山地城镇开发土地可持续利用的国际经验与典型案例研究

(云南财经大学城市与环境学院 云南 昆明 650000)

一、山地城镇开发概述

随着全球一体化的逐步建设，世界经济水平开始进入飞速发展阶段，然而人类对自然资源的摄取、使用及破坏愈演愈烈，人与自然之间的矛盾也日趋激烈，有关山地城市的开发建设开始进入了一个蔓延发展的阶段。同时，山地作为一种特殊的生态系统，不仅向人类提供赖以生存的自然空间，还向人类供给了水源、动植物、各类矿藏等维持生存所必须的自然资源，同时山地生态系统还控制着陆路形态与空间结构，驱动流域生态过程，保证物种多样性整体格局，承载生物之间的资源供给和调节生态系统平衡功能，山地由于其特殊的区位环境因素也导致了山地系统中人类聚落的多样性，影响着各个国家各个民族之间的文化差异。

目前针对国外山地城镇开发的研究尚少，很大程度上是对山地生态系统的生态环境、自然灾害、经济发展的关注，并且大多集中在生态学和地质学层面的分析。本文在借鉴前人研究的基础上，通过梳理国外山地城镇开发的先进经验，构建对国外山地城镇开发的研究框架，从山地城镇建设过程中的生态补偿政策、土地可持续发展制度以及构建生态安全格局三大方面进行实证阐释，进而对我国山地城镇土地可持续利用的合理规划及发展提供一定的借鉴意义。

二、国际经验与典型案例研究

(一)瑞士的生态补偿政策——以苏黎世为例

瑞士是阿尔卑斯山地区的主要国家之一。阿尔卑斯山覆盖了瑞士约60%的国土面积，其不仅是欧洲第一个颁布山地法律的国家，而且也制定出了较为完善的山地开发过程中的政策体系。山地城镇建设与生态物种多样性稳定之间的矛盾，在国内外普遍存在。近年来，我国已经开始重视山地开发过程中对生态环境的建设，但在生态治理方面仍有很大提升空间。苏黎世作为瑞士最著名的山地城市之一，在建设发展过程中起步较早，并在生态补偿政策方面取得了一定的成功经验，值得学习和借鉴。

随着苏黎世城市的发展，城市规模也在同速增长。在过去的几十年内，苏黎世城市规模不断地进行着扩建。扩建过程中不断占用的山地不但承担着城市发展的繁重任务，同时也是数百种动植物的栖息地，其中不乏一些名贵品种。对此，有关部门及生态学者们在山地开发的过程中，设计并实践了一系列生态补偿措施，在生态稳定与山地城镇建设之间保持平衡。其具体实施过程如下：

1.山地生态环境类型的确定

山地城镇在建设中会改变原有地形地貌、土壤条件和地表覆盖物等环境要素，进而会改变周边地区的生态环境类型。而该地区原有的动植物在建设开发过程结束后可能会不适应新的环境，为了保证生态的稳定性和物种多样性，必须对遭破坏的生态实施一定的补偿措施。因此首先要确定该片山地的生态环境类型，在整个大区域的自然环境中，寻找与该生态环境相类似的自然环境，通过对比确认合适后整理出该自然环境中的动植物物种类别作为之后对建设区进行生态补偿措施的参考。

2.山地生态环境的创建

山地城镇建设过程中会给周围的动物栖息地带来很大影响。目前，相关学者和工作人员采取了多种措施试图淡化和降低这种影响，其中一项重要的举措就是人工创建出合适的类似生态环境。其目的是为了能在大生态环境下创造出高密度的小生物栖息空间，保证该环境内生物链上的各种珍稀生物生存环境不被影响。近几年来，由于采取了这些受自然条件启发并创建的人工生态环境装置，苏黎世地区的生物种类多样性并未受到很大影响，山地生态系统也变得更加稳固。

3.山地植物的筛选和养护

除了动物以外，还有很多植物生长在山地区域，其中也不乏很多珍稀品种。这些植物都拥有符合其自身条件的不同生存方式来应对山地环境下的高温和干旱等恶劣气候。随着栖息地环境的改变，植物群落也会随之产生改变。有关专家和工作人员除了建立人工生态环境装置来创建一个适宜植物生长的生态系统外，平日还要对其进行合适的保养工作。以保证在尊重珍稀动植物种群生存需要的同时，尊重山地城镇开发建设的需要，以上这些工作都要在生态技术专家的指导和操作下才能完成。在山地城镇建设后，自然土地就会变得更少。只有通过生态补偿的各项措施，才能保证将生态环境中动植物的损失降到最低。

