永兴县土地利用总体规划实施评价研究

(湖南师范大学 湖南 长沙 410000)

土地资源是我国经济发展中的重要依托和最为基础的资源保障。虽然我国土地面积位居世界前列，但是人口数量却也多达十四亿之余。我国人多地少的国情要求我们对土地资源的利用和规划不断向合理化深入探索，土地利用总体规划具有社会参与者众多和社会会目标明确的特征[1]。如今我国社会发展和城镇化速度越来越快，土地资源上的问题越来越明显，后备资源不足，土地资源失衡严重，我国加强土地资源全局把控迫在眉睫，尽快缓解人多地少的矛盾，才能够协调我国生存与发展、经济以环境的关系。全面把控土地利用总规划，保证我国土地资源的安全，也是我国在土地资源配置上实现宏观调控的基本手段[2]。规划的目标是实施，实施的好坏在于评价。

一、研究区域概况相关概念的界定

(一)研究区域概况

永兴县位于湖南省东南部,罗霄山脉西麓；东与资兴市相邻，西与桂阳县、耒阳市交界，南连苏仙区，北接安仁县；永兴县地形狭窄，2014年，永兴县全县土地面积1979平方千米，约为湖南省土地总面积的0.93%，后被评为国家城市矿产示范基地，稀贵金属再生资源利用产业集中区、湖南省首批特色县域经济重点县等，随着贵金属以及矿产资源的开发，永兴县在发展的同时，也面对土地利用的限制，对土地利用总体规划有更高的要求。

(二)相关概念的界定

1.土地利用规划

土地利用规划要集最佳经济效益、社会效益以及生态效益为于一身，总体考量。以这三种经济效益为目标，实现土地资源管理的最合理利用。除此之外，土地利用规划还要将当地土地，自然条件，经济特性考虑进去，按照区域社会发展的要求开发，整治和保护土地资源。将土地资源利用规划的重点放在控制、组织，协调和监督土地资源的规划配置上。

2.土地利用总体规划

土地利用总体规划是国家为有效治理当下的社会与产业发展，对我国土地资源调查以及在土地的适用性评价结果上，研究如何利用国家土地，切实保护耕地，从而保持我国耕地总量的动态平衡，采用土地用途管制和集约化土地利用，才能帮助国家在经济和社会发展上实现宏观调控[3]。总体来说，土地利用总规划的重点在策略制定上，更在执行上。

3.土地利用总体规划实施评价

土地利用总体规划评价是通过科学方法来对土地利用总体规划实施后反映在社会和产业方面的效果进行分析，得出科学评价。在评价时，把规划的目标和规划，执行过程和目规划产生的最终结果作为评判分析的目标，综合评比，及时发现并解决问题，总结土地利用总体规划实施所得到的经验，为以后的土地规划提供科学依据。

二、研究方法

一般来说，定性分析和定量分析相互结合是县级土地规划实施中所采用的最常见的方法。本文通过收集永兴县统计年鉴，整理2005—2016年永兴县社会经济统计数据及土地动态监测数据进行统计分析；针对县域内重点建设乡镇和重点建设项目采用案例剖析法，这种方法能够宏观调控土地规划目标的实施情况，并且发现在规划实施过程中存在的问题并解决[4]；使用空间叠加法对永兴县中心城区、工业聚集区等重点发展区域，将遥感影像图与规划数据库中的矢量空间数据叠加、对比和分析，获得永兴县土地利用实时情况，进一步全面的对上级下达的规划控制指标进行评价；

三、永兴县土地利用总体规划实施执行情况分析

(一)主要规划控制指标的数量一致性分析

1.土地利用结构变化

根据表一永兴县2014-2016年土地利用结构对比数据显示，2016年全县农用地175897.03公顷，占土地总面积的88.84%，与2014年相比规模减少1718.56公顷；建设用地13450.45公顷，与2014年相比增加2078.63公顷；其他土地8640.72公顷，与2014年相比减少360.07公顷。在农用地中，各类用地均处于净减少，其中林地减少量依然为最大，在建设用地过程中各类的规模一直呈持续增加模式，其中土地规模增加量最大部分在城镇工矿用地上。占建设用地净增加规模的85.59%。

