了对中央与地方、规范与事实、法制统一原则与法治地方实践等多对关系的认知。但是，权力结构解释框架也有其自身难以克服的理论缺陷和问题，这主要体现在以下三个方面。

第一，权力结构解释框架着眼于中央与地方的权力配置，遮蔽了地方内部复杂的权力构成和运作。地方不是作为一种权力实体而与中央共处于单一的权力体系之中，其本身是由多个层级、不同主体的具体权力组合而成的集合概念。从权力层级来看，地方至少可以分为省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（区、自治县）、镇（鄉、街道）等四个层级。不同层级的权力范围和运作模式是不同的，其对于法治建设的总体规划、发展路径和资源制约等方面的影响也是不同的，不能一概而论。比如，省一级的法治建设往往规划比较全面，能够调动足够多的资源来同时推进多个法治领域的发展;而镇一级的法治建设则更倾向于立足具体问题，利用有限的资源来实现特定领域的突破。从权力主体来看，地方各级党委、人大、政府、法院、检察院以及人民团体、社会组织、研究机构、舆论媒体和普通群众等多类不同主体，都在地方法治建设中扮演着重要角色。一项具体的地方法治实践往往是由多个权力主体共同参与的，各个主体之间存在频繁的互动，会在意见表达、意见综合、作出决策和执行决策等各个环节展现自己的影响力，进而决定了地方法治面貌的最终形成。而这一过程是为目前的权力结构解释框架所不察的。

第二，权力结构解释框架主要是从静态的角度探究地方在权力格局中所处的位置，忽略了地方法治的动态发展和具体样态。权力结构是基于各种条件制约，经过多方长期博弈形成的一种相对稳定的制度安排。它能够说明地方法治兴起的条件和背后的治理逻辑，但无法捕捉到地方法治动态发展的一面，也看不到发展过程中各地呈现的不同法治样态。法治建设并非一蹴而就，地方法治的兴起也并非一朝一夕，它往往是一个分阶段的渐进式过程，在不同的阶段其发展目标、内在动力、制约条件和路径选择都有可能极为不同。而不同的发展阶段和导向又会引出不同的实践模式和样态。也即是说，实际上并不存在一个静态且唯一的地方法治，十年前的地方法治和今天的地方法治不同，沿海地区的法治模式和内陆地区的法治模式也不同，地方法治始终处于时间和空间这两个具体维度之中。权力结构的解释框架将具体的地方法治实践抽象地剥离出来，模糊了其应有的内部差异，从而阻碍了对地方法治的动态追踪和具象认知。

第三，权力结构解释框架侧重于解决地方法治是否可能及是否正当的规范性问题，无法有效应对地方法治实践中出现的各种事实性问题。正当性及合法性的证成为地方法治提供了意识形态上的资源支持，也为其后续进一步发展开辟了潜在的制度空间。但是，地方法治的可能性并不带来必然性，其正当性也不能自动消解实践中出现的各种具体问题。权力结构的解释框架在事实性问题面前的失语，限制了其解释范围和力度，也限制了其对地方法治实践的回应和引导能力。这突出地体现在：从权力结构解释框架出发，虽然可以提出“中央与地方关系法治化”这一命题，也能够指出几条有助于实现这一目标的基本路径，但是，由于央地关系法治化不单单是一个权力配置的问题，这就导致上述框架不能有效解释地方法治在其他方面产生的各种问题，也不能为这些问题提供具体的解决办法，从而无法真正实现其所提出的法治化状态。

二、竞争、类型化与评估：地方法治研究的三条补充进路

上述权力结构解释框架存在的种种缺陷，为后续相关解释进路和理论模型的提出提供了理论需求并预留了研究空间。其中，比较具有代表性的补充进路主要包括：地方法治竞争、地方法治实践模式类型化和地方法治评估。这三条进路分别从横向、内部和外部三个维度，探讨了地方法治的发展动力与现实路径、类型化模式与实践差异、技术工具与评估机制，在不同程度上填补了权力结构解释框架留下的问题空白，对后者进行了补充和发展。

