浅析终结本次执行程序实践中的困境与化解

贾楠

2019年，“基本解决执行难”已经进入最后的收官阶段，最高法院院长周强在十三届全国人大常委会第六次会议上所作的报告显示，自2016年至2018年9月，全国法院共受理执行案件1884万件，执结1693.8万件（含终本案件），法院工作的成效不可谓不显著。但同时，还有相当一部分因被执行人完全丧失履行能力，客观上不具备执行条件的案件，统称为“无财产可供执行案件”，这类案件约占我国法院执行案件的43%。目前，对于此类案件，人民法院在通过审查后，会将其进入“终本”程序，即“终结本次执行”，并在发现有财产时恢复执行。在无财产可供执行案件中，“执行不能”所面临的风险大多是本该由债权人承担的市场风险，“终本”程序明确了法院在案件执行中的职责范围，同时也为无财产案件提供了正式的结案依据，具有重要的积极意义。但“终本”程序毕竟是一种权宜之计，在实践过程中不免遭受质疑，也依然存在许多问题亟待解决。

1、群众认同度低，影响司法公信力

据笔者在最高法院实习期间的实践以及调查，在执行信访中，有相当一部分群众对适用“终本”程序表示不理解、不满意，甚至不乏这种观点：终本程序实际上就是“为了结案而结案”，人为提高结案率。

申请法院强制执行的当事人大多是诉讼程序中的胜利者，却因被执行人无足够财产可供执行而使得案件终本，令申请执行人觉得法院的一纸判决犹如开了一张空头支票，极易对法院的工作能力产生质疑。对于终本后的恢复程序，社会公众往往会认为人民法院此举是把查控义务强加到了申请执行人身上，而其又无法像公安、银行一样可以实时掌握被执行人的财产动态，一旦结案，单靠当事人的能力很难追查出财产线索。而结案后也可能会使执行员产生懈怠，不尽力调查，恢复程序形同虚设。而终本结案毕竟不是彻底的执行终结，当事人仍然认为执行是法院的责任，甚至怠于运用自己的力量进行追查。由于客观条件的约束，此类案件往往只能长期滞留执行程序，严重影响司法公信力。

2、“终本”案件退而不出，耗费大量司法资源

为了防止“终本”程序被滥用，相关司法解释为其设置了严格的实质要件和程序要件，各级法院也纷纷推出了更全面更具体的限制性措施。由此导致“终本”适用成本越来越高，并在“退出执行”和“恢复执行”两个环节产生巨大工作量。而“终本”程序的“退出执行”仅仅是从执行程序中暂时退出，实为“退而不出”，其最终结果是不可避免地使大量无财产案件始终积压在法院。为了清理这些积案，法院系统几乎每隔几年就需要举行一次积案清理活动，在繁重的日常工作之余又增加了负担，使得本就稀缺的司法资源还要用以解决无财产可供执行案件，分散了执行案件的办案力量，加重了办案负担，拖慢了执行效率，影响了法院执行工作的正常开展。

针对上述问题，笔者结合当今学术界的主流观点，并加之自己的见解，提出以下两点建议，希望能为相关问题的尽早解决略尽绵薄之力。

1、分流终本案件，明确考核标准

财产查控是执行案件进行下去的基础，案件分流也应当以财产查控结果为基础。终结本次执行程序主要是针对无财产可供执行的案件，可以设置专门的财产查控组，负责管理案件财产调查和财产控制，为执行分流奠定基础。设置专门的财产查控组负责专项事务，执行工作者专注于财产查控，对于财产查控的流程会更加熟悉，有利于提升执行速度，同时将所有案件的财产查控部分交给同一批人进行，更有利于把握财产查控标准，实现同案同判。

具体而言，一旦新案件进入执行程序，先由财产查控组收案受理，展开财产调查，并对案件是否有财产可供执行做出判断，然后分别移交不同的执行组。无财产案件执行组负责对案件是否终本做出决策，对于该组的人员配备，在人员专业素质上应有更高的要求，以保证严格控制终本的适用范围。进入终本程序的，加入对终本案件进行集中单独管理的专门数据库，并交回财产查控组，定期通过网络查控系统对被执行人的财产进行全方位查询。

经过上一步的分流，对于分配至无财产执行组的案件，在考核标准上不考核传统结案率，而是进行科学统计，考核限制率、移送率等。而對于财产查控组，则考核查询率。结案率应该是衡量有财产可供执行案件组工作质量的标准，而对于无财产执行案件的考核，一方面既要体现其经过严格规范的财产查控措施所付出的工作量，另一方面还要区别于其他方式结案的案件，以防利用终结本次执行程序作为片面追求结案率的一种方式。

2、创设自然人无财产案件的永久退出机制

根据相关司法解释规定，针对既符合终结本次执行程序条件又符合移送破产审查相关规定的案件，执行法院应当在作出终结本次执行程序裁定的同时将案件相关材料移送破产审查。但终本案件中的自然人无财产案件尚无明确的退出机制。自然人无财产执行案件的“永久退出”制度，实质上是一种个人破产制度。在作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，通过法律程序宣告其破产，对其财产进行清算和分配后，对剩余债务进行豁免等，是市场经济国家一项古老和成熟的法律制度。

笔者认为，“永久退出”对于债务人而言，有利于防止其被社会边缘化、失去重新创业的机会和发展活力，进一步维护社会的和谐稳定;对于人民法院而言，有利于消灭执行积案，从而把工作重心转移到有财产可供执行的案件中去。对于申请执行人而言，在不幸的结果确属不可避免的情况下，与其让他们无谓的耗费更多的时间与精力，不如及时止损，在结束执行程序后完善对其的保障和救济。对于生活特别困难的申请执行人，除了现有的司法救助机制，还可以在全国范围内引入执行救助保险机制。由法院作为投保人，以申请执行人为被保险人及受益人，向保险公司购买执行救助保险。对未执行到位部分，保险人根据保险合同约定赔付执行救助金，并享有理赔后的追偿权。从而惠及更多生活困难的申请执行人，体现社会主义司法的温暖。

参考文献

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[3] 范加庆.适用终结本次执行程序的基本点[J].人民司法，2015（07）：103-106.