“放管服”改革中存在的问题及其对策

秦长江

摘 要：“放管服”改革是全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”。“放管服”改革的理论依据是市场决定论、整体治理理论和服务型政府理论。近些年来，河南“放管服”改革总体进展顺利，各项部署陆续落地，公众总体评价好、满意度高。与此同时，改革存在简政放权不到位、监管短板突出、政务服务体系不健全、审批服务便民化程度不高等问题。这些问题的存在，是观念滞后、体制机制不畅、信息不共享、利益冲突、法律法规滞后等因素综合作用的结果。进一步深化改革，需要从健全体制机制、深化简政放权、完善政务服务体系等方面着手。

关键词：“放管服”改革;效果评价;对策建议

中图分类号：D630      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）03-0001-07

“放管服”改革旨在推動政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。①党的十八大以来，中央紧紧抓住“放管服”改革这一“牛鼻子”，大力推进国家治理能力现代化。全国各地积极探索，推出了许多创新举措，改革呈现欣欣向荣之景象。近些年来，河南高度重视“放管服”改革，各项部署逐步落地，改革总体进展顺利，且多项改革措施在全国处于领先地位，但同时也存在比较突出的问题。作为人口大省，河南“放管服”改革在全国具有典型代表意义，对河南的此项改革进行充分调研和深度分析，不仅对河南进一步深化改革具有实践价值，而且对在全国范围内进一步深化“放管服”改革也有一定参考价值。

一、“放管服”改革的理论依据

“放管服”改革的核心是正确界定政府在经济社会发展中的职能。具体来说，就是处理好政府、市场与社会之间的关系，特别是政府与市场之间的关系。推动“放管服”改革，一方面要释放市场活力，让市场在资源配置中起决定性作用;另一方面要发挥好政府作用，建设人民满意的服务型政府。同时，也要解决政府结构碎片化的问题，提高改革的协同性和整体性。就改革的理论依据而言，主要表现在以下三个方面。

1.市场决定论

正确界定政府在经济社会发展中的地位和作用，是我国进行经济体制改革和行政体制改革的主线和核心命题，是我国改革开放的一个基本经验。经过几十年的努力，我国逐步确立了社会主义市场经济体制。党的十八届三中全会明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。全会摒弃了沿用二十多年的“基础性作用”说法，提出了“市场决定论”，可以说是对如何正确处理政府与市场关系认识上的深化。

“放管服”改革与党的十一届三中全会以来市场取向改革的大思路一脉相承，是“放开搞活”历史经验的延续和发展，是完善社会主义市场经济体制丰富实践的重要内容。②“放管服”改革首要推出的就是简政放权，把政府不该管、管不好的交给市场，让市场在资源配置中起决定性作用。市场起决定性作用，并不是否定政府作用，政府主要是为市场发挥决定性作用创造条件，并有效弥补市场失灵。在坚持“简政放权”的同时强调“放管结合”，其中“放”是为了激发市场活力，创造“有效的市场”;“管”是为了发挥政府作用，创造“有为的政府”。市场这只“看不见的手”是资源配置的基本机制，政府这只“看得见的手”发挥把握方向和纠偏的职能，从体制机制上保障市场的“决定性作用”。经过多年努力，我国经济社会发展的“硬环境”取得了明显提升，但是营商环境、创新环境、公共服务等“软环境”离市场需求和人民期待尚有较大差距，是我国政府职能发挥中存在的“短板”，必须下更大功夫加以改善，大力推动“放管服”改革。所以，一方面，只有深入推进“放管服”改革，才能逐步实现让市场在资源配置中起决定性作用;另一方面，“放管服”改革得以逐步深入正是得益于“市场决定论”的提出，二者具有互为因果的辩证关系。

2.整体治理理论

国际社会出现的现代公共管理部门的改革，继上世纪末的新公共管理运动之后，掀起了第二次改革浪潮，就是以治理理论为核心特征的对各种“跨界协作”的张扬。治理理论强调多中心、参与、协商、合作，在实践中出现了整体治理、协作治理、网络治理等模式，其中尤以整体治理影响最为广泛。整体治理着眼于公共部门纵向、横向间的整体性运作，强调公共部门为了完成共同目标而展开跨部门协作，政府管理追求问题取向，而不是过程取向，按照公民的需求提供完整方便的公共服务，从根本上解决政府管理碎片化和公共服务空心化的问题。近年来，整体治理理论在政府改革中得以广泛应用。在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化。③

