基层公安机关公共服务供给质量优化研究——以K市公安局S派出所群众满意度测评为实证样本

乐俏娜，张 浒

（1.云南武定县交警大队，云南·武定 651600；2.云南财经大学，云南·昆明 650221)

一、基层公安机关公共服务供给和群众满意度测评概述

（一）基层公安机关公共服务供给含义厘定

基层公安机关公共服务供给是指基层公安机关作为政府公共安全部门，根据法定职权，依法履行职能职责，为群众提供权限范围内的公共安全服务，维护社会秩序，打击违法犯罪，保障人民群众的人身安全和财产安全。[1]一般而言，基层公安机关提供的公共服务主要有：日常的接警和处警、社区警务与治安巡逻、预防和打击违法犯罪、执勤安保、紧急救助、行政审批、以及其他为民服务事项。

（二）基层公安机关群众满意度测评工作相关情况梳理

“2015年7月，南京市公安局建成了全国第一家民意跟踪监测中心，将公安机关每次提供的执法服务作为一种“产品”，测评群众的满意度，并不断调试后再提供更能满足群众需要的优质‘产品’。公安部将上述测评机制在全国公安系统内进行了推广。”[2]“2016年11月，公安部要求学习借鉴湖南岳阳等地实行‘12345民保安宁’的经验，不断提升群众的满意度”。[3]“2017年1月，公安部组织召开第二次规范执法视频演示培训会，强调进一步提升人民群众满意度。”[4]“2018年7月，公安部进一步对深化改革作出部署，提出要为人民群众提供更好更优质的服务。”[5]当前，群众满意度测评被大多数基层公安机关使用，作为了解群众诉求的重要渠道。

（三）基层公安机关群众满意度测评的主要方式

政府公共部门依据职能划分和社会公众的需求，提供相应的公共服务和“产品”，并根据公众对所供给的公共服务和“产品”的满意度进行绩效评估，从而作出适当调整，供给更为完善的服务和优质“产品”。[6]目前，基层公安机关群众满意度测评工作还没有统一标准和详细规定，各地做法具有一定差异，但在实践中有两种测评方式较为常用。第一种是基层公安机关自身作为测评主体。通过对部门或个人的作风评议，在辖区群众中随机抽取一定比例的样本，作为回访调查的对象，对其开展群众满意度的测评，测评结果用于部门考核评估的依据。第二种是基层公安机关委托无利害关系的第三方测评。通过委托通讯运营商、专门统计机构或者数据监测企业，对服务范围内的群众进行满意度调查。第三方测评机构多运用先进的技术手段，大量收集与群众对基层公安机关满意度相关的信息，统计对比分析后得出调查结果，并将调查结果反馈给委托方，作为委托方改进工作的参考依据。

二、K市公安局S派出所2018年度群众满意度测评分析

（一）S派出所2018年度群众满意度测评基本情况

1、测评主体和方式

2017年8月，K市公安局创设民意评访中心，主要功能是收集整理各类外部评价，进行群众满意度测评分析。[7]2018年K市公安局在系统内开展群众满意度测评，抽调数十位民警成立测评工作小组，专门负责对民意监测和投诉受理以及作风建设等内容进行测评，并安排监察部门工作人员全程监督。依托12340专线电话平台，采取拨打电话、接听群众来电、发送调查信息、开展问卷调查等方式，广泛收集群众对公安执法服务工作的评价信息。12340专线电话平台通过设定，向辖区内群众自动发送关于调查满意度的短信，并统计分析反馈结果。对群众回复不满的信息，民警会进行回访，询问不满意的具体原因。能在电话中处理的立即解决，遇到不能处理的情况会制作问题督办通知，下发到相关部门责令整改落实，并要求限时反馈情况，12340专线电话平台会根据反馈的情况，及时对群众进行第二次电话回访。其中，每一起回访群众回复满意得1分，回复基本满意得0.6分，回复不满意得0分。一次回访通知整改后，回复满意得0.5分，回复不满意或回复未联系整改经核实后得负0.5分。最终将上述得分相加后再除以测评单位所发送关于调查满意度的短信的总数，所得分数值即为群众满意度测评得分。

2、测评数据分析

S派出所2018年度在开展接处警群众满意度测评工作中，共随机向群众发送回访短信3739条，群众回复1068条（统计口径设定群众无回复即表示满意）。其中，回复满意3528条，回复基本满意112条，回复不满意99条。对不满意的执法服务通知整改后，进行第二次回访。群众回复满意64条，回复不满意35条。经过测算，S派出所2018年度群众满意度测评满意率为96.54%。①所有数据均来自K市公安局内部文件，笔者通过调查所得。如表一：