（一）横向研究进路：地方法治竞争

地方法治除了可以放到中央与地方这一纵向权力结构下来考察外，也可以在地方与地方的横向竞争关系中得到进一步的理解。这也将人们的研究视线从权力结构解释框架的单向序列中解放出来，投向同样重要且复杂的地方权力构成和相互关系中。制度是地方竞争的重要领域之一，在这一语境下，制度是指构造人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，其变迁决定了社会演进的方式。制度竞争理论从国际竞争角度提出了内在规则和外在规则的成本水平，对于提升国际竞争力极端重要。在全球一体化的贸易和要素流动过程中，高成本的制度体系对一个国家的经济运行极为不利。因此，被动的甚至主动的制度调整是竞争获益的必然选择[4]。该理论对于我国各辖区间竞争的策略选择同样具有较强的解释力。事实上，地方政府作为追求自身利润最大化的“经济理性人”，在其公共行为中表现出一种强烈的公司化倾向。这使得地方之间必然会像以营利为目的的企业之间那样展开相互竞争。40年的改革历程表明，伴随着经济性分权和行政性分权，中国地方政府间为争夺经济利益不仅存在着制度竞争，而且制度竞争非常剧烈，主要表现为税收竞争、补贴竞争、规制竞争三种形式。当这种基于计算经济收益的市场竞争与地方官员谋求职位晋升的政治竞争重合时，双重竞争压力使得地方之间的合作空间非常狭小而竞争态势异常激烈，甚至由此衍生出地方保护主义、重复建设及区域经济政策的恶性竞争等问题。这表明，在整体制度建设尚未完备、官员激励机制有待转型、外部监管力度没有完全到位的情况下，分权基础上的地方竞争也不能完全免于高度集权和控制体制之下的锦标赛之弊。因此，必须将地方制度竞争推向一个更高级的阶段，使竞争能真正推动地方发展方式的转变和治理能力的提升。

地方法治的兴起为此提供了可能。在地方财政巨额赤字、“土地财政”难以为继，经济绩效考评致使“数字出官”，维稳手段和稳定目标相悖的情况下，地方可以通过大力推进法治建设的方式来获取比较制度优势，从而将地方制度竞争推向法治竞争的高级阶段。这种法治竞争并非是某些学者所理解的那种“大跃进”时期的晋升锦标赛[5]，政治的常规化和晋升规则的明确化不但不会遏制竞争的开展，反而会使地方官员更加愿意也更加敢于进行制度创新和法治竞争。这种竞争可以体现为各地方根据自身的发展战略和区位优势，以地方立法的形式将该优势转化为法律制度，进而推动地方间开展非同质化立法的地方立法竞争[6]。也可以体现为各地在招商引资过程中，纷纷采取的优化社会治安、提高政府工作效率、改进法院司法等竞争策略。因为这些策略在很大程度上已与法治建设的内容相重叠，且在客观上也有助于将地方政府的“掠夺之手”转变为“扶持之手”，从而呈现出法治竞争的特点。还可以体现为地方政府出于提高公共服务质量、转变社会治理方式、强化矛盾纠纷解决、丰富官員绩效考核等目的，而做出的购买人民调解服务行为。总之，地方法治竞争的核心即在于法治，其驱动因素可以各有差异，表现形态不妨丰富多样，而其实质则围绕法治建设展开。此外，地方法治竞争理论也可以用于解释地方法治实践的动力机制问题。因为地方在上下分治的治理体制和改革试错的国家策略框架下，出于谋取地方发展优势、获得官员职位晋升等目的而展开的法治竞争，实际上构成了地方法治发展的活力源泉，为其提供了源源不断的前进动力。