自从2008年提出“大部制”改革以来，我国的行政体制改革也越来越呈现整体治理的趋向。针对我国政府管理条块分割、职责交叉不清、政府缺位错位越位同时存在的弊端，党的十九届三中全会提出，党和国家机构改革坚持“优化协同高效”的原则，这就是“放管服”改革中倡导的“一枚公章管审批”“最多跑一次”“一门一窗”等举措，这些举措都是以整合部门资源，提供完整便捷的公共服务为目标。“放管服”改革是一项系统性工程，涉及的改革事项有行政许可审批、投资项目审批、商事制度、中介服务、减税降费、行政执法、市场监管等方方面面，涉及到的单位和部门几乎囊括了政府的所有行业和层级，受影响的主体包括政府、社会、市场和普通民众，可以说是“牵一发而动全身”，需要从各部门单打独斗转向整体治理。进一步深化“放管服”改革面临着信息不共享、跨域合作不畅、政策不协调等问题，如何利用整体治理理论，通过顶层设计和系统推进，提升跨部门、跨层级、跨领域协同治理能力，是“放管服”改革自身特点所决定的，也是未来改革的重点方向和推进国家治理现代化的必经途径。

3.服务型政府理论

伴随着我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，政府管理模式也经历了从传统的“统治型政府”“管制型政府”到“经济建设型政府”，再到“服务型政府”转变。与统治型政府和管制型政府相比，服务型政府抛弃“治民观念”和“为民做主”观念，强调“人民当家作主”和“为民服务”观念;与经济建设型政府相比，服务型政府强调政府职能重心在于提供公共服务。服务型政府理论坚持公民本位和社会本位，把服务作为公共治理的核心价值和政府的职能重心。

党的十八大以来，习近平总书记多次发表重要讲话，强调要建设服务型政府。如2014年他在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲中提出：“我们强调更好发挥政府作用，更多从管理者转向服务者，为企业服务，为推动经济社会发展服务。”④在党的十九大上，他指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”⑤这些讲话为建设服务型政府提供了基本遵循，即要建设服务型政府，必须转变政府职能。“放管服”改革正是转变政府职能的关键抓手，通过“放管服”改革，可以强化各级政府服务意识，创新服务方式，提高行政办事效率，提供便捷高效的公共服务，建设服务型政府的目标也得以达成。总之，“放管服”改革的目标是建设人民满意的服务型政府，“放管服”改革也必然以服务型政府理论作为指导。

二、河南“放管服”改革的主要举措

近些年来，河南全面推进“放管服”改革，在省本级和各地市出现了比较好的做法、经验和亮点。经过持续努力，改革从“循序渐进、逐步深入”阶段进入到“重点突破、规范提升”阶段，改革的整体性、系统性和协调性逐渐增强。概括说来，河南推进“放管服”改革的主要举措表现在以下几个方面。

第一，以“简政放权”为核心，以“三个清单制度”“网上审批”“5+2”机制为主要内容，推动行政审批和投资审批制度改革。省本级严格按照“该减尽减、接好用好”的标准要求，认真落实国务院分11批次取消下放的行政审批事项681项和中央指定地方实施行政审批事项305项，彻底终结非行政许可审批，先后6次清理精简省级行政审批项目55.5%，职业资格许可和认定事项大幅减少。省本级投资项目审批事项由原来的113项精简到59项，精简近48%。⑥在满足审批条件的情况下，项目从立项到开工全过程审批时间由原来的180个工作日以上压缩到60个工作日以内，部分项目压缩到30个工作日。基本实现非涉密类投资项目在线审批办理，全面实行告知性备案，实现企业项目备案“零跑路”，备案时间由过去的10天左右压缩到1天。全省以“5+2”创新举措（区域评价、容缺办理、多规合一、多评合一和多图联审5项机制，企业投资项目承诺制和政府投资项目联审制2项试点），优化关键环节审批程序，带动审批效率提升。以企业投资项目承诺制为例，自贸区开封片区仅保留审查、验收2项审批事项，申请材料减少压缩80%以上，项目从拿到土地证到开工建设时长由原来至少半年以上缩短为10个工作日左右。投资审批项目实施“容缺办理”模式，推动投资项目审批线上“一网通办”，线下“只进一扇门”，现场办理“最多跑一次”。