表2 2018年度S派出所接处警满意度数据统计

通过表一可以看出：2018年度回访中有99条不满意的警情回复，投诉举报类警情一次回访14条不满意，整改后9条满意，5条不满意；群众求助类警情一次回访35条不满意，整改后20条满意，15条不满意；矛盾纠纷类警情一次回访31条不满意，整改后23条满意，8条不满意；违法犯罪类警情一次回访18条不满意，整改后11条满意，7条不满意。与2017年度发送回访短信2993条相比，2018年度接处警数量增幅较大，增幅率24.92%。2017年度回访短信中，回复满意2639条，回复基本满意263条，一次整改后回复满意52条，仍然回复不满意39条，2017年度测评满意率为93.66%。据此推断，K市公安局通过12340开展群众满意度调查以后，促使基层公安机关大力提升服务供给质量，确保在工作量增多的情况下，服务水平和质量有所提高。

此外，第三方测评机构根据委托，在S派出所辖区内，随机抽取占辖区总人口1.5%的群众（总计1200名）的电话，作为调查样本，围绕社会治安和公安民警满意度以及社区民警熟悉度三个指标进行调查。如表二：

表2 2018年S派出所社会治安和公安民警满意率、社区民警熟悉度

调查显示：2018年度S派出所社会治安满意率平均得分90.68分，相较2017年度88.5分有所提升；公安民警满意率平均得分91.38分，相较2017年度87.6分增幅较大。而2018年度S派出所社区民警熟悉度平均得分81.67分，比2017年度84.25分有所下降，且受访的1200名群众中，有894名群众表示是通过小区公告栏知道社区民警，占比达74.5%。群众对社区民警的熟悉度有所下降，产生此种现象最大可能是基层民警工作量明显增加——与2017年度相比2018年度接处警数量上升24.92%。

（二）影响群众对S派出所满意度的主要因素

一是维护社会治安的作用发挥。保障公共安全、打造良好的治安环境和维护公共秩序是基层公安机关最基本的职能职责。通常情况下，社会治安环境良好，案件数量不断下降，群众对社会的满意度就会随之提高。二是预防犯罪行为的发生。良好的治安环境依靠对违法犯罪行为的严厉打击，更为重要的是日常积极预防。有效降低违法犯罪行为的发生率，能够增加群众对社会的安全感和满意度。三是化解矛盾纠纷的能力。基层公安机关直接面对群众，需要化解各种消费、家庭和邻里矛盾纠纷，而这些纠纷往往投入大量警力进行调解，化解矛盾的成败直接影响着群众的满意度。四是符合要求的作风和形象。民警良好的作风形象能给群众带来“天然”信任感，民警需要通过高效便民的服务展现出良好的作风形象。服务意识淡薄、推诿扯皮、做事生冷硬套、消极不作为等都会影响群众的满意度。

（三）公共服务供给数量和质量与群众满意度的关系

一般而言，公共服务供给数量和质量均会影响群众的满意度，而且与群众的满意度成正相关的关系。[8]公共服务供给数量对质量有直接影响，公共服务供给数量越多，越是能满足群众的实际需要，群众的满意度也相应地得到提高。公共服务供给的数量趋于一定数值范围，这是因为提供公共服务供给的政府职能部门的人力、物力和财力基本稳定。例如，基层派出所辖区内人口与公安民警数量比例基本稳定，基层派出所能够提供的服务内容与种类变化不大。就公共服务供给质量而言，主要与公共服务供给部门的服务能力和水平有关。

三、基层公安机关公共服务供给存在的主要问题

（一）公安民警职业倦怠

公安民警职业倦怠是指公安民警对所从事的工作的认同感和成就感以及工作热情度降低，时常感到疲惫甚至厌倦的心理状态。[9]当前，公安工作任务日益繁重，各项规章制度更加严格，基层公安机关处于“事多人少”的局面，加之受公安机关总体人数多而领导职数少的影响，晋升渠道狭窄，工作压力非常大，容易引发职业倦怠现象。笔者在走访S派出所几位民警时他们如是说：“工作这些年，任务多、压力大，早就习惯了，但因为单位领导职数少，对升迁也不抱任何希望，只要工作过得去，不出现问题就行”。也有民警表示：“自己对工作时常感到厌倦，派出所事情繁杂，想要调离但无能为力，工作上‘差不多’就行”。由此可见，基层公安民警一旦产生职业倦怠心理，他们的精神状态和工作效率都将会受到影响，提供的公共服务也难以保证质量。

