教育的公共品与私人品新分类及其政策涵义

2019-04-29张丽敏张嘉琦侯夏雯

新西部·中旬刊 2019年3期

张丽敏张嘉琦侯夏雯

【摘要】本文剖析了关于教育公共品和私人品分类争议的原因，论述了教育活动要素及其公共品和私人品属性。论证了教育活动要素经济学属性的政策涵义，认为现阶段的教育不都是公共品，教育是不是公共品，要看其提供的客观方式，客观方式决定了其属性，而不是主观意愿。这条规律意味着，只要我们有意愿将教育转化为纯公共品，只有客观有效地认识教育的规律，替代教育中的私人品，才可能提供更多的公共品，让教育更加公共化，实现人类文明公共化传播的理想。

【关键词】教育;公共品;私人品;教育产业化;教育政策

根据公共品理论，前人曾将教育作为一种服务，将其统一划分为公共品，或准公共品，或私人品，或者俱乐部产品，这些划分方案为我们研究教育的经济属性和政策涵义奠定了重要的理论基础。然而，当把教育作为一种人类重要的活动来看待的时候，这种划分不免都过于笼统，以至于不能进一步深入探讨教育的内涵，也不利于教育政策的制定。教育被当作一种产品进行研究，它是指教育部门、单位或者个人所提供的产品，这种产品又称为教育服务。从政策上讲，有两种对立的制度设定：一是认为应该推行教育产业化政策，二是认为应该推行教育公共事业。造成这两种截然不同的政策的根本原因，要追溯到如何看待教育产品的经济学属性。分类依据不同，教育的属性就不同。大抵有六种不同的分类：（1）按照教育的消费特征分类;（2）按照教育的正外部性分类。（3）按照教育的供给者分类。（4）按照教育层次的分类。（5）按照教育主观意愿的分类。（6）按照历史阶段性看待教育的产品属性。

纵观这些分类不难看出，这些分类都是把教育作为一个整体进行的，没有将教育看作一个由多种不同产品属性的基本单位的复杂系统来看待。

本文试图从组成教育的要素来看待这一问题，从而形成了一套新的分类。这种分类有助于我们重新认识当前教育供给不足的问题、教育公共化的阻力以及教育产业化存在客观条件。这种新的分类还具有十分重要的政策涵义，还将促使我们制定新的政策。

一、关于教育公共品和私人品分类争议原因的剖析

1、公共品判据回顾

前人關于教育的分类，争议的根源是分类标准不一。要讨论这一问题的本质，就要求重新回到公共品理论的判据上。众所周知，公共品理论中定义公共品和私人品是从消费特征入手的。公共品具有不可分割性、非竞争性和非排他性。公共品指一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。例如，一项根除天花的保健措施对所有人都起了保护作用，而决不只是那些付钱接种疫苗的人。而私人品，如面包、苹果等食物，如果被一个人消费，就不可能被另外的人消费。

非竞争性有两方面含义：（1）边际成本为零。指增加一个消费者对供给者带来的成本。（2）边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。如国防、公安和环保等公共事务。此类产品或者公共服务在增加消费者时候，不会减少任何一个消费者的消费量，增加消费者不会增加该产品的成本。它在消费上没有竞争性。

非排他性是指某些产品投入消费领域，任何人都不可能独占专用且将他人排斥在该产品或者服务的消费之外。产品所有者这样做，需要付出高昂的费用，在经济上也不合算。如环境保护为人们带来了优美的环境，若要排斥该区的某人在外，既不可能也无意义。

以上两个判据是判断一项产品是否公共品的必要条件，此外，产品的外部经济性和强制性也是判别标准，或许产权和制度安排也可以用作重要的依据，但这些都存在争议。纯公共产品还具有非分割性，它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。

2、关于教育经济属性观点的评析

（1）私人品观点。认同教育属于私人品的观点，是从消费特征上看的。这类观点认为：教育属于私人品，将私人品交由政府管理，尽管目的是寻求政府供给，从而形成一种教育上的公平和效率，但实际上可能导致教育的政府失灵。从历史发展的角度看，教育也是从私人品逐渐过渡为政府和社会供给的公共品。公共经济学的权威阿特金森和斯蒂格利茨也曾把教育看作是“公共供应的私人产品。”。