第二，以“证照分离”“多证合一”和全程电子化认证平台建设为抓手，深化商事制度改革。河南先后推动了“先照后证”“多证合一”“证照分离”改革，实现“一照一码走天下”。在全省推动“三十五证合一”改革，实行“一窗受理、一表申请、一套材料、一网归集、一档管理”的“五个一”办理模式。全省统一的全程电子化登记系统成功上线运行，实现“零见面、无介质、无纸化”办理电子职业证照，在全国率先实现工商登记政务网“一网通办”，率先上线企业登记身份管理实名验证系统。截至2019年2月底，河南各类市场主体总量突破了600万户，成为全国第五个市场主体大省，迈入全国第一方阵。⑦

第三，以“一网通办”前提下“最多跑一次”为目标、以政务服务平台和行政服务中心建设为抓手，推进“互联网+政务服务”改革。初步建成了省级网上政务服务平台、政务专有云、政务数据共享交换平台，通过《平台之外无审批》和《一次办妥》两个实施方案，按照“三级十同”标准对省市县三级公共服务事项进行全面梳理规范。以“整体政府”理念为引领，以群众眼中的“一件事”为标准，通过削减事项、优化流程、统一标准、信息共享，实现企业和群众“进一扇门、到一个窗、办多家事”。同时，各市县在完善行政服务中心、便民服务网点等为民办事实体窗口建设方面采取不少创新措施，积极推动实体大厅“一窗式”改革，不同程度实现“综合受理”或者“综合+专业”受理，普遍实现受审分离的政务服务模式。通过建立便民服务终端、完善配套设施、加强大厅管理、优化办事流程、精简申请材料、推行延时服务、一次性告知等，实现“网上受理、网上审批、快递送达、零见面办事”工作模式。

第四，以“双随机一公开”（在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开）和信用体系建设为核心，加强事中事后监管。进一步规范“双随机一公开”建设，推动跨部门“双随机”联合抽查全覆盖;建成国家企业信用信息公示系统，加强和完善企业信息归集和公示制度。截至2018年11月底，国家企业信用信息公示系统（河南）累计查询量达24亿余人次，全省67个部门归集各类涉企信息616万余条。⑧通过建立异常经营目录和严重违法失信企业名单，推动实施守信联合激励和失信联合惩戒制度。推進“互联网+监管”方式的运用，整合部门、层级之间的信息，形成监管合力。针对基层监管队伍的实际情况，加大基层监管力量建设，推动职能部门向监管倾斜、向基层倾斜。