（二）内部研究进路：地方法治实践模式类型化

地方法治并非一个同质的工业产品，存在一个标准的建设模型得以量产。恰恰相反，它是由很多个各具特色的地区在实践探索中分散形成的异质模式汇聚而成。对地方法治实践的类型化研究和模式差异辨析，弥补了权力结构解释框架对法治动态发展和具体样态的忽视。同时，改革开放40年来，尤其是在近十余年的时间内，全国多个省市地区在法治建设方面进行了大量实践探索，积累了许多有益经验，也遭遇了一些发展困境，这些内容自然都成了地方法治研究的一个重要侧面。从地方法治发展的总体格局来看，由于各地贯彻落实中央有关法治建设各项决定的认知水平和执行力度不同，其经济社会发展阶段对法治的需求程度和配合程度也不同，所以各地的法治实践图景也存在很大差异。有的学者将这种差异描绘为东部沿海地区与内陆地区在法治发展时间上的先发后发，认为地方法治最先兴起于东部经济先发地区，并以浙江省为例阐述了这些“先行法治化”地区在立法、行政、司法以及社会建设等方面显现出的先发迹象[7]。当然，地方法治并不限于东部沿海地区，上述解释框架忽视了同时期在其他内陆省市开展的法治建设，还不足以说明地方法治实践模式上的差异。事实上，在一个更加广阔的区域范围内，就存在着多种区域法治发展类型。有学者就根据区域法治发展的两大动力来源，即法治统筹和竞合活力的不同强弱组合，将全国区域法治发展模式划分为以下四种类型：以东部、南部沿海地区为典型的强统强竞型;以中、西部及东北地区为典型的强统弱竞型;以相邻行政区划的跨界区域为典型的弱统弱竞型;以港、澳、台地区为典型的弱统强竞型。并认为四种类型之间并无绝对的优劣高低，彼此应该在认清差异后加强交流和借鉴，以形成和而不同的区域法治格局[8]。如果再进一步将观察的尺度缩小到省级单位，就会发现不同的省域也完全可以呈现出不同的法治发展模式，比如以党内规范性文件备案审查制度和正当法律程序制度为特色的湖南“程序型法治”，以鼓励引导基层民主法治实践和大力培育社会自治组织为亮点的广东“自治型法治”，以及与市场经济相适应的社会法治经验为特点的浙江“市场型法治”等等[9]。

隐藏在这些地方法治实践类型背后的，则是更为宏观和普遍的法治发展模式。可以说，地方法治的蓬勃发展，促成了我国法治建设模式的深刻转型。从一开始的顺向“滴灌”，到后来的反向反馈，再到现在的动力双核，我国最终探索出一条提法上逻辑严密、目标上以点带面、内容上回应问题、实施上党委领导的新型“上下并举”道路。这种发展模式也可以被视为是强制性制度变迁与诱致性制度变迁创新相结合的产物，其结合方式又可以分为以下三种：国家对社会自发的诱致性制度创新予以事后认可和转换;中央允许地方进行创新试点，并随后加以总结和推广;中央只给出大的制度和政策框架，允许地方自行制定实施细则和操作办法。总之，经过长期的反复博弈，中央与地方在法治建设方面已经形成了较为稳定的互动路径，即前者负责为后者确立目标和方向、进行规范和引导、培育和扶植环境，后者则为前者贯彻和落实目标、进行试点和探索、积累量变以成质变。正是在这些互动过程中，地方法治才能在创新规则制度、实施宪法法律、解决矛盾纠纷以及输送公平正义等方面发挥日益重要的作用，并最终成为国家法治建设的主战场，在国家法治格局中占据中心地位。

（三）外部研究进路：地方法治评估

地方法治的健康发展离不开各种配套机制的建设，也需要技术手段的支持。近年兴起的法治评估和指标体系正是其中一种有力工具。对法治评估和法治建设工作机制的关注，能够更为直接地面对地方法治实践中出现的各种具体问题，也更有利于提出有针对性的解决措施，从而克服权力结构解释框架在具体问题面前的失语。就其定义而言，法治评估是指通过一套法治指标体系，衡量法律制度本体及其相关各类要素运行状况之好坏，以形成一个对法治建设各环节、各领域及社会实效情况的总体评价。它具有协调利益冲突、修复受损秩序、优化法治资源配置、促进制度创新以及实现公平正义等多项功能。法治评估活动发端于拉美国家，最早可追溯至20世纪60、70年代的美国“法律与发展运动”。经过几十年的沉淀积累，在1996年由世界银行首次提出全球第一个附属于世界治理指标（WGI）之下的法治指数，之后又陆续出现了一批以世界正义工程（WJP）为代表的法治指数，并逐渐传播到全球多个国家和地区。中国第一个法治指数诞生于2004年的香港地区，两年以后浙江余杭出台余杭法治指数，成为我国内陆地区首个法治指数，并由此引发了法治评估的热潮。尤其是在中共十八届三中、四中全会之后，法治评估面临理论和实践的双重转型，其作为一种治理工具日益在国家治理体系和治理能力现代化的进程中占据显著地位，并通过创新横向竞争机制的方式助推地方法治建设[10]。其实，法治评估与地方法治的关系还不止于手段与目的，前者实际上是嵌入到后者之中的，法治评估本身即是对地方法治建设的设计和规划，两者共同构成了地方法治现象[11]。