4.山地内种群动态监测反馈

每年苏黎世的生态技术专家都会对山地地区的动植物种群数量进行统一的监测统计，以便了解当前采取的生态补偿措施是否有效，然后通过对统计结果进行分析，及时发现存在的问题并针对问题做出改进。根据近几年实行这一措施后的统计结果来看，虽然山地城镇的开发过程中占用了更多土地，使得动植物栖息地面积变得越来越狭小，但是大部分动植物及珍稀物种的种群数量却并没有明显减少。这说明通过多年的监测反馈和具体调整，目前技术专家所采取的生态补偿措施得到了很好的应用。

5.山地城镇建设过程中的生态措施

为了使山地城镇开发对当地的生态系统影响降到最低，山地城镇在开发建设时尽量占用最少的土地，尽可能多的保留原始绿地。在施工过程中，由于建筑材料的运输和保存、大型建筑机械运转等都需要占用并破坏大面积原始土地，进而导致周围原有生态系统受到影响。因此在每个大型施工场地，都必须提前保留出一片“原始样地”。在这片“原始样地”内，会尽可能多地保留这片土地开发建设前存在的重要动植物种类和动植物栖息地类型。由于山地城镇建设属于开发项目，所以保留的原始样地中的动植物类别都必须是经过严格筛选，已经能适应山地恶劣自然环境的先锋物种，另外一些则是在开发前就已经投入使用的人工生态环境设施所保留的物种。待到山地城镇开发结束之后，开展绿地恢复工程时，再通过预先在原始样地内保存的物种信息，将开发时被破坏的生态系统尽可能恢复原貌。

苏黎世城市施行的山地城镇建设的生态补偿政策，不单一强调对生态系统的重建，还同样重视对动植物之间物种的协调发展；不单一强调生态补偿政策的实施方案，还同样重视对动植物种群数量动态监测并作出反馈改进；不单一强调山地城镇开发中对土地的破坏程度尽量减小，还同样重视预先保留出原始样地以便开发结束后进行生态恢复。

(二)英国的可持续发展制度——以爱丁堡为例

英国是世界上最早启动山地城市化进程的国家之一，拥有二百年左右山地城市化的实践历史。英国的山地城市化建设开始于十八世纪六十年代，与工业革命几乎同时开始。由于发展迅速，英国最先遭受到工业革命和城市化建设所带来的各种问题，对当时英国的国家建设无疑是巨大挑战。同时英国也是世界上第一个制定出可持续发展规划，并能够在较短时间内缓解由于资源与环境所造成压力的国家，由此可以证明，英国对世界范围内山地城镇化建设的进程做出了极其重要的贡献。随着经济全球化的逐步发展和可持续利用原则成为国家建设发展的核心。

爱丁堡市位于苏格兰东南部的洛锡安地区，地处一片宽广的盆地，在盆地中心伫立着几座起伏的岛状丘陵，依山傍水，处于优越的地理位置并拥有秀丽的自然景观。二十世纪九十年代末开始，英国的政府机构、城市规划部门开始对城市发展进程开展了进一步广泛的研究，期望能更好地引导并促进山地城市在未来能够飞速发展。

1.英国城市设计的可持续发展策略

英国政府开始提倡并实施“紧凑城市”的概念，提倡一种基于步行和公共交通基础上的紧凑型发展模式。在城市建设过程中建议填充式开发，综合利用城市建设用地，提高城市建筑密度，增强城市内部设计策略，并针对不同的主题在空间尺度上实施不同的建设方法。城市开发过程中十分注重改进现有的公共交通模式和基础设施建设，并通过改进城市基础设施和城市绿地景观来满足开发项目的各项需求。政府在2005年正式发布了英国生态城市规划标准有关文件。文件清楚地说明了英国当时准备施行的可持续发展策略，其中最重要的一点是明确了英国国内新兴城市规划战略的基本发展思路。该文件是由国家制订的规划政策，英国政府在此后的十余年逐步拓展并全面实施该计划的可持续发展战略领域。

2.城山结合的山地环境

英国著名的山地旅游城市爱丁堡就充分利用了其地形优势。在爱丁堡很难见到处在同一等高线上的街道，整座城市都是建立在高低起伏的地形上，是一座名副其实的山地城市。它将丘陵地形组织的城市街道作为主轴，根据不同位置丘陵地形的分散集中决定了城市基本形态和发展的基本方向，不从单一的丘陵核心进行扩展，而是通过对多个丘陵作为多个核心进行同步的协调发展。这就避免了城市形态在局部的低密度扩张，通过改为高密度的焦点进行取代。

