食品药品领域行政复议应诉案件中利害关系的把握

文/张炜

近年来，食品药品法治建设深入推进，食品药品监管法治理念，法治精神和法治思维深入人心。随着民主法治建设步伐的加快，民众的维权意识也不断提升，食品药品行政复议和行政诉讼案件数量总体呈上升态势。在行政复议案件办理和行政诉讼案件应诉中，确定申请人或原告与行政行为之间是否具有利害关系是案件处理的关键点之一，在实践中如何准确把握尚存在一些困惑和难点。

一、有关复议诉讼中“利害关系”的法律规定

与行政行为有利害关系，是行政复议申请应当予以受理的法定要件，也是行政诉讼原告资格的标准。这一点在《行政复议法》《行政诉讼法》等法律法规中有明确规定。《行政复议法》第十条第三款规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理，其中第（二）项为“申请人与具体行政行为有利害关系”。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称行政诉讼法解释）第十二条进一步明确规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

关于利害关系的规定，在2014年《行政诉讼法》修正前后发生了一定的变化。原《行政诉讼法》公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，可以这样表述：1989年制定的行政诉讼法的第二条对原告资格作了一般性规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。2000年最高法院颁布的《行政诉讼若干问题的解释》进一步明确为“与具体行政行为法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。修正后的《行政诉讼法》第二十五条则规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。修正前后对利害关系在条文表述上的变化（少了“法律上”三个字），精神实质上应该是连贯一致的，但“利害关系”相比“法律上的利害关系”在范围上有所扩大。

二、准确理解与行政行为有利害关系的内涵

与行政行为有利害关系，是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响[1]。对于利害关系的理解，应当包涵两方面的内容。

第一，这种利害关系既包括法律上的利害关系，也包括法律上应当保护的利害关系。所谓法律上的利害关系，也就是法律上的利益，是行政复议申请人或者行政诉讼起诉人通过复议或诉讼期望获得保护的利益。法律上应当保护的利害关系，是行政复议申请人或者行政诉讼起诉人通过复议或者诉讼能够获得保护的利益，这种利益与复议或诉讼请求是否获得支持相关。一般而言，无论是上述法律上的利益还是法律上应当保护的利益，都是指特定人的利益，而不包括反射利益。

第二，这种利害关系基于行政行为对其合法权益已经或者将会产生影响的事实，本质上属于行政法律关系范围内的权利义务关系。这里的合法权益，是指《行政复议法》规定的行政复议范围和《行政诉讼法》规定的行政诉讼的受案范围之内的合法权益，在食品药品领域主要包括人身权、财产权、经营自主权、公平竞争权、知情权、监督权、隐私权、商业秘密权等。

三、食品药品复议应诉中利害关系的把握

（一）把握利害关系的基本原则

与行政行为有利害关系，是法院判定原告资格的标准，也是行政机关在行政诉讼应诉答辩时确定原告是否与被诉行政行为有利害关系的标准。《行政复议法》及其实施条例虽然规定了复议申请人或者参加复议的第三人应当与被复议具体行政行为有利害关系，但对利害关系的判断标准并没有作出具体规定。笔者认为，行政复议中申请人与被复议行政行为是否有利害关系，以及是否增加第三人参加行政复议，均可参照行政诉讼中的利害关系标准来判定。最高人民法院公布的指导性案例中认定利害关系的裁判观点，也可以作为实践中判定利害关系的标准。

（二）认定利害关系存在的基本条件

对于如何把握申请人或原告与行政行为是否有利害关系，相关法律法规及司法解释只作了原则性的范围规定。如《行政诉讼法司法解释》第十二条规定“与行政行为有利害关系”的六种情形，是在不断的司法实践中探索确定的与行政行为有利害关系的基本范围。在这一范围内如何具体把握，目前并没有统一标准和规定。根据最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇提出的观点[2]，在实践中大致符合以下几个条件，就可以认定利害关系存在：一是申请人或原告主张的必须是权利或者类似权利的利益，如果行政行为涉及的仅是建立在单纯的个人偏好、兴趣基础上的所谓利益，则不能认定为存在利害关系；二是该项权益归属于申请人或原告，如果申请人或原告主张的权益归属他人，或者属于公共利益，也不宜承认其与行政行为之间有利害关系；三是权益损害存在而非申请人或原告主观臆想；四是申请人或原告主张的权益受到行政规范保护。

（三）申请人或原告与食品药品监管行政行为有利害关系的主要情形

食品药品监管是法律赋予食品药品监管部门的法定职能，在履行法定职能的过程中，食品药品监管部门的行政行为复杂多样，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政奖励、政府信息公开、投诉举报处理等多种类型。食品药品监管行政行为的相对人有依法对该行政行为提起行政复议或行政诉讼的权利，这一点毋庸置疑。除行政行为的相对人之外，还有行政行为的相关人，即与该行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，有权提起行政复议或行政诉讼。在食品药品监管领域主要有以下几种情形，可以认定为申请人或原告与行政行为有利害关系：