2.土地利用结构变化特征

农用地规模持续减少，而且减少速度还趋于增加状态。通过近几年永兴县农用地规模面积趋向来看，全县农用地使用面积逐渐减少，其中林地和其他农用地的减少最明显。2005至2014年全县农用地减少速率为0.05%；2014至2016年，增至0.44%，建设用地在农用地占用中占最大比重，2005至2014年全县的建设用地净增加108.87公顷。而2014-2016年两年间建设用地净增规模达到2078.63公顷；2014-2016年间，城镇建设用地净增加高达702.42公顷，规模净增长率达48.57%；农村农居点用地规模净减少115.31公顷；比较符合永兴县在新一轮规划中结合城乡建设用地挂钩的方式，通过减少农村居民生活用地，以增加城镇用地的需求，总的来说，永兴县规划实施期间农用地逐年减少和建设用地逐年增加趋势较为明显。

表一 永兴县2005—2016年土地利用结构修改前后对比表

(二)主要调控指标数量一致性分析

1.耕地保护和基本农田保护实现情况

根据表二数据显示，上级下达耕地保有量指标为33980.00公顷，结合表一2016年实际实现耕地面积35147.95公顷，耕地保护目标实现程度为103.44%；基本农田保护任务也由规划修改前的28776.00公顷增加为29250.00公顷，说明这一轮规划有力地响应了“严格控制非农建设占用耕地、严格执行耕地占补平衡制度和加大耕地管护与灾毁耕地防治力度”的政策。

2.建设用地总规模控制实现情况

2016年，全县建设用地总规模13090.75公顷，核定2020年全县建设用地总规模为13450.45公顷，在此次进行土地总体规划评价时，该县建设用地总规模比制定目标少了359.70公顷，实现程度为97.33%，建设用地增加仍然以城乡建设用地增加为主。

表二 永兴县主要规划控制指标表

(三)小结

耕地和基本农田保护的引导调控进一步得到强化。为了实现全面落实耕地保护，通过对该县土地规划工作的实施情况进行统计，2016年全县耕地保有量33980公顷，实现程度达103.44%。体现了政府在建设用地占用情况和被建设用地占用耕地的补偿平衡制度的实施的严格，保护了农村耕地，加强防治灾毁耕地的力度。

土地节约程度和集约利用水平在不断的提升。截止2016年土地总体规划评价之前的规划执行期间，该县城镇建设用地中第二、三产业的增加值上升程度颇高，全线的固定资产和城镇人口也在不断上涨，其上涨幅度高出于建设用地，可见，该县的土地节约和集约利用水平提升幅度较高。

永兴县土地利用总体规划的权威性和严肃性得到保护。在规划实行期间，管制了城乡建设用地，深层次促使永兴县新增城镇与正建设用地均匀的规划布置。通过列清单留通道的方法对建设用地进行单独选址，保证了相关部门在项目规划和总体土地利用上均衡调配灵活衔接，把土地利用总体规划实施放在重头。全面维护了土地利用总体规划的权威性和严肃性。

四、建议与对策

(一)适时修改现行土地利用总体规划，合理调整规划布局

结合“十三五”规划的要求、未来永兴县国民经济的发展情况以及社会发展的总要求，永兴县建议适时对永兴县土地资源的利用情况做出进一步的详细调查，方便为以后永兴县的土地利用情况进行总体规划，对闲置土地以及现存耕地等各方面进行统一布局，对城区的各种建设用地及指标进行合理科学的整治与统筹安排。提高建设用地利用率，优化城乡各类用地空间布局，以最优模式做好规划[5]。

(二)继续加强耕地和基本农田的建设与保护力度

在整治永兴县土地资源过程中，从具体指标出发合理安排，根据安排推进土地整治的进行工作，高效推进规划工作。在推进县域土地规划工作过程中相关部门应该从实际出发，脚踏实地推进永兴县的土地整治专项规划，积极开展农用耕地的整理与荒地的开垦工作，根据实际需求适度进行开垦工作。大力兴建良田水利建设工程，将城镇用地与农村集体建设用地结合起来，统筹进行规划，促进城乡区域协同发展。及时进行土地使用情况的监测，进行动态跟踪。

(三)开展规划实施动态监测评估工作

根据具体的土地规划进程适时开展动态的检测评估活动，掌握土地资源利用的最新动态，根据变动情况及时安排土地用途，对土地资源的动态监控可以帮助规划的科学性与严谨性，也能够对不科学不合理的土地布局及时作出调整。规划实施检测评估成为高效规划的有利手段，借助土地资源的科学规划能够极大的促进国民经济和社会发展的协调、促进作用。