3.山地空间组织形态

爱丁堡市当代时期的城市空间形态主要属于紧凑型，并发展混合性的功能区域。紧凑的城市形态可以在不同角度上同时起到相互促进作用，这一时期的爱丁堡市逐步形成一种因地制宜，功能混合发展，优势互补的空间格局规模，并通过充分利用丘陵地形烘托山地城市的自然景观。爱丁堡作为一座标准的旅游型山地城市，在城市的设计规划充分考虑了自然景观视点的选取，镶嵌在城市中的丘陵地形形成了天然的景观视点。其中城堡山、卡尔顿山和亚瑟王座山为爱丁堡城市的景观视线打造了极佳的视线平台。而三山之间的视线也一直都是从城市看丘陵和其他自然景观最易达到的视线。视线从卡尔顿山顶望向城堡山顶，穿过王子大街可以直接达到山体，而当站在城堡山顶时，也可以清晰浏览到整个城区，整个视觉层面以城市建筑为主，以自然景观为辅，设计者尤其对亚瑟王座山附近的建筑高度控制得极其苛刻，以底层建筑为主，使得主体丘陵地形作为自然景观保存完整，在丘陵顶端均能清楚的观看整座城市景观。

图1：爱丁堡主要丘陵地图(图片来源：google earth，作者改绘)

平原城市与丘陵城市不同，英国的山地城市多为丘陵地形，利用丘陵地形作为城市的界面，既可以体现山地城市的独特性，同时也可以符合设计初衷的生态平衡理念。同时利用丘陵原始生态坡地作为城市绿地景观的公共区域，这种独特的城市规划方式是当代英国山地城市开发所独有的形式。

4.山地城市立体化交通道路系统

城市土地集约利用的目的是为了充分挖掘潜在的城市土地资源，使城市土地得到最佳利用效果，同时保障城市土地的利用价值发挥到极致，在客观上减少城市向外扩张过程中投入和产出造成的压力。而发达的城市交通系统，尤其是发达的公共交通系统，有利于对城市交通节点的积累，并有益于交通领域的功能分化与重组。从而可以抑制城市空间的不必要扩张，进而提高城市土地集约化利用，减少在发展过程中过多占用土地资源，保护免遭破坏的耕地和环境。由于爱丁堡市作为山地城市的特殊地理区位，其城市内部主要街道不论是采用何种结构，都可以充分利用公共交通干道和步行交通平台，进而最大限度的为人们提供良好的行走路线。规划者根据丘陵地形的高差，将轨道交通在丘陵上进行下穿设计，同时高架城市天桥步行系统，为交通道路系统充分提供一系列立体化的交通设施。

(三)日本的防灾生态安全格局——以广岛市为例

日本是个独立的岛国，山地环境占据日本国内大部分土地，而日本领土内在山地聚居的历史可以追溯到数千年以前，据考古学家研究发现，新石器时代在日本各处就已有人类活动踪迹，之后随着人类文明的进步，聚落逐渐变为城市并向四处扩张。因此，充裕的自然资源、适宜的山地建设条件、安全的军事战略条件以及便捷的交通条件，成为日本山地城镇建设选址过程中优先考虑的条件，日本山地城镇的空间选址依据正是由这些条件互相作用、互相影响形成的。山地城镇的生态安全是一个城市能够顺利有效发展的先决条件，日本作为地震多发国家，政府主要从防灾生态安全的角度建立山地城镇的空间格局，为城市居民生活提供最基本的安全保障并保持城市自然生态系统趋于稳定。

广岛市是位于日本西部地区的几个著名工业城镇之一，其沿岸一带多用作工业用地，地方经济状况良好，许多制造行业的公司总部多建立在此。由于日本是个地质灾难多发的国家，因此如何建立起合格有效的防灾生态安全格局就显得尤为重要。特别是在灾害多发的山地城市，其自然环境更加脆弱，人与自然的矛盾更加突出，一旦发生灾害带来的后果更加严重。因此，广岛市在山地城镇的战后重新规划建设中，吸取以往的灾害经验，试图制定更为完善的城市防灾空间规划。

1.建设空间灾害评估体系

在山地城市用地扩张建设过程中，首先对其所在区域的灾害风险进行评估，以制定合理的空间发展管制格局。风险评估主要从自然灾害因素和人工建设因素两方面进行，通过综合分析得出待开发的山地区域的受灾害风险程度，以确定该区域内能否划分作为适当的建设区域，进一步确定城市发展的空间安全格局方向。