（二）职业认同感降低

近年来，基层公安机关职能范围拓宽，工作任务激增，执法环境复杂程度加深，导致基层民警对自身职业的认同感呈减弱趋势。李欧副教授于2017年在四川警察学院训练基地进行过一项课题研究，对800名民警开展问卷调查，收回有效问卷762份。数据分析表明：男性民警的职业认同感高于女性民警；入警10年至20年的民警的职业认同感明显高于入警年龄不满3年和入警已满25年的民警；家庭背景、受教育程度、工作环境等也会影响民警的职业认同感。[10]民警的职业认同感高低，直接影响其提供的公共服务质量。当民警对自身职业认同感较低时，对待工作会产生厌倦情绪或“混日子”的想法，工作势必不能尽心尽力，提供的公共服务将会大打折扣。

（三）基层一线警力严重不足

基层一线警力严重不足已是不争的事实。S派出所共有民警39人，但辖区内有5.8万常住人口和2.2万暂住人口，以及500余个各类企事业单位、商业中心、各类学校等，警力十分匮乏。“与英国伦敦相比，伦敦人口数约850万人，伦敦的警察数超过4万人，警察总人数与辖区总人口数比为1∶212.5。[11]而S派出所的警察总人数与辖区总人口数比则高达1：2051，可见我国基层公安机关警力是多么不足。此外，基层公安民警流失得非常快，尤其是年轻的业务骨干，总是通过各种途径去到上级机关。以S派出所为例，2015年至2018年四年中，每一年都至少有一名以上民警调离。在这种警力严重不足的情况下，民警忙于繁琐的日常工作，加之认为工作“前途渺茫”，心理上容易失衡，就很难在工作繁重之余想方设法提升公共服务质量。

（四）职能界定不清晰

在最初的公安改革工作中，全国出现两个典型：济南交警和漳州110，承诺有警必接，致使公安机关的职能无限拓宽。110不堪重负，其职能职责从公共部门职责延伸至社会职责，比如，110接警请民警帮忙送钥匙、接小孩放学、扶老人就医等各式各样的警情，接警量大幅增加。在实际生活中，一些政府部门推诿扯皮或不作为，告知当事人政府部门晚上和节假日不上班，把原本属于部门职责范围内的事项推给24小时值班的基层公安机关，或者一些当事人认为走正常的诉讼渠道程序繁琐、效率低下，还不如直接找基层公安机关尤其是派出所来得直接，要求帮助解决邻里纠纷、家庭矛盾、债务纠纷等各类问题。因此，浙江、河北、湖南等省份先后正式下文，明确110不再“有警必接”，实行非警务与公共服务分流处理。[12]基层公安机关职能界定不清晰，导致有限的警力资源得不到合理利用，而且预防与打击违法犯罪和维护社会秩序等职能作用发挥也不充分。

（五）群众期望与现实有差距

笔者在2018年12月25日至29日期间，对S派出所5位民警进行了走访，他们不约而同谈到，如今社会上的群众对基层民警的期望远高于过去，而且服务工作也越来越难做。随着社会不断进步，基层公安机关服务范围和内容逐渐增多，群众要求越来越高，认为警察就该什么问题和困难都能解决，一旦为群众解决不了困难就是“不作为”的表现。甚至有的群众坚持认为，自己拨打110，110警务平台把警情转发给基层派出所，派出所就应该解决好自己的问题，如果派出所向群众解释问题不归其管理时，群众往往认为其在“不作为”或“推诿”，并多出现过激言论或行为。因此，在开展群众满意度测评工作中，基层公安机关提供的公共服务最大限度符合群众期望，是测评取得高分的一个非常重要的因素。

（六）警民沟通关系不畅

公共服务供给联系着供给主体和被服务对象，就基层公安机关而言，处理好民警和群众之间的关系影响着公共服务供给质量。当前基层民警与群众之间沟通存在的主要问题是：沟通频次不高、沟通程度不深、沟通渠道不畅。具体表现为：群众一般是遇到问题和困难后才会找警察，生活中与警察接触少，再加上警力不足的原因，警民沟通频次明显不够；基层公安机关对信息公开不及时、不全面，群众对关心的事项了解不够，容易造成群众的不信任；警察基于执行公权、具有专业素养和工作要求，在与群众沟通中，往往属于“强势”一方，而群众则希望获取尽可能多的信息，如果在沟通中不能有效弥补“不对等”偏差，很容易导致沟通失败，演变为群众认为民警“态度不好”。因此，基层民警能否与群众进行有效沟通，也是其能否为群众提供优质公共服务的重要因素。

四、优化基层公安机关公共服务供给水平的路径

（一）积极疏导基层民警心理

一是要高度重视公安队伍建设，包括关心基层民警心理健康状况。建议在县一级公安机关设立心理辅导室或者心理健康咨询中心，不定期地开展心理健康服务。二是建议在每年的集中轮训工作中，增加各类减压活动项目，使基层民警以积极的状态开展工作。三是建立健全轮岗制度。轮岗不但让基层民警掌握更多业务技能，而且利于调动基层民警的工作激情和积极性。建议在县一级公安机关内部，实现在不同部门、不同岗位之间进行轮岗交流。四是建议通过培塑和表彰基层民警中的先进典型，进行适度宣传，鼓舞基层民警的斗志，激发其荣誉感和自尊心，使基层民警向榜样看齐，努力为群众提供满意的服务。

