从基层视角对餐饮食品安全监管工作现状的研究与思考

文/ 叶伟杰 陈明

近年来，我国对食品安全重视程度不断提升，出台并修正了《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订），大幅增加处罚力度，实行“四个最严”监管，监管部门同样经历几轮机构改革，从卫生到食品药品再到市场监管部门。即便如此，食品安全负面新闻还是屡见不鲜，尤其是老百姓天天接触的餐饮环节，更是成为茶余饭后的关注焦点。虽然市场监管部门已经投入大量精力在食品行业，尤其是餐饮环节上，但短时间内还是难以改变“群众不满意，领导不认可，执法部门自感委屈”的尴尬境地。笔者作为长期从事餐饮食品安全监管工作的基层市场监管人，亲身经历了几轮机构改革，感受颇深，个人认为造成现状的原因主要有以下几个方面：

一、餐饮服务行业的特殊性

一是社会关注度高、敏感性强。民以食为天，餐饮与每个人的生活息息相关，随着生活水平的不断提高，老百姓也越来越关注食品安全。虽然食品安全的总体情况在不断改善，但正面的新闻关注度低，媒体更倾向于曝光不良事件，以获得更高的关注度和更多的点击率，特别是当今网络和智能手机普及的自媒体时代，人人都是记者，人人都是新闻发言人，老百姓关心的食品安全问题往往会吸引更多眼球。

二是餐饮环节是食品“风险链”的顶端。农林渔畜牧、食品的生产与流通、食品相关产品等各个环节，一旦存在食品安全隐患没有及时排除，最终将全部累积到餐饮消费环节，并极易触发食品安全事件。因此，餐饮是食品产业的最终产品。如果说人类是食物链的顶端，那么餐饮环节是所有食品生产加工环节“风险链”的顶端。

三是餐饮门槛低标准却高。餐饮行业的进入门槛低，尤其是小餐饮，绝大多数的小餐饮从业者甚至不具备基本的食品安全常识，只是将餐饮作为谋生的手段，在利益驱使下很有可能会为片面追求经济效益而枉顾食品安全。随着“最多跑一次”“放管服”等政策实施，推行“先证后核”的许可模式，使原本不高的门槛进一步降低。但由于餐饮行业直接涉及消费者的身体健康甚至生命安全，食品安全相关法律规定对场所环境、流程布局、设施设备、原料采购、生产加工、食品保存、人员健康等都有较高要求。在事中事后监管力量欠缺，从业人员诚信法制意识不强，在联合惩信措施仍落实不到位的情况下，此矛盾显得尤为突出。

二、餐饮食品安全监管现状

1.机构改革打破原有稳态

由于《食品安全法》的颁布及机构改革的实施，2009年起，食品的主要监管机构从卫生部门到食药监再到市场监管部门，机构一再变动，人员一再流转，同时由于《食品安全法》的再修订，之前的配套法律法规不再适用，与2018年修正的《食品安全法》配套的具体操作性法律法规仍存空缺，食品业态和发展形势又日新月异，导致食品执法缺乏法律法规的有效支撑，直接影响到近几年食品监管工作的稳定性和长效性。

2.餐饮监管工作量大、要求高

一是餐饮许可和检查项目多，如严格按照标准检查的话，半天只能检查两到三家中等规模的餐馆，更别说一些大型的酒店。近年来，由于消费升级，餐饮单位数量快速增长，监管基数庞大，小餐饮开关频繁，做到按要求全覆盖难上加难。而且餐饮环节许可审批、日常监管、投诉举报、执法办案、监督抽检、专项整治、重大活动保障样样需要较强的专业知识和较严格的规范操作，工作量十分繁重。二是文明城市、卫生城市、食品安全城市等创建越来越多，战线长、项目多，而餐饮是必查环节，市场监管部门每年需要花大量精力在迎检应对上，导致其他工作无法深入开展。三是作为食品产业的末端，不论上游哪个环节发生食品安全风险事件，最后总会累积到餐饮环节，导致各类专项整治增多，使基层难以应对。

