农村基层治理的“横梁方案”

高新军

党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理能力现代化。这个现代化包括农村基层治理的现代化，具体实现方式需要各地农村的基层干部根据党中央的总体部署和当地经济社会发展的具体情况，探索出行之有效的路径。

我们国家的制度创新，从来就是国家层面的顶层设计和基层创新的有机结合。顶层设计是主干和骨架，基层创新则是围绕主干和骨架的肌肉群组织。聚焦顶层设计的同时，也须有对地方治理制度的创新方案进行总结和推广。正是从这个意义上，笔者想在此介绍江苏省南京市六合区横梁街道在发达地区农村实现善治，在公共事务管理和公共服务方面实现公开、公平、公正、透明的“横梁方案”。

笔者2018年12月5日至7日到横梁街道进行调查。横梁街道位于南京市六合区，全街道面积148平方公里，人口6.86万，共有12个村（社区），其中行政村7个，社区5个。进入新时期以来，这里农村的经济社会发展遇到了一些瓶颈，主要表现在：首先，由于辖区内合村并镇后行政村规模过于庞大，通常人口都在5000人至8000人，下辖自然村都在30至40多个，使得行政村的干部基本上行政化了，他们忙于上传下达，落实上级布置的各项工作，反而弱化了对农民的服务，在反映民情民意方面有隔靴挠痒之感。由此，在乡镇和街道与基层农民之间，出现了明显的组织断层，上情下达和下情上传遇到了梗阻。

其次，由于近年来农村土地流转加速，土地基本上已经集中到种田大户或专业公司手中，横梁街道的农民基本不从事自主的农业生产，青壮年大都外出务工，留在家乡的多为老弱妇孺，加之农民组织程度低，因此农村日渐凋敝，公共事务和公共服务处于无人管、无人问的状况。

再次，横梁街道一方面苦于农民组织程度低，自然村一级只有一个村民小组长，上级下达的专项农村社会建设资金项目在自然村落实困难，另一方面又存在对现有的农村组织资源闲置的现象，如乡贤、企业家、退休干部、退休工人等没有很好地发挥作用。如何充分挖掘和利用好现有的农村组织资源，充分发挥他们在农村社会治理方面的特长和协调配合作用，也是摆在横梁街道党工委和街道办面前的一项任务。

“村民理事会”应运而生

鉴于此，横梁街道党工委和街道办经过认真调查分析，顺应民意，创造性地贯彻执行2016年10月1日《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》的精神，2017年在全街道534个自然村选举产生了505个“村民理事会”（其中29个自然村过小，和邻近自然村合并组成“村民理事会”），同时在自然村组建党小组，发挥基层党组织的引领作用，将政治组织和社会组织结合起来，把一盘散沙的农民组织起来。自然村党小组与行政村党总支对接，自然村“村民理事会”与行政村村委会对接，打通了上情下达和下情上传的梗阻，初步实现了在横梁街道的善治，使那里的公共事务管理和公共服务的公开、公平、公正、透明迈上了一个新台阶。

据介绍，横梁街道在村民小组选举成立村民“自治理事会”，落实村民的公共事务参与权，实现村组公共事务处理的公平、公开、公正和透明，是2016年9月初在三友湖村结合“美丽乡村建设”项目落实，在该村柳塘余组试点的。到2017年5月19日，横梁街道所有505个自然村及村民小组，都产生了经过村民投票选举的“自治理事会”。目前横梁街道有45个自然村或村民小组的“自治理事会”是街道重点关注的对象，运作良好，其它村民小组的“自治理事会”则存在一些有待解决的问题。

在横梁街道期间，笔者通过“问、听、看”以及与理事会成员座谈，了解村民自治组织建立后，“村民理事会”发挥的作用及其为当地村民带来的实际利益。

笔者看到，首先，村民理事会在自然村基础上实现了自我管理和自我监督。村民通过候选人推荐、差额投票选举产生的理事会成员，都是本小组里热心公益，有一定威望，思想上比较开放的能人。在土地流转、承包、建设休闲广场等方面实行自我管理，自我监督。例如，上马村坝胡组2017年引进稻虾混养种植大户，承包了村民流轉后的土地，土地租金由每亩580元上涨到了每亩660元，农民得到了实惠。目前这种稻虾混养技术正在当地其它村组推广，它既满足了南京等大城市居民对小龙虾的需求，也提高了土地的经济产出价值。

在自然村建设休闲广场是横梁当地丰富农民文化生活的重要举措，也是“美丽乡村建设”项目的一项内容。这个项目除了需要来自省、市、区政府的项目资金支持外，当地农民的参与也非常重要。笔者看到，村民理事会”在休闲广场建设的设计、组织施工、保养维护等方面，积极参与，还动员了很多在家农民献策献力，使每一个休闲广场的建设成为了凝聚当地民心民力的吸铁石。

