“备”得更全“审”得更严

王娟

对市政府的规章、决定命令和区人大的决议决定等文件开展备案审查，是市人大依法行使监督权的重要内容。3月27日，市十五届人大常委会第十一次会议首次听取和审议了市人大常委会法工委关于十四届人大以来暨2018年备案审查工作情况的报告。这是市人大常委会增强人大监督工作实效，更好地彰显人大职能优势的重要体现。

“五个坚持”推进完善

党的十八大以来，市人大的备案审查工作发展较快，取得了显著成绩。据统计，2013年至2017年市十四届人大期间，常委会共计备案规范性文件243件。其中，市政府规章61件、市政府“沪府发”规范性文件87件、区人大决议决定68件、地方性法规配套文件17件、地方性法规授权制定的文件（浦东综改配套文件）10件。

坚持党的领导，把握正确政治方向。市委在深化改革以及贯彻党的十八届四中全会精神系列文件以及《推动人大工作与时俱进 充分发挥人大作用若干意见》中，均将备案审查列入其中。殷一璀主任两次专题调研备案审查工作，常委会党组会讨论研究备案审查工作。

坚持有件必备，有序扩大备案范围。党的十八届四中全会报告提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。2015年，在常委会和市政府主要领导的共同推动下，市人大和市政府会签了《关于落实党的十八届四中全会精神，进一步明确规范性文件备案范围和报备机制的若干意见》。2016年起，市政府“沪府发”规范性文件与市政府规章一样，报送常委会接受审查，市政府规范性文件的报备基本实现全覆盖。

坚持有备必审，不断完善审查方式。审查方式主要分为依职权审查、依申请审查和重点审查三种。对市政府规章、市政府“沪府发”规范性文件、区人大决议决定、地方性法规配套文件，依职权逐件主动审查。根据国家机关要求，公民、法人和其他组织建议以及代表建议的办理要求，启动依申请审查。根据市委、市人大中心工作，选取食品药品监管等文件开展重点审查。

坚持有错必纠，营造良好法治环境。贯彻“该报告的报告、该督促的督促、该纠正的纠正”的原则，对审查发现的问题作分类处理：对与上位法不一致、配套文件内容不符合相关地方性法规的要求等情形，督促依法自行纠错;对需解释立法意图的，及时要求作出说明、补充材料;对存在适当性、程序性及文字方面问题的，提出工作处理建议。

坚持跟踪检查，持续发力推进工作。2014年，开展了浦东综改配套文件的制定和报备情况的执法检查活动，推进相关工作的规范化。2015年下半年至2016年初，开展备案审查监督调研暨备案审查地方性法规立法后评估，为后续修改完善制度、科学规划工作打好基础。

率先实现区级备案审查全覆盖

2013年以来，市人大积极改进工作方式，推动开展备案审查工作，取得了一些积极成效。

健全工作制度。形成了以关于规范性文件备案审查的规定及相配套的操作规程和工作流程为依据的制度体系。形成了备案审查年度工作情况向常委会主任会议汇报、印发常委会会议并向社会公布的工作机制。此外，还积极推动区人大开展备案审查工作，在全国率先实现区级人大备案审查工作制度全覆盖。

明確工作标准。对备案审查重要理论和实践问题的研究取得了积极成效。在全国较早地对需报备审查的规范性文件提出了三条认定标准，即“涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用”。该实践获得了全国人大的重视和肯定。

加强工作衔接。内部强调分工协作：报备文件由常委会办公厅接收，法工委与相关委员会分工协作开展审查。法工委承担其他委员会职权之外的报备文件的审查工作以及备案审查的工作谋划、审查复核、流程管理、文件归档等工作。对外注重加强沟通：法工委与市政府法制综合部门通过年度联席会议相互通报工作情况，遇到问题及时交换意见。通过实地指导和工作培训，为区人大工作答疑解惑。

改进工作方式。组织邀请市人大代表和专家参与审查，形成了代表专家参与审查的初步工作制度，全国人大常委会法工委为此编写了专题简报。此外，备案审查部门适度提前介入政府文件的征求意见工作，以便在制定环节及时发现问题、处理问题。

2018年备案审查发现的三类问题

党的十九大以来，党中央作出了推进合宪性审查的新部署。栗战书委员长要求，严格执行备案审查制度，加强改进备案审查工作。

2018年，各报备单位报送备案的文件89件。其中，市政府规章19件、市政府其他规范性文件33件、区人大决议决定24件、地方性法规配套文件10件、地方性法规授权制定的文件（浦东综改配套文件）3件。市人大认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，抓实备案和审查工作;积极加强制度建设和能力建设，开展了备案审查大调研，备案审查信息系统开发以及学习研究工作。在备案和审查工作中，也发现了一些问题。

在备案方面发现的问题。2018年，有3件市政府规范性文件、7件区人大决议决定未正常报备，经沟通后补报。共有6件地方性法规应制定配套文件，其中，《上海市道路交通管理条例》《上海市食品安全条例》《上海市高等教育促进条例》《上海市检验检测条例》等4件地方性法规的配套文件已制定，《上海市公共场所控制吸烟条例》《上海市社会信用条例》的配套文件未按时制定。此外，报备中也存在材料报送不及时和材料不完备的情况。如，区人大决议决定的报备及时率普遍不高;市政府规范性文件未报送文件说明。

在审查中发现的问题。如，根据本市地方性法规《上海市社会信用条例》，确定失信信息事项应有法律法规和国家规定的依据，且经市社会信用管理部门按照一定程序审查后公布;而个别市政府规章对失信信息事项自行作出了规定。经沟通，建议相关部门严格按照《上海市社会信用条例》以及国家要求开展工作，适时修改文件。

又如，全国人大通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对地方人大常委会工作机构组成人员的资格未有限制，但个别区人大常委会通过的任免国家机关工作人员若干规定对区人大常委会工作机构组成人员的资格自行作出了限定。经沟通，相关区人大常委会表示将适时修改文件。

在专项清理审查中发现的问题。根据全国人大常委会和国务院办公厅的工作部署，常委会法工委会同市政府法制综合部门召开专题部署会，督促市政府相关部门对生态环境保护方面现行有效市政府规章、行政规范性文件开展了专项清理审查，督促市政府对不符合上位法要求的6件市政府规章、9件行政规范性文件按要求修改废止。6件市政府规章，2018年已修改2件，2019年拟安排废止1件、修改3件。9件行政规范性文件，2018年已废止3件，2019年拟安排废止1件、修改5件。相关清理工作情况已报送全国人大。