（2）多种类型并存观点。多种类型并存的观点，是将教育服务提供方式作为判据的一种分类，并未按照公共品理论中的基本标准进行判断。这种观点认为同一层次和类型的教育因提供方式的不同而具有不同的经济属性。有的分为五种，见表1。有的分为三种，即公共产品、私人产品和介于两者之间的准公共产品，这是作者所谓的“实然”而非“应然”。按照教育的强制性和非强制性分类，自然存在两种极端，即义务教育属于纯公共品，而非义务教育属于准公共品。实际上，此类观点都是从教育的供给方式来分类的，与公共品理论并不协调。

也有学者从教育收益角度看待这一问题，同样得出了多种类型并存的观点。教育个人收益水平随教育层次的提高而提高的现象，说明了越高级别的教育，私人产品属性越强，基础教育的公共产品属性最强，因此认为允许营利性学校和营利性教育正在成为政策改革的方向。

（3）公共品观点。公共品观点的形成多是从教育的外部性和制度安排入手的。从中国社会结构角度考察，中国经济社会存在的城乡二元结构，使得教育存在区域不平衡发展的问题，对此，前人认为应该坚持教育公共属性。这是一种制度性公共品的设定，并非真正的经济属性。胡鞍钢认为，教育（包括基础教育）不能被视为纯公共品，甚至就是典型的私人品，但是因制度安排、政府支持和法律强制性规定，促使基础教育具有了公共品的性质。所以他称基础教育是制度性公共品。并非由于基础教育是公共品而实施义务教育，而是由于实施义务教育使基础教育成为公共品。其涵义是：这种所谓的义务教育并不依据公共品理论。针对特殊类别的教育，也有相应的讨论。

从正外部效应角度考察，有很多类似的讨论。例如，师范教育被认为是"教育事业的工作母机”，其外溢效用居各级各类教育之首，当属纯公共产品，因此理应免费供给。也有人认为特殊教育属于公共品。教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。为此，市场应当有限介入，政府应当保持它的调节功能。这类观点尽管把教育当作公共物品，但又从供给者角度提出，谁都可以供给公共品，却忽略了供给者不可能是免费供给，而是要收费的。政府之所以作为公共物品的天然提供者，是因为它本身就是公共选择而产生的。把公共品的供给权交给所谓的非营利组织甚至市场是行不通的，在理论上替代了政府的职能，从经济目的上也不可能存在。毕竟政府是通过收税维持运转的。反过来说，一个非公共选择的非政府组织，是不可能保证不为资本逐利的。

外部性既可以由生产活动产生，也可以由消费活动产生。教育显然是一种从公民消费角度入手的，认为其接受教育后，其他人有可能间接受益。这种间接受益被称为正外部性。但是，外部性并不意味着一定是公共产品，以教育的外部性程度为标准也同样不正确。间接消费特征实际上也是一种外部性的体现。根据私立教育具有外部性就说私立教育是公共产品显然是不正确的。

《管子·权修》：“一年之计，莫如树谷;十年之计，莫如树木;终身之计，莫如树人。”这里也主要谈得是树人的正外部性。正是管子看到了教育的正外部性，因此劝说齐桓公涉足教育，达到治乱的目的。但反过来说，从个人谋求生存之道寻求教育就不被允许吗？也不可能。因此，外部性实际上与教育是否能作为公共品本质上并无关系。

（4）准公共品观点。从直接和间接消费特征看：教育在消费上同时具有直接和间接消费的特征。从直接消费效用看，教育具有竞争性和排他性。从教育的间接消费效用看，教育具有部分的非竞争性和非排他性。受教育者个人获得的教育经历和知识使得其有更好的未来比如收入和社会地位等，这种教育的经历是他人无法分享的，是教育者本人的个人收益罢了，因而具有竞争性和排他性。但是，教育能使社会经济更快增长、社会发展更加和谐，这是教育带来的社会经济利益，全体社会成员都因此受益，对社会而言，增加了教育消费，但边际成本为零，也无法排除他人受益。所以认为教育的间接消费具有准公共品的性质。在论述教育的产品属性时说，因为教育具有巨大的外部效益，是具有正外部效应的准公共品。不同级别与类别的教育，产品属性不同，如义务教育和非义务教育。分级别进行讨论有一定的合理性。但这一划分方案是以教育服务产品的外部性为判据的。也有人认为教育整体上是准公共品，但不同层次和类型的教育是有差异的。有些学者专门从不同教育类别讨论教育的经济属性，如中等职业教育被认为属于一种准公共产品，这是从其外部性的角度来讨论的。

这些说法是靠不住的，任何正当的消费或者合乎经济规律的消费实际上都能够促进社会的发展，即便是粮食这种纯私人品，其消费合乎规律，也都是对社会发展具有促進效用。难道粮食是准公共品吗？显然不可能。因此，依据所谓的教育间接消费特征界定教育产品属性的做法是不能被赞同的。