2.具体的专项规划

根据城市建设规划方案，在二战时原子弹爆炸的中岛地区，创建一座广岛和平公园。与广岛和平公园遥相呼应的是广岛城遗址公园，根据规划在此处建立一座中央公园和数个小型公园，通过这些小规模绿地公园将和平公园和广岛城市各处自然绿地景观结合起来，形成城市的中心景观轴线，再通过建设一条贯穿五条河流的大道，将被分隔开的城市区块连接在一起。通过利用城市不同位置的绿化空间、城市绿地公园等形成连片的避难空间体系，这样一旦灾害来临，市民可以就近在公园等开阔场所避难，将自然灾害的破坏程度减至最低。

仅从城市空间层面制定防灾规划是不够的，在城市内部的建设发展过程中，政府还编制了更加详尽的具体专项规划，比如“防灾街区整备地区计划”，通过防灾相关配套设施的建设等等，并且更加深入的是对山地城镇建筑物的具体防灾性能作出规定，同时政府也对城市的防灾空间有了更深入的了解，制定“都市公园法”明确城市公园的布局与防灾配置标准，这样则可以形成较为完善的城市防灾避难空间体系。

三、国际经验对我国山地城镇开发的启示

近年来，我国先后提出了贯彻“科学发展观”和建立“和谐社会”的构想，并且也相应要求在城市规划领域进行探索与实践。其所强调的实质就是人与人、人与环境之间和谐发展的问题，这与国际社会，尤其是发达国家对于可持续发展的认识和理解在内容上是一致的。我国是一个多山的国家，山地城市分布较广且数量占有很大的比重，对于山地城市生态安全格局系统规划的研究和实践还比较少。山地城市特殊的地形地貌决定了山地城市特有的自然生态环境和景观风貌，而生态安全格局是城市生态环境的重要组成部分，通过对以上对山地城镇开发过程中生态补偿政策的分析，反观我国目前的政策体系可以看出：我国大部分山区的生态补偿政策还处于以农业、财政补偿为主“反应性策略”阶段，目前政策类型大多数还是以农业政策和扶贫政策为主。根据我国山区政策在过渡时期的现状和出现过的问题，可以根据下面几个角度出发，借鉴瑞士山地城镇发展的政策经验。

(1)从山地生态平衡角度出发：生态系统中的任何生物，都是维持生态平衡中的一环，任何一环有问题，都会导致整个系统的破坏。因此在山地生态系统中，应当率先重视动物与动物之间、动物与植物之间、植物与植物之间的协调发展，保证处于生物链各个阶层动植物的食物来源和生存空间，保证群落的多样性和稳定性不被破坏。

(2)从生态反馈角度出发：生态补偿和修复不是短期完成的事情，而且地区和地区之间环境条件差异巨大，不存在普遍适用的方法和措施，很多情况下只能先试用再调整。因此在进行生态补偿或生态修复过程中，一定要坚持定时对动植物种群数量进行监测，了解措施是否得当，并及时进行修正调整。

(3)从普适性角度出发：苏黎世生态补偿策略的工作模式除了对山地城镇开发适用，同样在很多生态治理工程中都可以借鉴，比如确定生态环境类型、统计筛选适宜动植物种类、种群数量监测管理、扩建工程的样地保留等。

(4)提高企业的社会责任意识：推进山地城市可持续发展不仅仅是政府部门的责任，企业作为城市的重要组成部分，对城市的资源、环境、基础设施等产生着重大影响。因此，应当十分强调企业在山地城市建设过程中合理利用能源资源、保护环境等方面的社会责任。

(5)与国际接轨，加强国际间合作：目前，中国已经开始了在城市可持续发展领域与发达国家的合作，力求共同推进中国城市的可持续发展进程。

(6)适应生态安全格局的独特性：山地城市的生态安全格局规划以空间分析为鲜明特点，但这也是其自身的局限性的所在，因为很多自然灾害和生态退化问题无法通过生态安全格局的调整得以解决。例如广岛市作为靠山滨海的山地城市，在建设开发过程中除了要应对海水侵蚀陆地外，也存在其他沿海岸一带的各种生态安全问题，对于这类特殊问题需要通过制定与之对应的政策法规，改变发展策略。另外，对于绝大多数自然灾害，以人类目前的能力还不能完全避免，如地震问题，在日本等地较为严重，是由其陆地的自身构造和所处地理位置决定的，依照目前的技术只能做好及时预警，通过建立一系列防灾生态安全格局避免更大的损失。因此，除了在自然灾害多发的地区限制开发建设以外，还应加强法律法规、灾害应急预案和处理技术标准的体系建设，并做好山地城市综合防灾规划和各种专项防灾规划的编制。