总体而言，河南“放管服”改革取得了明显成效，政府职能得到进一步转变，服务效能明显提升，社会营商环境进一步改善。

三、“放管服”改革存在的问题与原因

从调研结果看，人民群众对“放管服”改革中的某些举措还有所不满，评价不高。这表明，河南“放管服”改革仍存在一些不足之处，改革需要深入推进。

1.“放管服”改革存在的主要问题

根据调研数据，结合其他相关资料，笔者以为，当前“放管服”改革存在的主要问题表现在以下几个方面。

（1）简政放权不到位。这一问题主要体现在三个方面：一是“减证”仍有较大空间。其一是保留的行政审批事项仍然偏多。证书种类多、证出多门、交叉认证、重复认证现象依然存在，审批要件多、环节多、耗时长的问题仍然存在，与“让市场在资源配置中起决定性作用”的要求还有较大差距。其二是“先照后证”之后对“证”的要求仍然较多。有的部门对工商部门在把关环节存在依赖倾向，企业虽然先拿到了“照”，但是拿“证”并不顺利。另外，由于法律衔接跟不上，造成“先照后证”的政策效果打折。二是放权有效性有待提高。其一是放权搞变通。某些部门把非行政许可审批事项变成“备案”;把权力事项拆分，为审批事项人为“造数”。大部分访谈对象表示放权过程中“选择性下放、明放暗不放、放权步调不一致”的情况依然存在。其二是放权不对路。本该放给市场和社会的，却在政府内部下放，或者放给与部门关联度较强的评审、中介机构。企业反映，一些中介机构能力不足、办事不规范、效率低，存在“吃拿卡要”现象。其三是放权接不住。有三种情况：因为怕担责不愿接的，因为技术和能力不足而无力接的，因为放权不同步导致接不住的。三是审批过程中不作为现象比较突出。其一是环节多。大部分事项要从办事员到副科长、科长、副局长、局长等5～7人签字，对于审批权限级别设定存在“就高不就低”的情况，出现“公章旅行”现象。其二是故意拖。个别办事人员在规定范围内故意拖延时间，“能拖则拖，而不是急民所急尽快办理”。其三是例外情况处理机制不健全。对于部分特殊情况，比如因为档案或证件丢失导致群众无法办理相关事项或享受相关政策，缺乏灵活处理机制。

（2）监管“短板”问题仍比较突出。一是监管机制不健全。其一是多头审批和多头监管导致权责不匹配。“有权的看不到、无权的管不了”;“谁审批谁负责”落实较好，而“谁分管谁负责”落实虚化。比如，无证经营摊位、无证停车场、黑诊所等领域出现监管漏洞。其二是合规性不足，清单管理落实不到位。清单尚在建立完善中，缺乏标准化和权威性。权责清单推动较快，而监管清单推进相对迟缓。基层政府和监管部门还不适应清单管理模式，实际工作中并没有真正按照清单进行管理，随意性较大。其三是“双随机、一公开”机制不健全。一方面该机制适用范围有限。比如食品生产、化学药品生产等行业采取“双随机”，对于未抽中的企业难以发现其真实经营状况。再者随机抽检人员很可能不熟悉抽查领域，反而会延误时间，甚至可能影响检查结论的准确性。另一方面落实不到位。“一单、两库、一细则”不完善，抽查的范围、频次、方式不合理，抽查结果不够透明。二是依法依规监管能力不足。其一是监管不公、监管过度现象依然存在。一些部门对运动式监管乐此不疲，如一旦发生安全生产事故，往往就会对同类型企业进行大检查。多头监管、重复监管没有根除，让企业疲于应付。其二是监管方式单一粗暴，弹性执法。调研发现，食品药品、道路运输、安全生产、环保领域存在以罚代管、弹性执法现象。其三是对新业态的审慎包容监管，由于缺乏明确规定和示范指导，一些部门和政府存在不愿管、不会管、不敢管的问题。三是基层监管力量薄弱。其一是基层监管力量现状满足不了改革需求。随着改革的推进，监管任务量快速增加，基层监管力量压力加大，技术、设施、专业人员等都比较缺乏。专家库建设跟不上需求，专家待遇在不同行业之间差距大，部分行业和县区由于缺专家而不能按时完成现场勘验任务。其二是编制被占用。有县区反映，由于历史原因监管部门编制被占用现象比较严重，还存在“将多兵少”的情况。某县安监局编制为16人，其中局领导（副科及以上）职数占12人。其三是能力不足。部分县区反映，由于监管的专业性要求，监管部门真正有能力行使监管职责的人仅占现有人数的三分之一左右，很多人没有相关业务能力。