（5）俱乐部产品观点。在经济学家文森特·奥斯特罗姆等所著的《公益物品与公共选择》中，教育实际上应该属于俱乐部产品（club goods）。它具有非竞争性，但却有排他性。学生录取资格是具有排他性的，学校管理手段也将非本校学生排除在外。因此教育服务具有排他性。学校提供给学生的资源对于在校学生而言是非竞争性的。在合理范围内增加或者减少学生不会影响教育质量。不影响消费拥挤的情况下，增加学生能够充分利用学校资源，提高教育资源使用效率。从这个角度看，把教育看作是俱乐部产品是合理的，也与公共品理论是协调的，并且进一步看到了客观条件对教育服务的约束。

当把俱乐部产品的尺度扩大到整个国家或者全球，不难看出，校际之间存在着明显的竞争性和排他性。因此俱乐部产品的观点实际上揭示了教育的尺度效应，在校内是公共品，在校际又成了私人品。归根结底，对于消费者而言，竞争性和排他性的特点令人体验更为深刻。

（6）融合产品观点。单独将义务教育作为一种类别进行讨论，有其现实意义。认为：义务教育是国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普及、平等、强迫、无偿、最低限度和世俗性等方面特征的教育制度，作为制度安排的义务教育，具有强烈的公共品特征。但是这一制度安排与义务教育阶段的教育本身是有区别的。作为一种制度，义务教育毋庸置疑地表现为纯粹的公共性，任何个人或集团都不可能特殊，都只能作为社会成员之一与其他所有成员共同地、等量地享有这份权利，承担同样的义务。但是作为某一阶段的教育，除了具有纯粹公共品属性，同时还具有很强的私人产品属性。即便是免费的义务教育，由于地区之间的教育发展水平，校际之间差异的客观存在，义务教育也具有竞争性，所以很难将义务教育视为纯粹的公共品。因此，义务教育是一种融合产品。就制度而言，它具有公共品要素，就义务教育阶段的教育而言，又具有私人品要素。

（7）既可以是公共品也可以是私人品的观点。按照直接产品和间接产品分类，其中教师教育直接产品的属性偏向于私人产品，教师教育间接产品的属性偏向于公共产品。教育具有明显的外部性，但教育既可以是公共产品，又可能是私人产品，还可能是准公共产品，教育的产品属性依赖于教育被提供的方式。“转化论”以教育的外部性为依据，认为教育是公共品，但可以转化为私人物品和准私人物品。

这种按照提供方式来考虑问题仍显得有些主观，而转化论为继续讨论教育活动赋存的客观条件开辟了新的思路。

二、教育活动要素及其公共品和私人品属性讨论

1、信息或者知识

以上各种观点的讨论，始终没有从教育活动中的要素入手。本研究认为，传播信息或者知识是教育活动的本质。因此，信息是教育中最为重要的因素，本质上，教育就是为了传播人们认同的信息，这种信息可以被称作知识，也可被称为一种文明。

广播知识是一种公共品，广播的信息属于纯公共品。这种信息的传播方式就具有非竞争性。信息是不是公共品，取决于其传播的方式和载体。互联网公开访问的知识传播也是一种公共品。

2、物

物是教育中最为重要的因素，必须予以着重考虑。教育涉及的资产包括建筑物、教学设备、课本和作业本等。其中的校舍和教学设备通常被称为公物，之所以成为公物，只是因为公共教育而发生了产权的变化，并非这些公物是公共品。值得注意的是，这些物品具有可续用的特征。课本有时也可续用。而作业本是一次性消费品，不可续用。对物的消费特征，竞争性和排他性是不言自明的。

教育从承载物的角度上看，可以是纯粹的私人品，这是符合现实的：一是教育存在着优劣之分，存在优劣之分就意味着存在着竞争，而且这种差异在现实当中相当大。教育意味着一个人的未来，人们必然会购买优质教育，然而优质教育资源总是有限的，这必然导致一种市场体制的供求关系，优质教育资源往往是供不应求的。因此，教育必然是具有强烈的竞争性的，增加优质教育资源，必然带来教育成本的增加，这一边际成本显然不会趋近于0。教室座位有限意味着，可以把教育看成是附着在教室和课桌等有形资产之上的一种活动。座位不够意味着拥挤，要么意味着独占，天然具有消费上的排他性和竞争性，当然属于私人品。从以上所列的教育情形出发，把教育看成是私人品似乎无可厚非的。

