“全链条”监督聚焦老年人权益保障

张楠

3月27日至28日举行的市十五届人大常委会第十一次会议，书面审议了关于《上海市人民政府办公厅<关于请研究处理对<关于检查本市贯彻实施<中华人民共和国老年人权益保障法><上海市老年人权益保障条例>和<上海市养老机构条例>情况的报告>的审议意见的函>的复函》的评价意见，标志着市人大常委会关于检查“一法两条例”（《中华人民共和国老年人权益保障法》《上海市老年人权益保障条例》《上海市养老机构条例》）在本市实施情况的监督工作完成了最后一环。

自去年7月市人大常委会启动执法检查，9月听取和审议报告，11月形成审议意见，到今年2月市政府办公厅函复办理落实情况，再到3月下旬市人大常委会书面审议评价意见，这项工作共历时9个月，形成了“全链条”式的监督工作流程，切实增强了市人大常委会监督工作的系统性、针对性和有效性。

长护险试点：探索中持续完善

目前，我国已有5项社会保险，即养老、医疗、工伤、失业和生育，作为一项新的社会保险险种，长期护理保险也被称为“第六险”。根据《上海市老年人权益保障条例》的有关要求，上海要完善老年护理筹资、评估、支付、服务、监管等体系，探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度，保障老年人的长期照料护理需求。2016年，上海被国家人社部納入全国15个长护险试点地区之一，2017年，市政府确定在徐汇、普陀和金山等3个区先行开展试点，2018年1月1日起，在全市各区全面推开试点。

在去年9月27日举行的市十五届人大常委会第六次会议上，市人大常委会执法检查组组长、市人大常委会副主任沙海林说：“全市长护险的试点是平稳有序的，初步的成效也是明显的。”但作为新生事物，长护险试点工作也不可避免地遇到了一些阶段性问题，譬如绕不开的护理服务人员队伍建设问题。

据了解，目前我国养老护理人员持证上岗的不到10%，绝大部分养老机构护理员集中在40—50岁年龄段，学历大多在初中以下，且多数来自农村，服务粗放。有资料报告，全国只有10余所院校设有养老护理专业，难以满足市场需要。上海的相关部门在招录使用、薪酬激励等方面虽然出台了不少政策，但总体而言，养老护理人员仍然存在着总量不足、年龄大、技能弱、流动快等问题。长护险制度推行之后，由于收入提高，居家护理人员有所增加，但与需求相比总量仍显不足，同时，怎么留住养老护理人员又成了一个新的课题。今年的上海两会也有代表和委员反映，长护险服务人员的服务质量良莠不齐，表现之一是偏高的“人护比”，最高的可达到1：10。也就是说，一位护理员一天服务的对象数量达到10个甚至更多。而在较早推出长期护理保险制度的日本，监管机构对人护比有严格规定，一般不允许超过1：5。

对此，审议意见提出，要进一步加强护理人员队伍建设，努力打造一支数量和素质更加符合要求的护理人员队伍，更好地实现供需对接，不断提高服务能力和水平。

根据市政府的复函，目前，全市从事长护险服务的各类护理人员已有3万余人。短期来看，市卫生健康委和市民政局积极组织了相关业务培训来提高护理服务人员的专业技能。据了解，2018年全年参加培训的养老护理从业人员近1.2万名，包括养老护理员、养老护理员（医疗照护）、养老护理员（健康照护）。长远来看，针对养老护理队伍中涉及的技能评价，相关部门还将制定统一的养老护理人员水平综合评价体系，优化养老护理人员队伍，进一步理顺其职业晋升的通道。

医养结合：平衡中不断深化

医养结合工作是养老服务工作中呼声最强烈、需求最迫切、社会关注度最高的问题之一。上海已进入深度老龄化社会，由于一些“老年病”的常发、易发和突发性，患病、失能、半失能老人的治疗和看护问题困扰着千家万户。而现状却是医疗机构和养老机构互相独立、自成系统，养老院不方便就医，医院里又不能养老，老年人一旦患病就不得不经常往返家庭、医院和养老机构之间，既耽误治疗，也增加了家属负担。医养结合则可以让“亲人喘口气，医院腾点地”。

目前，上海养老服务和医疗服务在融合发展上还不够平衡。有些养老机构内部设有医疗机构或者与医疗机构距离较近，医养结合发展得比较好;而有些养老机构虽然在形式上已经与社区卫生服务中心签了约，但由于签约形式松散，对医疗机构也缺乏合理的补偿和激励机制，医疗服务对养老服务的实际支撑作用并不明显。审议意见要求，要切实提高医养融合的发展水平。

近年来，上海已陆续出台了《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》等文件，并积极组织有关区参与国家医养结合试点。根据复函，相关部门多措并举，成效明显。如在支持养老机构设置医疗机构方面，积极引导和支持养老机构开设护理院、门诊部、护理站和医务室等医疗机构。根据统计，截至2018年年底，全市已有299家养老机构设置医疗机构，占养老机构总数的42%。在即将出台的《关于加强本市社区健康服务的意见》以及市民政局正在牵头起草的《本市深化养老服务实施方案（2019—2022年）》中，将进一步明确“医养结合”的具体任务。下一步，有关部门还将按照全市医养结合工作的整体框架，细化落实各项举措，充分发挥医、养等资源效益，让老年人直接受益。

老年人维权：专业中多些温情

老年人权益保障有一个不可忽视的问题就是老年人维权。2016年以来，全市法院涉及老年人的民事诉讼案件一直保持在高位，每年约8万件左右。在最近热播的电视剧《都挺好》中，年近七旬的苏父一辈子省吃俭用，也被来路不明的理财公司骗走六万块钱，追讨无路，维权困难，几欲自杀。

对此，审议意见指出，要建立健全老年维权工作网络，拓宽老年人维权渠道，避免老年人讼累，切实维护老年人的合法权益。市政府在复函中指出，在维权诉讼审判上，为更好地审理涉老案件，上海各基层法院已在探索中形成了各具特色的工作机制。如，长宁法院对确有需要的老年当事人，坚决做到“两个上门” “三个优先” “四个送到”，即上门调查、上门开庭;优先接待，优先审查立案，优先协调执行;送出门、送过马路、送上车、送到家。再如，市一中院民一庭坚持做到“五个一些”，即对老年当事人态度更平和一些，释明更充分一些，倾听更耐心一些，说理更透彻一些，法律文书更明了一些，努力让老年人在每一个司法案件中感受到公平正义。