3.监管力量总体呈弱化趋势

首先，由于经济的快速发展和网络时代的来临，监管主体不断增加，按照目前市场监管网格化的体制，往往一个监管人员要分管辖区6～7个行业，几百家甚至上千家单位，即便真的做到行行精通，也只能浮于表面。其次，专业性降低。从最初的一个县区级监督所中，70%～80%的人员是从事餐饮监管的，到只有部分餐饮监管人员分流到监管部门再合并到市场监管部门，一个基层所基本上只能分配1名专业从事食品监管的人员，而专业从事单一餐饮监管的同志可能同时要监管辖区内其他多个行业，精力大为分散。同时，由于原工商和质监的同志对食品监管业务不熟悉，专业管理水平不会在短时间内迅速提升，容易导致监管表层化（同理适合于其他专项性较强行业的监管）。第三，职业举报人、投诉举报、执法办案等回复率要求高、时效性强等因素也占用了监管人员大量的精力和时间，而餐饮日常监管由于工作量大、难管理、成效慢、易反复的特性往往就被排在后面。所以，虽然从食药监合并到市场监管后人数没有变，或者说形式上人数多了，但实际上餐饮监管的力量反而稀释和弱化了。

4.法规适用性弱、标准滞后

一是法规适用性弱。《食品安全法》修正以后，起罚额度过高，涉及无证的5万元起罚，而餐饮行业80%以上是中小型单位并且以此谋生，难以承受高昂的罚款；还有如健康证、消毒保洁、台账管理等三个餐饮单位最为普遍存在的问题，反而是第一次警告、责令改正，第二次才能处罚，领取《食品经营许可证》的餐饮单位5000元起罚，对一般的小餐饮单位难以承受。就目前市场监管部门的工作情况来看，做到第二次全覆盖检查非常困难，导致中小餐饮健康证、消毒保洁、台账管理不规范成为餐饮环节的顽疾。再如对抽检不合格的免责条款来讲一般要求索取检验合格证，但大部分从菜场买来的蔬菜及散装食品无法提供合格证，导致很多被处罚的餐饮店很无奈。二是法规标准滞后。如对各类食堂以及各类大型活动保障中非常重要的留样，只有规范性要求却没有对应的处罚条款。还有投诉率很高且风险较大的冷荤制品（非定型包装）的餐饮安全标准至今还没出台，无法对检测超标的冷荤食品进行相应处罚。

5.食品安全评价体系不合理

一是目前的食品安全评价体系片面追求大而全、高覆盖率、高合格率、零事故率，导致基层检查不求深而求全、遇到问题不敢深入、抽检不敢抽“不安全”的食品，而老百姓真正希望看到的是查处了多少黑心商贩、打破了几个行业潜规则、抽出了多少不合格的产品，而不是形式上开展了几个专项整治，覆盖率是多少，抽检合格率是多高，这样的高标准并不适用于目前我国的食品安全发展水平，反而限制住监管部门的手脚，侧面助长了一些行业潜规则的发展。二是各类创建过多、同质化严重、工作占比大。目前市场监管部门太多的精力牵涉于各种运动式整治和示范创建中，导致中心区域、重点单位一年可能被检查多次，而非中心区域则无法保障常规检查，过多的专项整治和创建工作导致监管存在严重的不平衡性。一些创建标准没有考虑到基层实际，而且侧重于各类台账和书面材料，餐饮单位花费大量人力物力，却鲜有实质性益处，导致创建单位积极性不高，被动配合主管监管部门。虽然评比高分通过，但却浮于表面，这与食品安全监管初衷背道而驰。三是对食品安全事件的公众认知。其实食品安全事件与交通事故一样难以避免，而且食品安全是动态的，监管部门无法24小时盯着餐饮商户，但由于缺乏科学的评价系统和合理的追责反馈机制，加之部分媒体的过渡渲染，导致食品安全事件不敢报不能报，最后反而只能对肇事单位高高拿起、轻轻放下，起不到应有的震慑、警示效果。

三、对策建议

1.改变保姆式监管方法

2018年修正的《食品安全法》第四十四条关于企业管理责任的规定中，将从业人员食品安全知识培训、食品检验工作以及对食品安全管理员的任命、培训和考核纳入企业自主食品安全管理范畴，明确体现餐饮企业要承担起更大的食品安全自主管理责任。正在修订的《食品安全法实施条例》中，对部分较为严重的食品安全违法行为处罚条款中也有意加入对企业负责人及食品安全管理人员个人的处罚，意在倒逼餐饮企业负责人和食品安全管理人员学习专业知识，加强管理，切实承担起食品安全自主管理责任。因此，市场监管部门应改变执法侧重点，将以往侧重于指导和具体细节管理的监管转化为将重点放在对企业履行食品安全自主管理的监管上，从此前的事无巨细都要看，转变为重点看“一人一本”（食品安全管理员、企业食品安全管理台账），加强对管理者的监管和督查，重点管理好管理者而不是管理每一个从业者。除重点和高风险单位要求进行全覆盖检查外，其他的单位可按照“双随机一公开”的要求进行执法抽检。