其次，“村民理事会”利用熟人社会和亲情、亲缘关系，在化解农村基层社会矛盾方面事半功倍。自然村是一个熟人社会，由各种亲情和亲缘关系组成的道德约束力在“村民理事会”的运作下，发挥了巨大的作用。横梁街道在自然村组成立“村民理事会”以来，基层矛盾的化解率大幅提高，基本做到了把农村基层的矛盾和问题解决在当地。笔者这次在钟林村大营钟、九阳组的调查中也了解到，当地“村民理事会”在“美丽乡村建设”项目中积极介入，化解了建设过程中的各种矛盾10余起，实现了当地农村社会生活的安全稳定。

最后，横梁街道和各行政村对“村民理事会”在信息沟通、资金帮补、技术扶持等方面的大力支持，使得理事会的运作更具有可持续性。自然村组由于经济规模小，人力资源少，信息闭塞等原因，往往面临着比较严重的可持续发展难题。横梁街道和行政村的党组织并没有在成立了“村民理事会”后就一走了之，而是持续地在经济信息传递、技术支持、资金帮补方面扶上马、送一程。上文提到的稻虾混养种植大户的引进，就是街道和行政村对自然村经济发展和农民致富的信息支持。笔者还看到“地呱呱公司”利用“美丽乡村建设”项目，盘活闲置农房，吸引城市居民到横梁居住等鲜活案例。这些都与信息帮扶有着密切关系。为了充实提高行政村一级的干部队伍，横梁街道还实行了街道干部挂职下派，担任行政村党总支书记的制度，受过这种锻炼的年轻干部在今后的提拔和使用上更具优势。

农村基层自治的最后一公里

其实，六合区横梁街道之所以能够在自然村的“村民理事会”制度建立和运作方面独树一帜，是有原因的。因为早在2007年3月，六合区金牛湖街道的赵坝自然村，就由农民自发成立了“农民议会”（现改称“村民理事会”），来实现自然村组的自我管理和自我监督。从那时至今，10多年过去了，赵坝的“村民理事会”制度依然正常运行着，而且更加规范。这项来自基层农村的制度创新，也被中央的顶层设计吸收，并在2016年10月1日以中央“两办通知”的形式印发全国进行推广。

笔者认为自然村的“村民理事会”在解决民主决策、民主管理、民主监督的治理方面功不可没。这项制度创新真正实现了在自然村基础上的公众参与，资源的公平分配，村组公共事务运作的公开透明。长期以来，地方治理在参与、公开、公正、透明方面的改进进展不如人意，难以实现可持续发展。造成这种状况的原因，一是参与渠道选择不合理，形式强于内容。二是人才能力问题，原有的乡村间的组织资源没有很好地利用起来。三是形成不了驱动村民持续关注的动力，尤其是经济发展造福乡里村民的动力。自然村地域规模小，人口少，青壮年外出务工者多，资源缺乏，经济规模有限。但正因如此，自然村是熟人社会，道德约束力强；本地企业家和乡贤奉献精神高；讨论解决的问题与群众切身利益关系密切，村民有参与积极性；在维护群众利益，反映民众呼声，提高農民组织化程度，化解基层矛盾方面，“村民理事会”都能做到事半功倍，成为基层党组织的有力助手和合作伙伴。

下一步的工作，是如何进一步巩固和发扬自然村“村民理事会”的优势，对其存在的问题加以解决。这就需要乡镇和街道党委和政府，行政村的党总支和村委会充分认识到哪些问题是“村民理事会”自身就可以解决的，哪些问题是上级党委政府必须给予扶持和帮助的，做到心中有数，自治不干涉，而又帮扶到位。

同时，自然村的“村民理事会”制度又会倒逼行政村自治组织的治理改革，它要求在行政村一级实现参与、公开、公正、透明，以与自然村的“村民理事会”为主的治理制度相适应。

表面上看，自然村的“村民理事会”制度似乎只是把行政村一级的自治，下沉到了自然村，其实不然，因为这种下沉解决了关键的参与、公开、公正、透明问题，解决了中国农村基层自治制度的最后一公里难题，把自治真正落地了。在此基础上建立的乡镇和街道党委和政府，行政村党总支和村委会与自然村“村民理事会”的相互支持和合作，可以既保存和发扬自然村村民自治的优势，实现中国基层治理的善治，又能通过街道和乡镇、行政村在市场信息、政府资源配给、招商引资、人才培养等方面对自然村的引领，持续给予自然村村民关注“村民理事会”的动力，保持参与的积极性，从而实现自然村善治的可持续发展。

（作者系中央党史和文献研究院研究员）