事实上，自法治评估引入中国伊始，它就明显呈现出区域化的特点，即在政府主导型法治建设模式和地方法治竞争的背景下，我国的法治评估基本上是由各个地方组织开展的。其在类型上又可以分为以下三类：各地政府和学术界自行探索的法治评估;在国务院建设法治政府框架下，各地试行的“法治政府建设评估”;在全国普法办创建法治城市、法治县（市、区）活动倡导下，各地进行的“法治城市、法治县（市、区）创建考核评估”[12]。可以说，法治评估的普遍性和特殊性矛盾本身即是一个长期受到学者高度关注的问题。这一问题源于法治所具有的双重属性：一方面，法治之所以为法治是因为拥有一些超越时空限制的核心要素和内在规律;另一方面，法治又总是发生在具体的时间和地域内，受到各种特殊环境和条件的制约。因此，法治评估必须既要围绕法治的核心要素展开，以具有可比性和借鉴意义，又要充分考虑到评估对象的特殊条件，以保证评估活动的针对性和有效性。体现在地方法治评估上，就是要处理好全国层面的普遍性和地方层面的特殊性之间的关系。各个地方在开展具体评估活动时，要围绕规则之治、法律平等实施及良法之治这几个基本要素进行，同时也要深入分析当地的社会稳定程度、法律资源多寡及法治共识高低等多种因素，根据自身的经济社会发展水平和社会结构，形成多种类型化的地方法治评估。在这种认识下，很多地区都立足本地法治发展需求，构建了各自的法治建设绩效评测体系和结构模型，制定了不同的法治评估办法，而这些测评体系和办法在结构和内容上均有较大的差异。比如，有学者就认为香港法治指数以城市的整体法治化程度为着眼点，从而更加偏向实质正义;而内地法治考核则倾向于把法治工作进行分解，以此来考察政府做了多少具体工作，从而更加偏向形式正义[13]。然而，在更加广阔的全球视野下，包括香港地区在内的我国大多数地方法治评估进路仍然属于一种制度性进路。这种进路秉持从“现实”到“现实”的理念，更加关注已经存在的法律制度及其运行是否符合法治规划的要求，相关的部门和机构是否按照进度有序开展法治工作，并以此来评估当地法治建设状况。总之，无论地方法治评估选择何种类型，侧重何种价值，属于何种进路，都应当从当地的现实条件和法治需求出发，在更新评估理念、健全评估机制、完善评估体系及加强评估应用等各个方面进行创新发展，以此推动地方法治更上层楼。

三、制度环境框架下地方法治研究的创新

如上所述，地方法治竞争的横向进路、地方法治实践模式类型化的内部进路和地方法治评估的外部进路等三种进路，分别在不同的维度上弥补了权力结构解释框架的缺陷，补充和拓展了地方法治研究的方法论图景。在此基础上，地方法治研究具备了迈向一种可被称为制度环境的新型解释框架的可能。制度环境的解释框架，是指一种将研究对象置于真实发生场景之中，着重探究制度环境对其产生的制约和影响的方法论。这里的制度环境是由法律法规、政策规章等正式制度以及价值观念、社会习惯等非正式制度所共同构成的。在制度环境的框架下研究地方法治，即是要把地方法治还原到其存在、发生和运行的真实场景中，关注由制度环境塑造的多元参与主体、分层法治差异以及嵌入式制度体系。这种解释框架能够在接续前述权力结构及其三种补充路径的基础上，促成地方法治研究的方法论创新，从而开辟出地方法治研究的新方向。

（一）地方法治参与主体：从政府到社会

传统的解释框架将地方法治的参与主体默认为广义的地方政府，强调政府在作出法治规划、推进法治建设、开展法治竞争及解决具体问题等方面发挥的重要作用。实际上并未完全走出政府主导型法治的思维定式。事实上，法治不仅是一整套体系严密、位階清晰的法律制度及其运行，同时也是一种国家垂法而治、社会缘法而立、公民依法而行的秩序状态，一种基于规则意识和公平正义的价值理念。这种秩序和理念在参与主体上是多元的，在形成过程上是渐进的，在运行方式上是互动的。而中国特殊的党政体制和经由宪法规定的民主集中制，也进一步从制度设计的层面强化了整个法治建设的“共识”目标，使得地方各级党委领导下的地方法治成为一个以寻求共识为目标的集体参与过程。这一过程的参与主体不但包括国家权力机关，也包括广大社会公众。既定的权力分配与制度安排为各类主体参与地方法治划定了不同的时间阶段和活动场域;在这一制度框架下，各主体也充分利用自身拥有的行动资源，积极建立施加影响的渠道，最大限度地发挥自己在地方法治中的作用。总体而言，各种人民团体、社会组织和相关利益群体在汇聚法治民意、综合法治意见的过程中占据要津;各类智库、研究机构和专家学者则凭借自身的专业知识和专业技能在设计法治方案、提供法治建言等方面当仁不让;舆论媒体通过制造和引导社会舆论导向，来策动民意议程向媒体议程再向政府议程的转变;普通群众则借助各种官方途径、公共事件乃至街头政治，尽可能地扩大自己的参与范围并提高参与的有效性。进一步说，对于多元参与主体的关注，还能深化前述三条进路的研究框架：不同的主体具有不同的利益诉求和行动资源，会采取不同的竞争策略，从而影响法治竞争的深度和格局;不同的主体在法治建设中不平衡的影响力分布，也会改变法治实践模式的构成要件和组合情况;而公众参与则向来是法治评估的重点研究问题。因此，地方法治研究必须对参与主体的多元性给予足够的关注和考虑。