有学者认为教育“这种公共物品实际上还可以进一步转化为私人物品或准私人物品”。但是，反对这一说法的学者认为教育的性质依赖于它被提供的方式，不同的提供方式决定了教育不同的属性，这里根本不存在所谓的“转化”问题。反对转化论的学者为了进一步说明这个问题，做一个很有意义的类比：一盏灯如果由政府以财政拨款的方式被设置于马路旁，则这盏灯就是公共产品;同样一盏灯如果被私人购买并置于家中，则这盏灯就是私人产品。这是一个非常好的例子，但是作者却得出了一个耐人寻味的结论：“如果我们说“灯是公共产品”，这是错误的。同样，如果我们说“灯这种公共产品经过转化，成了私人产品”同样是毫无意义的。

我们认为转化论是成立的。灯成为公共品是有其客观条件的，同理，灯成为私人品也是有条件的，并非由提供者决定，而是由客观条件决定。路灯的客观条件是灯光没有被围墙或房屋隔挡，可以照亮公路，为所有路过的人提供照明服务，这样的服务当然是公共品，按照公共选择理论由政府提供比较合适。反之，同样的灯，放在家中，增加了“房屋”这个客观条件，就势必转化为私人品，这样的私人品当然由市场提供私人购买比较合适。将路灯放到房屋中可以轻描淡写，因为房屋已经存在。但如果真要将路灯的效用排除，确实是极大的成本，这种排他性的设置显然也毫无意义。从这个例子可以看出，教育如同一盏灯，既可以是私人品也可以是公共品，关键要看教育这种服务赋存在什么样的客观条件中。

教育在电子化、数字化、智能化科技发展的今天，是最应该改革的。教育的公共品属性将更易于得到发挥，承载教育的所有私人品将被数字化科技取代，数字化科技产品本身的价格非常低廉，移动终端几乎人人都有，这势必导致教育公共品属性的极大加强，承载物私人品属性的大大降低。可以说，教育的边际成本趋近于0的时代已经到来。

中国的教育是私塾，尔后是公学，再有民办教育和教育产业化，这段历史经历了十分坎坷的道路。原因是，藏書阁或者图书馆是有限空间，纸质图书是有形的物品，这类物品有限，尽管书籍可以复制，但是复制成本仍然相对较高。教室从本质上讲是有限空间，尽管可续用，但空间存在限制，势必成为私人品。这些特点决定了教育必须和这些私人品捆绑在一起，图书、图书馆、教室以及承载教育的一切都不可避免地成为教育的必要条件。

庆幸的是，数字化为教育回归本真带来了契机。低廉的移动通讯终端为我们创造了这样的条件。利用录屏软件和视频录制软件，我们可以非常清楚地录制软件操作流程和课件，甚至录制实验操作流程。每个人都可以成为作者，每个人都可能成为他人的老师。关键在于持续的创新和学习。当然每个人都可能是他人的学生。大众教育的时代已经来临，教育公共化的科技条件已经具备。教育产业化逆反历史潮流，必将消失。

现如今，教育消费的制约因素主要来自于自然人的学习动力、天赋和时间，而不是教育附加设备带来的成本。因此，教育公共化的临界点已经来临。人人批驳教育产业化，但事实上，教育产业化存在客观条件，要想满足主观上的教育公平意愿，只能创造新的客观条件，剥离和替代已经存在的客观条件，方能适应现代教育的发展。

3、人

人是教育中最为重要的因素，不可或缺。这里的人包括教师和学生，缺一不可。不考虑学生特点的教育活动是不合乎实际的。只是，我们主要强调教育的服务功能。这时把学生当作消费者。我们正是要考察消费者新增时的成本变化，也正要考虑消费者被排除时的成本变化。显然学生的主动增加必然导致教师服务量配额不足，而排除学生教育服务之外的手段不仅很多而且非常容易。这说明教师的服务在以自然人的状态下，更趋近于私人品，而把教师作为经济人看待，教育服务则是纯粹的私人品。或者说，新增学生的边际成本并不趋近于0，排除学生在服务之外不仅是可能的，而且成本很小。因此，把人才作为知识的载体来说，教育是私人品，甚至是纯粹的私人品。这里不考虑人在教育活动中进行的其它服务，比如针对学生的安全管理服务。

