多维度审视预算绩效管理

余小林

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。预算绩效管理作为一种科学的管理理念具有一定的理论支撑和现实需求。

一、预算绩效管理的理论支撑

（一）新公共管理理论

20世纪70年代，伴随着全球化、信息化时代的来临，传统官僚运作下的西方政府既无力应付自身机构膨胀及财政支出加大的困境，又无法满足不断增强的公共需求。因此英国撒切尔内阁、美国里根政府等率先对公共部门进行改革，兴起了新公共管理运动。在这场进程中，出现了一种全新的管理方法——新公共管理理论，该理论与传统公共管理理论不同，主张：

第一，以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。这一理念完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服务行政”。

第二，明确的绩效标准和绩效评估。新公共管理与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果。各种公共机构被要求制訂出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准。

第三，引进企业管理模式和机制，改造行政文化，降低行政成本。它主张政府如同一个硕大的企业，应借鉴先进的企业管理经验来进行管理。应将市场竞争机制引入公共管理，优胜劣汰，提高公共服务的质量，降低服务成本。

第四，倡导监控机制，对公共管理活动进行全面监控，如实行公共问责机制、绩效考核等管理机制。

（二）委托代理理论

20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出委托代理理论，该理论主张：

第一，所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而让渡经营权利。

第二，在利益相冲突和信息不对称的情况下，委托人如何设计最优契约激励代理人。委托—代理关系中，委托人需要了解受托人履职情况，因此两者之间产生绩效评价的需求。

在公共财政框架下，存在三方主体，包括财政部门、用款单位和社会公众，财政部门与用款单位存在委托—代理关系，财政部门拨款给用款单位，用款单位有责任确保财政资金安全和高效，需要实施绩效评价。社会公众与财政部门也存在委托—代理关系，社会公众作为纳税人是委托人，政府部门是受托人，代替纳税人使用财政资金，需要对财政支出开展绩效评价，以此判断支出是否实现效率、效益最大化。

二、预算绩效管理的现实需求

（一）财政收支矛盾加剧

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济进入持续低速增长新常态，财政收入增长总体缓慢，同时减税降费压力增加，而公共财政支出却因扩大民生保障而持续增长。在此背景下，快速增长的政府公共支出与低速增长的财政收入之间的矛盾加剧，政府财政赤字进一步扩大，财政处于“紧平衡”的运行模式，不利于国家正常发展。有效实施预算绩效管理可以提高财政资金使用效益，缓解当前政府财政收支的矛盾。

（二）建设服务型、让人民满意的政府

进一步转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府是中国特色社会主义新时代我国行政体制管理改革的基本方向。随着进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府作为公共产品和公共服务的提供者，需要利用手上的资源和权力促进经济稳定发展，大力发展社会和公共事业。做到财政取之于民，用之于民。预算绩效管理突出为民理财的理念，强调支出的责任和效率，客观上要求政府部门不断改进服务水平和质量，少花钱、多办事，更多、更好、更有效率地向社会提供公共产品，践行“为人民服务”的宗旨。

三、我国预算绩效管理的发展状况

（一）我国预算绩效管理的历史沿革

2003年党的十六届三中全会在推进财政管理体制改革中提出“建立预算绩效评价体系”。这标志着具有完整意义的、以绩效为导向的预算绩效管理开始在我国逐步建立起来。绩效评价成为此阶段预算改革的主要内容之一。2011年财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》提出“把绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程，实现绩效管理和预算管理的有机融合”，标志着我国从预算绩效评价进入到预算绩效管理阶段。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，标志着我国绩效管理进入了全面实施的新时代。

（二）施行新政府会计制度将进一步助推我国预算绩效管理发展

2015年以来，财政部发布了系列新政府会计准则、新政府会计制度，并于2019年在行政事业单位中全面施行，这标志着我国政府会计实践进入了政府预算会计和财务会计并行的新阶段。以往的政府会计仅以收付实现制为核算基础，不能全面反映政府获取资源的能力以及使用这些资源的效率和效果。新的政府会计还包括以权责发生制为核算基础的财务会计，全面反映政府可以用于履职的资源存量信息、资产折旧信息以及运行成本、履职后的余额，提供政府履责能力、投入产出效率和效果等方面的信息，为预算绩效管理提供重要的信息保证和实施基础。新政府会计制度的施行将有力助推预算绩效管理的全面有效实施。

我们要清醒地认识到，全面推行预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。虽然经过努力现阶段预算绩效管理取得了较大成效，但与党中央国务院的要求相比，与人民群众的期待相比，依然存在不小差距。

（作者单位为上海市财务会计管理中心）