2.强化执法办案

一是提高办案水平和数量。目前食品相关案件主要集中在三个类型“无证、抽检不合格、过期食品”，做不到深入检查执法，挖掘行业潜规则，往往是媒体曝光行业黑幕，很少有监管部门主动发现查处的奇怪现象。长此以往可能会导致执法权威性削弱，部分专业的餐饮从业者，只需规避一些比较明显、简单的违法行为或对违法行为稍加隐藏，就不易被发现。二是推行简易执法程序。对于健康证、消毒保洁、台账登记、环境卫生差等事实明确、违法行为简单的案件探索简易程序处理。建议效仿交警处罚使用移动执法终端处罚的模式，程序简单、额度适当，扣分必须在年度总分之内，否则扣证或录入征信系统，应该能逐步改变现状，进一步减轻执法人员工作负担和履职风险，提升执法效率和权威性。三是提高法规适用性。食品安全法律法规应按照不同经济发展程度以及不同的行业特性设立处罚标准，经济发达的沿海城市和西部小镇一个处罚标准，三五平米的小餐饮与大型的生产企业也采用一样的标准。及时修正基层反应较强烈的健康证、消毒、留样、超范围经营、油烟扰民、检验合格证明等操作性较差的条款，方便基层执法。

3.推进信息化刻不容缓

一是建立大而统一的数据系统。涵盖移动执法系统、办案系统、许可系统、抽检信息系统、后处理系统、教育培训、信息公开、风险分析预警系统、互动交流等功能，并实现各个系统信息共享，需要什么数据直接系统上导出，既能体现监管数据真实性和准确性，也能大幅减少基层报表工作负担。二是升级移动执法系统，探索利用手机终端建立一个集监管信息实时录入、标签采集、专项检查分配、名单筛选、分级评价自动生成、统计数据自动分析、执法文书现场打印、简易处罚等功能为一体的移动执法系统，方便执法人员现场执法，在提升执法效率的同时落实痕迹化管理。三是建立信用监管体系。利用量化风险分级管理、“列异常名录”管理、建设“阳光厨房”、开展主体责任自查自评、餐饮食品安全信息公示等方式加强企业自我约束和内控，提升企业主体责任意识。

4.向专业第三方购买服务

一是引入社会化监管。可以尝试将行业规划、标准制定、人员培训、等级评估（评比）、检测检验、风险排查、重点单位规范提升等业务转交行业协会或外包第三方服务机构，借助社会力量，减轻基层监管负担的同时，提升上述工作的专业性。二是探索第三方监督巡查。借助第三方专业机构力量，对数量较大的小餐饮、小食杂店、小作坊进行监督评估指导，对涉及实质性的违法行为，再由监管部门执法人员介入。三是探索将重大活动保障纳入第三方服务范围。由于近年来经济快速发展，各类大型活动逐年频繁，某些大型酒店所在地甚至一年有上百次的重大活动保障，监管部门实在难以负荷，针对这一情况，可积极探索将重大活动保障纳入第三方服务范围，进一步减轻基层工作负担。

5.专业的人做专业的事

目前基层市场监管主要推行网格化或区域责任制管理，一个监管人员负责分管区域内所有监管事项。对于专业性较强、群众比较关注、风险隐患较大的行业实行网格化管理将会给基层带来极高的履职风险。且实行网格化，由于不同人分管，业务联系人不能准确掌握辖区内所有数据，且个人的业务水平和执行标准不一，可能使同一辖区不同区域食品安全水平存在差异。建议专业性较强的行业实行专人监管替代网格化或区域监管，专业负责辖区内食品经营许可审批、现场核查、监督检查、投诉举报、案件查处等各项职能，打造一支专业化的食品安全监管队伍，例如，上海浦东市场监管局组建专门“彻查队”，将食药的专业优势和工商的执法优势相结合；也可借鉴部分地区成立食品监管所的尝试，进一步提升食品安全监管专业化程度。