（3）优化服务仍需持续提升。一是政务服务体系不健全。其一是省本级政务服务体系整合不够。省直部门办公地点分散，省级层面没有综合性政务服务大厅;全省缺乏统一管理机构，难以形成全省上下贯通的政务服务体系。其二是基层政务服务建设落后。村级政务服务建设落后，村（社）级可办事项太少，农村代办员（信息员）制度落实不到位，党群活动中心虽然已经覆盖所有村（社），但普遍存在作用发挥不足现象，“最后一公里”问题还没解决。二是事项入驻中心还有较大改善空间。其一是事项设置没有充分整合。大部分服务中心仍然是分区受理业务，造成群众在大厅内“晕头转向来回跑”和“多次排队”;存在不同窗口、不同工作人员对同一政策的解读不一致的情况，让群众无所适从。其二是事项入驻不彻底。有些该入驻的没有入驻，有些部门入驻中心的工作人员没有审批权限，还要把材料返回，重新进入原来的审批通道。其三是事项清单不规范。依申请事项不规范的问题初步得以解决，但是依职权事项方面，各市依然存在名称不规范、口径不一致、上下不统一、数量相差悬殊等问题。三是审批服务便民化程度不高。其一是审批程序不便民。审批材料重复提交现象虽有改观，但依然大量存在;容缺受理制和服务承诺制实施范围窄、不规范。其二是线上线下不融合。部分事项网上审批后还需要现场递交纸质材料;已在实体大厅办理的部分事项，还需要补填网上流程。其三是便民设施不便民。部分服务中心公交不方便，停车不方便，座位不够等。其四是服务中心知晓度低。宣传范围小、形式少、不接地气，群众和企业不知道服务中心的具体位置和办理事项范围。

2.问题产生的原因

上述问题的产生，原因是多方面的：既有主观方面的原因，又有客观方面的原因;既有法律法规滞后的原因，又有制度机制缺失的原因。具体来说，有以下五個方面。

（1）观念原因。不从根本上转变观念，改革的一系列部署和措施就难以落地生根，更难以取得预期效果。当前观念问题主要有三种表现：一种是没有真正意识到“放管服”改革对当前经济发展的重要意义、对推进国家治理现代化的深远意义，因而对改革不够重视，对如何进行改革的认识不足;一种是迫于压力被动改革，虽然形式上是在改革，但是内心深处的观念并没有发生根本转变，“形变而质不变”，权力意识、管理意识、官本位思想浓厚，为民意识、服务意识、务实创新意识不足;一种是对改革的难度认识不足，在落实改革部署时没有足够重视。

（2）利益原因。“放管服”改革是“刀刃向内”的自我革命，是触利益、动格局的改革。简政放权会使部分部门和领导干部失去审批权力，加强事中事后监管会增加领导干部工作量和工作难度，提升服务更是要求领导干部加强自律。“放管服”改革的背后是利益结构的调整，有的干部可能产生抵触情绪，在工作中表现为改革动力不足。之所以出现放权不到位、信息不共享、体制内空转等情况，利益问题还是其关键所在。

（3）信息孤岛原因。公共机构层级间、条块间网络信息孤岛、数据壁垒等信息互通不畅问题仍然制约改革发展，不方便企业和群众办事，也不利于政府信息的有效利用。当前，数据库管理系统等网络技术可预期的发展使得系统对接、数据共享在技术层面上已成为可能，而掣肘信息共享的关键主要在如何对接不同部门系统间涉密信息以及维护群众、企业的私密信息等信息安全问题上。

（4）体制机制原因。从中央到省级领导对改革不可谓不重视，但是在某些地方改革却出现了“两张皮”现象、“上热中温下冷”现象、改革成果落实和监督检查弱化的现象，出现了“改革成果落实难、持续性不够、前紧后松、前热后冷”，“上面压一压，下面动一动”的情况。主要原因就是推动改革深化和督促改革落实的机制不够健全。改革处于密集期，体制机制调整速度、工作人员观念更新和素质提升速度、相关配套跟进速度跟不上改革需求。比如，地市“放管服”改革的协调工作由编办负责，而编办协调事项的能力不足。大部分行政服务中心存在着机构性质与承担职责不匹配、人员配备与承担工作量不匹配、前店后厂、双轨运行、体外循环等问题，导致行政审批项目在进驻中心时进头不进尾、进轻不进重、多进不收费项目等问题。

（5）法律法规原因。目前凡是法律法规有明确规定的事项，推进相对顺利，但是法律法规没有明确规定的事项、不同法规之间存在冲突打架的事项、法律法规明显滞后于改革现实需求的事项，由于责任无法界定或者没有法律依据，推进处于停滞状态。

四、进一步深化“放管服”改革的建议

由于“放管服”改革是在中央政府的整体推动下逐步开展的全国性系统工程，虽然鼓励地方结合实际加以创新，但是各地总体思路和理念基本相似，所以在改革过程中出现的主要问题也有相似之处。结合当前我国“放管服”改革进程的阶段性特征，坚持问题导向原则，针对工作中存在的短板，继续推进“放管服”改革，使这项改革取得新成效，人民群众更加满意。