1.行政行为涉及公平竞争权的

通常来讲，公平竞争权属于民法权利的范畴，一般情况下应通过民事诉讼解决。但是，如果食品药品监督管理部门的行政行为可能对食品药品生产经营者的竞争关系产生影响，剥夺或者限制某个（些）生产经营者的竞争机会，消除或者削弱其竞争能力等，必然损害这个（些）食品药品生产经营者的公平竞争权，该生产经营者即与该行政行为存在利害关系。比如，有的地方食品药品监管部门出于地方保护，对外地药品生产企业生产的药品进入本行政区域内销售时，制定超出法律规定的条件加以限制；有的为保护已有经营者的利益，超越法律规定制定规范性文件并据此对一定距离内的同类食品药品经营者开办申请不予许可等。

2.在行政复议程序中被追加为第三人的

《行政复议法》规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。食品药品监管部门在行政复议程序中，追加第三人参加行政复议，意味着食品药品监管部门认为其与被复议行为之间存在利害关系。因此，该第三人如认为食品药品监管部门作出的行政复议决定侵犯其合法权益，则有权提起行政诉讼。值得注意的是，在实践中，第三人虽然被追加到行政复议程序中，但食品药品监管部门在行政复议决定中并未对其作出处理，或者并未设定与第三人有关的权利义务，第三人合法权益明显未受到行政复议决定侵害的，则不能认定第三人和行政复议决定有利害关系，亦不具有对该行政复议决定提起行政诉讼的原告资格。

3.撤销或变更行政行为涉及其合法权益的

在行政实践中，行政机关作出行政行为后，会基于某种理由依职权或依申请将其撤销或变更。这种撤销或变更，特别是依职权撤销或变更，受到行政诚信原则（信赖保护原则）的限制，不能随意撤销或变更。撤销或变更行政行为涉及第三人合法权益的情况，多见于行政许可类等行政行为的撤销或变更。如《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。食品药品监管部门撤销或变更行政行为的行为，既可能涉及行政相对人的合法权益，也可能涉及其他公民、法人或者其他组织的合法权益。如果涉及其他公民、法人或者其他组织的合法权益，则与其有利害关系，其作为利害关系人有权对该变更或撤销行为提起行政复议或行政诉讼。

4.要求依法追加加害人法律责任的

消费者认为购买的食品药品侵害了其人身权、财产权等合法权益，属于民事侵权行为，受《民事诉讼法》调整，一般应通过民事途径解决。如消费者认为购买的食品不符合食品安全标准或药品不合格，要求食品药品监管部门依法追究商家法律责任的，食品药品监管部门应当依法作出处理。该消费者对食品药品监管部门不作出处理或者作出的处理决定不服提起行政复议或行政诉讼的，只要消费者有证据证明自己购买了该食品药品且受到了该产品的损害，就应当认定其与食品药品监管部门的不处理或者处理行为有利害关系。在实践中还应注意，在一些食品药品安全事件中，如食品药品问题侵害的是不特定众多消费者（公众）的合法权益，某一特定个人作为众多消费者之一仅因为购买或使用过该食品药品便提起行政复议或行政诉讼的，不宜认定为与其有利害关系。此类问题应通过公益诉讼的途径加以解决。

5.为维护自身合法权益向食品药品监督管理部门投诉，食品药品监管部门作出或者未作出处理的

举报投诉是食品药品监管的重要线索来源，也是广大人民群众积极参与食品药品监管的重要渠道。《食品安全法》明确规定食品安全监督管理等部门应当受理食品投诉、举报并在法定期限内及时答复、核实、处理。举报投诉人能否对食品药品监管部门作出或者未作出处理提起行政复议或者提起行政诉讼，关键在于是否出于维护自身合法权益。也就是说，举报投诉人是出于消费目的的购买者。对于食品药品领域“职业打假人”“投诉专业户”知假买假后举报投诉的，是否可就食品药品监管部门对所举报投诉的违法行为的处理或不予以处理行为提起复议或诉讼，曾在一段时间内存在较大争议。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持”。最高人民法院公布的第23号指导案例中亦明确指出：“消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照《食品安全法》规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是否明知食品不符合安全标准，人民法院都应予支持”。最高人民法院办公厅《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》中明确：“考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，我们目前认为可以考略在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为”。以上司法解释及意见认可了目前食品药品领域知假买假者的消费者身份。因此，在实践中只要举报投诉者举证证明自己购买了涉案食品药品，即应认定其是出于维护自身权益，与食品药品监管部门的处理或不处理行为有利害关系。