三、教育活动要素经济学属性的政策涵义

讨论教育的产品属性，对于我们的教育实践具有重大的指导意义。如果教育产品属性得不到清晰界定，我们就无法正确处理教育和政府、教育和市场、教育和社会的关系。通过以上讨论，我们清楚地认识到，现阶段的教育不都是公共品，教育是不是公共品，要看其提供的客观方式，客观方式决定了其属性，而不是主观意愿。义务教育和其它教育一样，并没有因为转移支付而改变其现阶段俱乐部产品的属性，反而会加剧区域发展的不充分和不平衡。当不平衡发展引起的人口流动自由不被剥夺和限制，优质俱乐部产品就会吸引大量的新增消费者，最终导致优质俱乐部产品出现拥堵，以至于成为一种稀缺资源。这种稀缺资源必然引起供求关系的极度不平衡，因为义务教育不是市场供给，优质资源难以自由增长，而是取决于政府权利，权利的介入不可避免的在人性的弱点中出现权力寻租，而不是更多地供给优质资源。

1995年《教育法》规定： “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”通过市场对教育的有限介入来向社会提供公共产品，这是市场经济国家的普遍做法。事实上，在教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。

尽管已经有不少WTO成员国把开放教育市场列入了自己的承诺表，但这不能代表教育市场化就是对的。现实过程中，教育市场化和产业化带来的弊端已经初步显现。现在看来，2001年7月29日在泰国宗滴恩结束的全球教师会议，与会人员对教育市场化的担忧是不无道理的。中国经济社会存在的城乡二元结构也使得教育存在区域不平衡发展的问题，对此，前人认为应该坚持教育公共属性。并认为有效推进城镇化是实现城乡义务教育均衡发展的有效路径。教育的产业化和市场化，实际上正是基于现实中教育在校际以上的范围或尺度上的私人品属性。我们应该正确对待教育市场化问题，不应该从主观上批判和反对，应从客观上承认教育市场化的条件。

教育是一种社会活动、客观存在，不论教育活动中人们如何声称教育的崇高目的，都不妨碍我们研究教育活动中客观存在的经济行为。教师提供教育服务获得报酬，学生支付学费得到服务。这一机制具有普遍规律，古今中外，概莫能外。在很多地区和国家，义务教育是一种强制性的免费教育。实际上，这种免费只是一种转移支付，是将教育服务劳动所得藉由政府中介收取然后发放给教师的过程。公共品是提供者无法通过市场收取费用的，就必须借助于政府中介进行收费，从而维持生产公共品的活动并体现自身价值。教育显然不具备这种特征，也就不必藉由政府中介进行收费，而是藉由市场本身收费才合乎规律。只有无法通过市场收取费用的，才可能藉由政府强制性收费，从而补贴公共品供给者。

高中教育、职业教育、高等教育和成人教育都无一例外地在技术上和主观上具有排他性，属于俱乐部产品。这也反证了义务教育的本身并不是公共品，只是主观意愿上的转移支付罢了。义务教育现实过程中存在的资源差异化，正是转移支付引起的，从而滋生不公甚至腐败。因此，不从客观条件看待教育的经济学属性，就不可能遵循真正的经济社会规律，就不可避免地帶有主观意志。

四、结论

本文给出了有关教育活动公共品的新的分类。本分类从其活动要素入手，这不同于过去按照教育供给方、教育层次、教育主观意愿等依据的分类。

本研究认为教育是一项人类活动，不论主观上多么强烈地认为教育应该公共化，但当前的教育，甚至一直以来，教育都属于私人品，但是这种私人品是可以转化为公共品的。这与谁来进行供给无关。当把教育看作人、物和信息等要素组成的一项活动时，知识或者人类文明的载体必然是人和物，人不可避免地是经济人，物不用说应该属于私人品。因此教育就必然是私人品。但是，这些“物”正在被电子化、信息化和智能化的载体所替代。教育的非排他性和非竞争性成本都在逐渐趋近于零，而逐渐转化为纯公共品。这条规律意味着，只要我们有意愿将教育转化为纯公共品，只有客观有效地认识教育的规律，替代教育中的私人品，才可能提供更多的公共品，让教育更加公共化，实现人类文明公共化传播的理想。

总之，不从客观条件入手改变教育的客观存在方式，一味地从主观上把教育认定为公共品，从而以此为理论基础去追求教育公平是不正确的，必然会导致政府失灵。反之，既然已经藉由政府提供教育这种俱乐部产品，这种观念已经深入人心，则不必因为教育的俱乐部产品属性甚至私人品属性，再将教育市场化或者产业化，而是尽可能地改变教育方式，让当前的教育俱乐部产品能够转化为纯公共品。教育活动的电子化、信息化和智能化已经使这种转变成为可能。如何真正做到有教无类，建立人人可学习、时时可学习、处处可学习、多种学习形式共存的学习型社会，需要改变教育的客观条件和转变教育观念。

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