1.健全领导机制和工作推进机制

（1）注重顶层设计。“放管服”改革是一个庞大的系统性改革，当前迫切需要加强对所涉及的各分项改革关联性、系统性、耦合性的研究。坚持全域“一盘棋”原则，协调推进“放管服”分项改革，统筹推进“放管服”改革与机构改革、“互联网+政务服务”与智慧城市建设、大数据工程建设，避免产生新的信息孤岛和机构碎片化。

（2）推动“一把手”工程，健全领导机制。解决部门信息不共享、部门不愿放弃既有利益、体制机制不顺等难点问题，都需要强有力的领导。江苏、浙江等推进比较好的地方，基本都是把“放管服”改革作为“一把手”工程，党政主要领导亲自抓，把“放管服”改革作为当前的重点攻坚任务来抓;针对难点、堵点，召开专题会、协调会，主要领导亲自参加，及时解决相关问题。

（3）健全工作推进机制。一要进一步规范工作机制。夯实主要领导抓总揽、政府办抓统筹、牵头部门抓专项推进、其他部门抓具体落实的工作机制。二要坚持量化管理。企业申请开办时间、投资审批时限、群众办事时限等都要设定明确的量化指标，以硬性约束倒逼减环节、优流程、压时限、提效率。三要积极发挥社会力量的作用。畅通群众诉求表达和反馈渠道，利用网络等评价评估手段，让群众参与到评估和监督中，健全第三方评估机制。

2.继续推进简政放权向纵深发展

（1）深化审批制度和商事制度改革。一是设置高标准，做到应简必简。凡是市场能调节、社会能承担的事务，政府相关审批权要逐步完全取消;对于必不可少的审批事项，根据实施能力和管理便利性原则，逐步下放。二是优化流程，提升效率。简化、整合审批手续，压缩前置环节并公开时限，推行并联审批和网上审批，对同一事项所涉及的权限要同步下放。三是完善清单，规范管理。继续规范和完善清单，加强清单运行评估，动态调整清单内容，推动清单管理落到实处。

（2）推进收费改革，清理规范各种收费事项。一是规范收费事项。清理規范政府性基金、事业单位、行业协会商会及各种中介收费。这项工作涉及到部门的实际利益，是改革面临的“硬骨头”，推行难度大。一方面要坚持依法清理，另一方面要创新工作方法，比如可以采取向社会征求意见、聘请专家顾问、部门之间互查等方式。凡是不符合法律法规规章的收费项目一律取消，对于当前法规虽有规定，但是不符合当前改革精神的收费项目，也要进一步通过修改法规逐步取消。二是加强收费监管。全面推行依清单收费，明确项目名称、设置依据、服务时限，明确收费依据和收费标准。完善举报投诉查处机制，切实做到“阳光收费”。

3.落实“大监管”理念，健全监管机制，壮大监管力量

（1）创新监管理念和方式。一是落实“大监管”理念。利用新闻媒介、政府网站、手机APP引导全社会积极参与监管，畅通人大代表、政协委员、行业协会、专业机构、中介组织、公民个人积极参与监管的渠道。二是积极推进“互联网+监管”。建立统一的市场监管信息平台，真正将智慧监管理念落到实处。三是完善审慎包容监管。对于新业态，要本着鼓励创新原则，量身定制包容审慎监管模式和标准规范。

（2）健全监管机制。一是健全随机抽查机制。完善相关细则，及时公开检查执法结果，扩大群众监督渠道，加快实现随机监管全覆盖。二是健全重点监管机制。当前亟须健全重点监管的适用范围、标准、报批程序。三是健全信用监管机制。推进涉企信息归集共享，实行守信联合激励和失信联合惩戒机制，让“一处违法、处处受限”落到实处;加大惩罚力度，加快实行巨额惩罚性赔偿制度。