（二）提升警察职业认同感

一是建议将公安编制与普通公务员编制区分开，扎实推进公安机关职务序列改革，让基层民警能够正常晋升，享受相应的职务职级待遇。二是提高基层民警福利待遇。基层民警工作辛苦且充满危险性，要认真考虑其工作特殊性，在民警就医、子女上学、住房保障方面给予充分考虑，给予最大可能的支持。此外，县级财政要充分保障基层民警福利待遇的落实，按照规定落实政策允许发放给基层民警的执勤和加班补贴以及警衔补贴。基层公安机关内部实现轮流值班制度，让基层民警能够享有法律规定的公休假，保证基层民警的休息权利。三是健全基层民警职业安全保障制度。建议在《刑法》中增加“袭警罪”条款，进一步保障基层民警人身安全。四是设法提高警察的社会地位。建议尽快设立“中国警察节”，营造敬警爱警的社会氛围。

（三）合理配置基层警力

一是在招录中可以增设定向基层工作的警察岗位。同时，要严把“调动”关口，在基层工作不满一定年限的民警，不允许调离工作岗位，用制度管理警力。二是建议在提拔领导干部时，按照一定比例，在基层派出所民警中进行选拔，调动民警的工作能动性。三是充分利用辅警资源。在政策允许范围内，尽可能多聘用辅警人员，辅助开展法律允许的公共服务工作。四是合理运用“警力无增长改善”理论，通过科学培训强化业务能力、充实理论知识、提高体能素养，向综合素质要警力。[13]五是探索建立购买社会服务机制。随着公共安全服务和“产品”的需求激增，建议把一些原本由基层公安机关提供的公共服务，比如，高考、大型体育赛事、文艺演出等安保活动，从基层公安机关的职能中予以剥离，转交给市场来运作，减轻基层公安机关的工作压力。

（四）明确公安机关主要职责范围

公安机关主要职责的明晰应当是一个动态调整的过程，随着社会变化而不断改变，不断适应社会发展的需要。因此，进一步明确公安机关主要职责边界范围显得十分重要。当前，公安机关从事的部分工作与其职能职责不完全相符。建议对部分省份已经实行的“公安机关不再受理非警务报警，对非警务报警实行与公共服务平台对接作分流处理”做法在全国范围内推广。可以适时对《警察法》进行修改，对警察职能职责条款进行修订，进一步明确人民警察的主要职责和执法服务的范围。例如，不同类型的消费纠纷、债务纠纷、涉及商业行为的演出活动安保等调解和安保工作。这些纠纷调解和安保工作明显不属于或超出公安机关的职能职责范围，务必在新修改的法律条文中予以剔除。

（五）高度重视群众期望

要合理引导和平衡群众的期望值。实践中，多数群众对公安机关的职能职责不了解，认为民警是“万能”的，很少能冷静思考并考虑现实情况，期望值一般都超出正常范围。因此，要划清责任界线，让群众明确知晓什么是合理的诉求，如何正常行使权利，进而客观地确定自己的期望值，获取到有效的公共服务。具体措施：一是强化宣传引导。宣传要做到与实际相符，让群众了解到公安机关能够提供的公共服务内容范围，合理设定期望值。二是做好解释工作。当群众的期望超出公安机关能够提供的服务范围时，要做好解释工作，沟通中要耐心细致，说清楚具体的政策规定。三是设法提升服务质量。当群众的期望值不断提高时，公安机关应当把“压力”转化为“动力”，努力提高公共服务供给质量，满足群众的期望。

（六）加强警民互动沟通

一是在公共服务中引入公众参与。使群众参与到辖区治安防护工作中，激励其向基层公安机关提供信息，基层民警及时处理各种治安问题，相互间形成合力共同维护治安环境。二是建立健全群众诉求机制。基层公安机关通过诉求机制，真正了解群众所急、所想和实际需要，倾听群众对公安机关提供的公共服务的评价，了解掌握真实的“民意”。三是健全警民交流互动机制。建议开设警民互动活动日，让群众真实了解公安机关的执法服务工作。可以在开展法制宣传教育活动的同时，发放警民联系卡、安全小提示、问卷调查表等，进一步加强警民之间的沟通。四是依托现代科技拓宽警民沟通渠道。基层公安机关应积极搭建警务网络平台，开通警务微信公众号、微博和官网等，积极与群众开展互动，让群众参与到公共事务的管理中来，第一时间掌握民情民意，作为改善和提升提供公共服务供给质量的判断依据。