对于举报投诉类案件在实践中还有一种情况，即举报投诉人以食品药品监管部门对其举报投诉的处理或者不处理行为影响其获取奖励的权利为由，申请复议或者提起诉讼。对此笔者认为，食品药品举报奖励政策是为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为而设置的激励措施，属于行政奖励的范围[3]。行政奖励与举报投诉处理是两个不同的行政法律关系，是两种不同的行政行为。举报人对食品药品监管部门的举报奖励或不予奖励决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如举报者不是涉案食品药品的购买者，并非出自维护自身合法权益，仅以获取举报奖励为目的而对食品药品监管部门对其举报投诉的处理或者不处理行为申请复议或者提起诉讼的，应当认定其与该处理或者不处理行为没有利害关系。

6.其他与行政行为有利害关系的

由于食品药品安全的特殊性以及食品药品业态的复杂性，相对人之外的人与食品药品监管部门的行政行为有利害关系的情形也非常复杂，难以尽数。从近年来全国食品药品监管行政复议和行政诉讼案件的类别来看，行政争议很大一部分集中在投诉举报处理类行政行为，其次为政府信息公开，不服行政许可、行政处罚等常见行政行为的相对较少，单独对行政强制、行政检查等行为不服提起复议诉讼的更为少见。在政府信息公开法律关系中，利害关系是针对政府信息公开行政行为而非针对政府信息本身。因此，对于政府信息公开类案件，关键在于认定申请人与食品药品监管部门的政府信息公开（答复）行为是否有利害关系，而非认定申请人与所申请的政府信息是否有利害关系。申请人作为政府信息公开行为的行政相对人，无论食品药品监管部门作出公开或者不予公开、部分公开的答复，申请人都可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，如申请人申请公开的内容并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开范围，比如实质上属于信访事项的咨询、投诉等，申请人并不能因为提出该申请即取得“行政相对人”的资格。食品药品监管部门对此类信访事项的答复或告知行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，与申请人不具有《行政复议法》《行政诉讼法》所规定的利害关系。无论申请人申请公开的内容是否属于政府信息公开的范围，食品药品监管部门都应当依照《政府信息公开条例》的规定作出答复。如食品药品监管部门以申请公开的内容属于信访事项而拒绝答复的，则属于未依法履行法定的答复义务，该行政不作为与申请人具有利害关系。但是，申请人要求食品药品监管部门在其申请公开的或者已经掌握的政府信息上加盖公章、签署经办人姓名、注明日期等，并非《政府信息公开条例》规定的政府信息公开的方式和形式，食品药品监管部门按照法定要求公开政府信息但拒绝以上要求的，对申请人的合法权益并不构成危害，申请人不能据此以食品药品监管部门不履行政府信息公开法定职责申请行政复议或者提起行政诉讼。

另外，食品药品监管部门的内部监督行为、上级机关对下级机关的批复、指导性意见以及食品药品监督管理部门向司法机关等部门或企业出具的认定意见、回函等，并不对当事人的权利义务产生直接影响，一般情况下与当事人没有利害关系。比如，孙某不服原国家食品药品监管总局（以下简称国家局）行政复议不予受理一案中，孙某认为某省原食品药品监督管理局（以下简称省局）向某企业出具《关于玛卡压片相关问题的复函》成为法院裁判其与该企业产品纠纷案的关键证据，导致其败诉。孙某因此向国家局申请行政复议，请求确认该复函内容违法。国家局以该复函不属于行政复议的范围，作出行政复议不予受理决定。孙某不服，诉至法院。一审法院经审理认为，该复函系省局就企业咨询而作出的说明，并未设定新的权利义务，对外不具有法律约束力。该复函是否作为民事诉讼的证据由人民法院予以认定。因此，该复函与孙某没有利害关系，孙某提出的行政复议申请不属于行政复议范围，判决驳回孙某诉讼请求。孙某不服，提起上诉。二审法院经审理认为一审驳回孙某的诉讼请求正确，应予维持。该复函在民事诉讼中是否作为有效证据被采纳与本案不具有关联性，因此孙某的上诉主张不能成立，判决驳回上诉，维持一审判决。

随着我国经济社会的全面发展和社会主要矛盾的转变，广大人民群众对食品药品安全的美好生活需要日益增长，已经成为最基本的民生需求之一，食品药品安全治理的社会性、经济性、政治性也日益突出。在满足人民这一美好生活需要的过程中，食品药品安全治理的法治化水平必将不断提升，在食品药品领域内很多原本不在法律权利范围之内的利益，也必将会因为其重要性的凸显而越来越多的纳入法律保护的范围。食品药品行政复议、行政诉讼中的利害关系，也会因此而不断发生变化。在实践中我们必须立足法律，与时俱进，以切实保护公众食品药品安全合法权益为根本，用法治的思维和发展的眼光，在每一起案件中准确判断申请人或原告是否与行政行为存在利害关系。对当事人主张的符合法律原则和精神、应当纳入法律保护的利益，食品药品监管部门应当审慎认定其与行政行为具有利害关系予以支持，充分体现法律的正向价值。