（3）壮大基层监管力量。一是建立综合监管和执法体系。利用机构改革契机，整合市场监管执法力量，构建“一支队伍管市场”的综合监管和执法格局。二是培育壮大基层监管力量。相对集中行政处罚权，推进人财物向监管队伍倾斜、向基层下沉;充分利用现有的网格化管理系统，将监管职能纳入到网格管理。三是提升基层监管人员素质。加强对基层监管人员的业务指导、培训和支持。

4.以完善政务服务体系为核心，提供高效便捷公共服务

（1）继续开展“减证便民”行动。优先解决群众和企业反映强烈的“奇葩”证明、循环证明、重复证明问题。借助全国建设统一政务服务网的契机，由各省进行摸底排查，然后全国比对，形成一個证明事项清单，实行清单管理，清单之外不得索要证明材料。同时梳理群众可能面临的特殊困难清单，建立健全群众特殊问题诉求处理机制。

（2）大力发展“互联网+政务服务”。解决信息孤岛问题，一是整合现有政务服务数据资源。以谁建设系统谁负责对接为原则，全国各地各部门建设的非涉密政务服务信息系统全面接入国家统一建立的政务服务网，减少在不同系统中重复录入，提高基层窗口工作效率。以国家政务服务网为中心，打通各部门审批系统与各地政务服务网的通道，实现基础数据库实时交换、共享，推动“一次录入、大家共用”和“一个数据用到底”，逐渐增加身份证“一证通办”事项清单。二是完善数据管理体制机制。鉴于在本次机构改革中多个省份建立了统一的大数据管理局的事实，国家层面也要尽快着手考虑，在“全国一张网”建设过程中，把全国政务服务数据纳入大数据管理框架内。由具体的部门负责统筹领导、协调全国大数据管理工作，研究推进政务服务数据法规建设。重点解决数据交易、数据所有权确权、数据信息安全保障等问题，提升数据管理的开放性、共享性、安全性和高效性。

（3）进一步完善各级政府服务大厅建设，推进线上线下融合。一要适时推动国家政务服务中心建设，完善从国家到村（社）的政务服务体系。全面推行“三集中、三到位”（行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向行政服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位），构建上下互联互通、线上线下一体化的六级政务服务网络，按照“分级负责、属地管理”的体制，成立各级政务服务中心管理机构，分别负责下级政务服务中心的培训、指导工作，尽快扭转某些地方政务服务中心无上级业务主管部门，无法统一运行模式、无法及时交流经验、上下脱节各行其是的局面，形成全国完整统一的工作体系，提升政务服务中心工作的整体水平和质量。二要规范服务中心的机构性质问题，理顺服务中心与其他部门的职责关系，提高服务中心监管职责的合法合规性。三要出台统一标准，规范各级服务中心机构名称、规格、权责、审批数量等。将政务公开工作、会计核算中心、公共资源交易等事物纳入到行政服务中心管理体系中来，实现资源的共享。

注释

①②李克强：《在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话》，中国政府网，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-07/12/content_5305966.htm，2018年7月12日。

③孙迎春：《现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理》，《中国发展观察》2014年第9期。

④习近平：《谋求持久发展 共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》2014年11月10日。

⑤习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第39页。

⑥数据来源于调研。

⑦⑧数据来源于相关部门数据。

The Effect， Problems and Countermeasures of the Reform of "Putting the Management under the Service"

— Based on the Research and Consideration of Henan Province

Qin Changjiang

Abstract：The reform of "Putting the Management under the Service" is the first step to deepen the reform in an all-round way and to transform the functions of the government. The theoretical basis of the reform is market determinism， overall governance theory and service-oriented government theory. In recent years， the reform of "release of management and service" in Henan has been smooth， various deployments have landed， the general public evaluation is good， and the satisfaction is high. At the same time， there are some problems in the reform， such as the simplification of administration and delegation of power， the deficiency of supervision， the imperfect service system of government affairs， and the low degree of convenience of examination and approval services. The existence of these problems is the result of the comprehensive effects of lagging concepts， poor institutional mechanisms and information sharing， conflicts of interests， lagging laws and regulations and other factors. In order to deepen the reform， it is necessary to improve the system and mechanism， simplify administration and delegate power， perfect the service system of government affairs and so on.

Key words："Putting the Management under the Service" reform; effect evaluation; countermeasure suggestion