（二）地方法治区划层级：从省级到基层

总体而言，目前的地方法治研究相对于传统的国家主义法治是具体鲜活的，但与现实中各个地方的法治实践相比又是整体概括的。这主要体现在：对“地方”的关注大多还停留在省级行政单位及以上的区域层面，但对省以下的市、县、镇等基层法治建设关注不足。即便是特别关注实践模式差异的类型化研究进路，往往也是基于地域条件而非行政层级的差异来展开论证。一方面，地方法治之“地方”不但是相对中央而言的，其内部也可以划分出多个自上而下的行政区划层级，每一个行政层级都处在严格的科层制结构中;另一方面，越是向下的层级，直接面向社会公众的机会越多，与社会场域的联系越紧密。这就导致某些在省级区划这一层面成立的结论，可能在更低层面的区划就并不成立或只有部分相同;而另一些在基层十分显著或重要的现象，在省级区划层面却并不明显。这种基于行政层级的差异将会对地方法治实践的路径选择、发展动力和应用场景等各个方面产生重要影响。比如，由于基层政府需要直接面对社会公众处理大量具体事务，其对民意进行频繁回应的压力和需求往往也更大，这意味着它同时要直接承担巨大的经济、舆论和政治风险，从而强化了地方政府对各种“摆平”策略的偏好，而制约了法治的发展和运用。这表明，不同行政层级面临的制度环境是有巨大差异的，其法治建设的开展也相应受到不同的制约和影响。不能笼统地将地方法治置于一个单一的制度环境中来考察，也不能只注意到地域差异对制度环境的影响，行政层级的差异同样具有重要意义。而这些差异都是以往的解释框架所不曾关注或难以回应的，但它们对于深入理解地方法治，乃至进一步发展原有解释框架自身都是可资借鉴的重要窗口。

（三）地方法治运行机制：从法律制度到制度体系

一般来说，现有的解释框架对于地方法治的法律制度要素关注较多，但对法律之外的其他正式制度和非正式制度涉猎较少。无论是法治竞争、法治模式还是法治评估都主要聚焦于法治本身。事实上，法治是地方治理的基本方式，但不是唯一方式，它不是孤立地作为一种治理工具而单独发挥作用，也无法解决所有的地方治理难题。法治是嵌入到整个地方治理体系和制度体系当中的，其存在本身就是内置于由各种正式制度和非正式制度构成的整体制度环境之中，其实际运行和功能发挥也都离不开其他制度的配合与辅助。这种整体环境与配套制度构成了地方法治发展与运行的现实基础和基本条件。比如，党政体制是中国最大的现实国情，也是最根本的制度安排，执政党的领导地位无疑会对法治建设产生全局性的影响。但当前的地方法治研究却很少关注地方党委这一重要角色，也鲜少论及地方党政领导人可能对法治带来的人格化特征。再比如，法治决策作为公共决策一种类型，也需要依托于各种决策机制、按照一定的决策过程来实现。但当前的地方法治研究也很少将目光投向法治决策的实现机制，以及决策过程中各方展开博弈的过程。这种研究上的盲点，一方面是由固有的学科分类思維导致的，另一方面也是过于关注规范意义上的法治而忽略了其复杂的社会场景带来的后果。在这个意义上，将地方法治研究的内容拓展到其他相关制度，将有利于揭示法治所处的整体环境及其运行所依赖的配套机制，也有利于增强法治建设的协同性和实效性，还能够对其他解释框架关注的问题提供有益的启示。

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